安砂鎮林權換證工作探討

謝億安

（福建省永安市安砂鎮林業工作站，福建 永安 366000）

1 引言

林權證是森林、林木、林地所有權、使用權的唯一的法律憑證。搞好林地林權登記換發證工作，對于鞏固林權證的法律地位，維護林權證的嚴肅性和權威性；維護森林、林木、林地所有者或者使用者的合法權益，調動廣大林農和社會各界造林護林的積極性都具有重要意義。林權換證有利于明晰森林、林木、林地產權，規范森林資產的依法流轉；有利于維護農村穩定，促進農村經濟建設持續發展，加快全面建設小康社會的進程。對此許多專家學者做了大量的研究工作[1－7]。安砂鎮政府高度重視，加強領導，精心組織部署，保質保量全面完成林地林權登記換發證的工作任務。筆者自參加林權換發證工作以來，參加了最基層的林權換發證宣傳、外業調查核實、內業資料審查、存檔及發證各項工作。現就安砂鎮林權換發證工作的有關問題進行探討。

2 基本情況

安砂鎮位于永安市西北部，距市區43km，東與永安市曹遠鎮相鄰，南與永安市曹遠鎮、洪田鎮接壤，西與永安市羅坊鄉、清流縣交界，北至清流縣、明溪縣、永安市大湖鎮鄉。轄區國土面積294.9km2，有19個村民委員會、86個自然村、123個村民小組、3553戶、13752人，全鎮有林地面積346665畝，其中國家重點公益林99566畝，商品林247099畝，森林覆蓋率達89.7%。

3 林權制度改革工作的主要做法

3.1 試點

2004年上半年，鎮林改組工作人員在安砂鎮安砂村委會開展深化集體林權制度改革試點工作，完成集體林股權到戶面積16440畝，完成確權換證16440畝，通過“明晰產權、放活經營”措施的落實，初步實現了“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”，起到了示范作用。

2004年10月全市召開深化集體林權制度改革工作動員大會后，鎮政府及時成立深化集體林權制度改革工作領導機構，吃透林改政策，合理編制工作流程，并于2004年11月召開全鎮深化集體林權制度改革工作動員會。11月底19個村民委員會分別成立林改領導機構，并開始了扎實的改革行動。舉全鎮各級之力，克服了林改資金、技術力量不足和歷史遺留問題多的困難，統一思想、周密部署、狠抓落實，成立以鎮黨委書記為組長的鄉督導組，以鎮宣傳統戰委員（分管林業）領導為林改辦主任、林業站全員參與，形成了黨政一把手抓林改負總責，分管領導具體抓，層層簽訂責任狀強化責任人的職責，切實加強領導，組建了一支素質過硬、紀律嚴明、管理有序、運轉高效的林改工作隊伍，抽調人員時，在全鎮各機關站所包村干部中做到“硬抽人、抽硬人、強抽人、抽強人”的措施，力求把素質好、業務能力強、作風扎實的年富力強的機關干部派駐到第一線。同時建立嚴格的管理制度、請銷假審批制度，配合好全鎮下派的林改工作隊和村委會兩委班子，指導好、引導好、把握好、開展好各村民小組深化集體林權制度改革的各項工作，并堅持按上級提出的“時間服從于質量”的要求。嚴把質量關，鎮黨委政府要求各村委會林改工作“不看過程，只看結果”的通牒令，加強領導、督導、指導，確保此項工作有序、穩步、高效的順利開展。

3.2 宣傳到位

通過各級開展的林改政策宣傳業務培訓，加大全鎮林改宣傳力度，通過召開群眾會、戶主會、黨員會和各村民小組骨干分子及有威望的老干部等各界人士參與的林改動員會。利用廣播宣傳、簡報發行、標語書寫、致林農的公開信、入戶走訪、出黑板報等多種形式宣傳整個林改的目的、意義、范圍、內容、把握的基本原則。在林改期間，全鎮共下發林改政策解答宣傳資料6000余份，書寫標語380條，出黑榜報20期，發放林改宣傳磁帶19盤。在宣傳發動上，做到了加大力度，推進深度和廣度，不留死角，使林改工作走入農家，家喻戶曉，形成全鎮上下人人知林改、議林改，積極參與林改的良好氛圍。

3.3 措施到位

根據市里的林改要求及相關的政策解答，在市督導組的精心指導、督導下，結合該鎮鄉情、村情、林情的實際，因地制宜，不搞一刀切，做到了改革的程序、方法、內容、結果四公開，并引導群眾走一村一策、一組一策、一山一策，做到主體改革措施明確、政策明確、范圍、內容明確、獎懲措施明確，目標、責任、時間明確。

3.4 責任落實

建立了以鎮黨委書記為主要負責人聯系掛鉤改革的工作制度，黨政班子成員掛鉤聯系指導工作制度，分別與各村委會總支書記、各林改領導組成員簽訂責任狀，形成了三級書記抓林改責任制度，并與村委會兩委班子換屆及提拔任用直接掛鉤。

3.5 依靠群眾

改革方案的制定，重大事項的決策，都由村民多次討論并經村民會議或村民代表會議2／3以上通過后才能實施，尊重了民意，合乎了民情，體現了民主，實現了平穩改革，取得了成效，為該鎮林業又好又快發展奠定了基礎。這項改革，既符合上級的要求，又符合林業大鎮的實際，是一項務實之舉、惠民之舉，合乎民意，深得民心，實現綠色經濟強鄉的目標，就必須把良好的生態環境基礎打牢。改革就是一個很好的切入點，是農村改革的延伸，是林業生產關系的一次重大突破和重大調整，是發展林業、繁榮林區、富裕林農的必然選擇，是構建該鎮林農增收長效機制的有效途徑，是破解當前制約林業發展的難題，是實現林業又好又快發展的迫切需要。鎮黨委緊緊圍繞改革的目標和任務，抓住改革的關鍵和重點，研究相應的對策和措施，加大工作力度，加快工作進度，堅定不移地把改革推向前進。

4 改革措施分析

4.1 摸清林業體制改革基數，制定可行方案

該鎮以1982年林權證為主要依據進行摸底調查，由于當時工作粗放，底數不清，導致目前資料查找難的情況，通過廣泛發動群眾查找自家的兩山依據及組織出面到縣檔案局查找，并完成公示，摸清了全鎮改革面積及人口數目。各村民委員會積極組織引導各村民小組召開村民組長會、黨員會、群眾會、戶主會，制定本村組切實可行的林改方案，并經2／3以上的村民代表及群眾同意，逐級上報審批，根據批準的方案進行分類指導。并認真根據《森林法》、《村民委員會組織法》制定村規民約及管理方案和分配方案。又如有的村委會由于1982、1983年兩山到戶時工作粗放，工作不到位、不具體，導致四至不明確，底子不清，自留山、責任山存在著有山無證、有證無山、證證重疊等歷史問題，加之近20多年來的管理體制責、權、利不明，尤其是處置權和收益權問題沒有得到根本解決，林農管護積極性不高，集體林區造林難、護林難、防火難、科技興林難，人地矛盾突出，農林矛盾銳化，干群關系處理難等一系列困擾林業發展的難題仍然突出，嚴重制約著該鎮林業又好又快地發展。該鎮是一個地地道道的山區鄉，又是一個農業大鎮，也是一個林業大鎮，90%以上人口生活的農村，87.9%的為林業用地，森林、林地是農業農村農民重要的生產資料。實現以產權制度改革為核心的集體林權制度改革，重塑林農經營主體地位，激活機制、盤活資源。在制定方案時，重點把握兩個原則：一是確保農民得實惠，二是確保生態受保護。農民得實惠是推進集體林權制度改革的根本出發點和落腳點，林業直接關系到全鎮人民群眾的切身利益，是維持生存生計的根本和增收致富的重要門路。通過這次林改，實現還山于民，使全鎮廣大林農真正成為集體山林的主人，讓林農敢于投入、舍得投入，敢于造林，大膽護林，依靠政策最終使群眾真正得到林業資源給予的實惠，使之成為德政之舉的民心工程。確保生態受保護。鎮黨委政府加強領導，認識到位，堅守一條底線，推進改革，決不犧牲生態環境，更不能以破壞生態環境為代價，把管護森林資源與農民自身利益直接掛鉤，變部門管林業為全民保生存，變少數人管理為全民護林。深知如果考慮不周，把握不好、防范不力，在改革中也可能造成一些不利影響。教育全鎮廣大林農必須引起高度重視，引以為戒。另外我鎮在制定科學的改革方案時，認真組織力量，開展調查研究，摸清集體山林的基本現狀和經營管理狀況，了解群眾對改革的想法和意愿，依靠群眾確定林改的區域和界限，認真區劃各類林地、兩類林及其林種起源，依據全鎮的鄉情民意和村情林情，本著最大力度保護森林生態，最大限度保護林農利益的原則，把集體利益與林農利益、尊重歷史與現實發展、統一部署與分類指導、群眾意愿與規范操作、加強管理與放活經營很好地兼顧起來，合理科學地制定林改實施方案。

4.2 認真調處各類林權糾紛

充分發揮矛盾調處中心的職能作用是抓好林改工作的必要條件。在林改期間，有的村委會，林地界限不清，林木權屬不明，林權糾紛不斷的問題十分突出，矛盾十分尖銳，如不能及時有效地得到調處和化解，將勢必影響改革的進程，農村的穩定乃至社會的和諧。處理好林權糾紛是這次林改中不能回避和必須邁過的一道坎。針對這一情況，鎮林改辦及時制定矛盾糾紛分級調處責任制度，實行分級負責、屬地管理的原則，并把要求下發到各村委會，隨著改革工作的不斷深入，各村委會諸多歷史遺留問題和各種矛盾糾紛大量顯現出來。鎮黨委充分發揮矛盾調處中心的作用，本著“分級負責、屬地管理”的原則，按照尊重歷史、尊重事實、依法依規的要求，在鎮黨委政府的領導下，充分發揮人民調解、民間組織和老黨員老干部和村組干部的作用，廣泛聽取各方意見，深入細致地做好調處工作，做到戶與戶糾紛不出組，組與組糾紛不出村，村與村糾紛不出鄉，對歷史遺留問題認真查找歷史憑證，認真踏勘爭議林地，認真咨詢歷史證人，認真分析糾紛原因，認真聽取不同意見，依照相關政策和法律法規妥善處理，做到各方滿意，不留后患。全鎮發生矛盾糾紛11起，糾紛面積890畝，使這些問題和矛盾基本上都得到妥善解決。

4.3 嚴格規范操作，保證林改健康有序開展

鎮黨委政府在2003年12月林改動員會上，鄧慶潤鎮長從改革的指導思想、總體目標、基本原則到改革的主體范圍、主要內容、政策措施、方法步驟和組織領導等，都全面而系統地提出了明確要求，鎮黨委政府在12月全鎮林改動員會上，鎮黨委書記要求各村委會務必在林改工作的每一個步驟、每一個環節和每一個操作中，要原原本本貫徹、認認真真執行，規規范范操作，切實做到改革不走過場，符合農民意愿，生態受到保護，經得起歷史的檢驗。一要注意保障農民群眾的知情權、參與權、決策權和監督權，對改革方案及重大事項必須經過村民民主決策后實施，做到程序、方法、內容、結果“四公開”。二要吸取“三定”時工作不到位、管理粗放的教訓，內外業人員要高度負責，做到相關資料完整，做到記載的地塊、地類、面積和四至界線“四統一”。三要認真細致做好確權發證工作，做到實際面積、承包合同、林權證面積和承包經營登記薄“四相符”，承包面積、承包位置、承包經營權和林木林地標注“五到戶”，讓農民吃下“定心丸”。

全鎮林業用地面積388978畝，其中：國家重點公益林99566畝，商品林289412畝，應確權面積388978畝，已確權面積388978畝，確權戶數2650戶，確權宗地數1966余宗，確權率達100%，均山到戶面積103108畝，集體商品林均山到戶面積103108畝。申請核發林權證戶數2720戶，面積368338余畝，宗地1966余宗，核發林權證756本，制證、發證工作于2004年5月30日全面結束。

4.4 加強檔案痕跡管理，確保檔案資料的完整性

我鎮黨委從林改動員會開始，一直把檔案管理作為一項重點工作來抓，要求鎮林改辦及19個村民委員會指定專人負責有關林改資料的收集整理工作。并集中檔案管理員再次進行自查、整改、歸檔，將該檔案變為歷史資料依據永久保存。為鎮林業改革的檔案管理工作奠定了堅實的基礎，

5 取經驗分析

5.1 加強領導，組織保障是前提

為全面推進深化集體林權制度改革工作，成立了由書記任組長、鎮宣傳統戰委員（分管林業領導）為林改辦主任的領導機構，做到六到位（即：組織保障到位、人員到位、經費到位、責任到位、業務培訓到位、宣傳發動到位）確保林改工作順利開展。

5.2 領導重視，認識到位是關鍵

鎮黨委政府高度重視，將林改工作放到站略的高度，擺在議事日程，保持思想上、行動上的高度一致，創新工作機制，激勵獎懲機制，做到身體力行，親自督導指導林改，為林改工作的成功提供有力的保障。

5.3 依靠群眾，機制創新是基礎

群眾是改革的主體，同時也是改革的最大受益者。鎮黨委在林改中，依靠群眾、走群眾路線，按農村《土地承包法》、《村民委員會組織法》和《森林法》的規定，由村民自主決定林改方案，從而使林改工作得以順利進行。

5.4 試點先行，調查摸底是根本

林改工作在2個村委會中進行調查摸底，根據各村委會的村情、組情、林情，各村委會采取先行試點、先易后難、全面鋪開的方式進行。確保了林權換發證的順利進行。

5.5 保證質量，規范操作是核心

質量是林改的生命。在林改工作中，嚴格堅持時間服從質量，進度服從質量，為確保林改工作質量，結合各鄉實際，認真組織開展“回頭看”工作，對照業務技術操作規程及相關的規定進行自檢自查，做到時間、進度和質量的協調統一。

5.6 嚴格程序，依法辦事是前提

這次改革的主要依據是《農村土地承包法》、《村民委員會組織法》和《森林法》等相關法律法規政策，各村委會及工作隊員嚴格按程序依法辦事，確保了林權改革，依法依規健康穩步推進。

5.7 強化服務，明確責任是核心

這次林權改革換證是為全鄉人民謀利的一件大事，區鎮工作隊員認真按照“三個代表”的重要思想來嚴格要求自己，用科學的發展觀來統領整個林改工作，強化服務意識，增強組織觀念，明確責任，樹立全心全意為人民服務的宗旨意識，全身心投入林改工作之中。

5.8 公平、公正、公開是保障

鎮林改辦、村委會及其工作人員，嚴格按照公開、公正、公平的原則開展林業工作，堅持“三公開、四公示、六簽名”的原則，充分尊重民意，順民心，妥善處理林改中出現的各種糾紛和問題，確保林改工作的順利推進。

6 存在的問題及建議

6.1 存在的問題

全鎮的林改工作在取得較好成績的同時，也清醒地看到林改中存在著不容忽視的問題。一是部分領導認識還不夠到位，存在著事不關己高高掛起，缺乏顧全大局意識，有的村委會干部對改革的重要性、必要性認識不夠，缺乏改革的主動性、積極性。存在著“三怕”思想，怕亂、怕花時間、怕花錢，存在著畏難情緒和等、靠、要思想。二是一些村委會保障措施不力，組織機構不健全，林改工作經費不足及挪用僅有的經費用于其他支出，嚴重影響了林改的進度和質量。對林改工作出現的新情況、新問題研究不夠、思路不清晰、辦法不多。由于19個村委會改革工作發展不平衡，有的均山到戶工作難以開展，確權到戶率達不到要求。三是有的群眾對林改的認識不足、不到位，參與林改的積極性不高，只注重耕田耕地，不注重耕山管理，眼前利益與長遠利益的關系沒有理順，缺乏長遠意識。

6.2 幾點建議

一是在林改確權換證后，各級黨委政府必須堅持維護政策的穩定性和連續性，因地制宜地制定配套改革措施及方案，出臺相關的惠民優惠政策，鞏固主體改革成果。二是黨政一把手抓林業、抓生存，注重生態環境建設，改善山區農民的生存環境，關注林業發展，關注林農經濟增收、生產發展，正確處理好眼前利益與長遠利益相結合的關系，做到既要“綠水清山”，又要“金山銀山”的理念與思路思路。在山區，不抓生態建設就會迷失方向，不抓產業發展就會喪失活力，繼續堅持“保護優先，開發有序”的原則，嚴格按照“生態建設產業化，產業發展生態化”的發展思路，立足當地資源，壯大山區經濟。三是積極探索，加強和改進森林資源保護和管理方式，建立有利于林業可持續發展的保障體系。四是繼續加強林業法律法規宣傳教育，健全森林資源保護的各項規章制度，尤其是要抓好村規民約的制定，提高村民的自律意識和自我管理水平。五是要引導農民自發成立民間護林組織，完善森林災害應急反應機制和群防群治服務網絡。六是妥善處理集體公益建設與森林林地使用審批管理保護的關系。七是加強基層林業站基礎設施建設及森林資源保護管理制度，確保資金投入。

7 結語

林改工作得以順利開展到圓滿結束，首先是領導重視、思想統一、認識到位、機構健全、措施有力；其次因地制宜，方法得當，宣傳到位，群眾參與，上下配合，通過林改基本實現了山有其主、主有其權、權有其責、責有其利，還山于民、還權于民、還利于民。進一步推進社會主義新農村建設，生態、經濟、社會進一步得到協調發展，干群關系得到進一步改善，林區社會治安穩定，農業、農村、農民“三農”工作更進一步的和諧發展，全鎮群眾愛林、造林、護林的積極性進一步提高，社會主義民主法制建設意識進一步增強。通過林改，林農守好自己的山，看好自己的林的責任得到進一步落實，林農發現自己的林地被開墾，林木被砍伐及時向林業部門舉報，林業站加大巡山巡查力度，做到林改與保護資源兩不誤。有效維護林區社會治安秩序，有力地促進了全鎮林業的健康持續發展。

[1]胡士斌.從集體林改革看基層政府[J].科技信息，2009（18）：319～320.

[2]魏香君，吳寶軍，盧秉文，等.鳳城市林權證登記發證工作經驗介紹[J].內蒙古林業調查設計，2011，34（3）：110～112.

[3]劉可欣，邰永志.關于林權證管理的一些思路[J].農村實用科技信息，2010（8）：57.

[4]李 慶.關于林權證維權的調查及建議[J].林業經濟，2006（8）：28～29.

[5]杜 江，苑春玲，姚永春.集體林權制度改革中林權證發放工作流程探討[J].現代農業科技，2009（3）：256～258.

[6]孫秀梅，肖國林，朱 熊，等.江蘇泰興市林權登記發證工作的幾點經驗[J].綠色中國，2005（6）：63.

[7]鞏雙印.如何更好地深化林改工作[J].中國農業信息，2013（3）：157.