PM2.5納入空氣質量基本監測項目的政策議程分析——基于多源流模型視角

蔣堅祥，俞懿玲

（1.上海交通大學 國際與公共事務學院，上海 200000；2.中共上海市委黨校，上海 200000）

1 引言

2011年11月之前，“PM2.5”這個專業術語對中國的大多數人來說還很陌生，但在短短的一年多時間內，就受到了全體公眾的關注，事情源于美駐華大使館和北京環保局對北京空氣質量評價的“打架”。2011年12月，美駐華大使館的PM2.5監測數據爆表，但與此同時，根據北京市環保局網站上的介紹，空氣污染指數150～170，屬于國家空氣質量日均值Ⅲ級，其描述為“輕度污染”。隨后，“PM2.5事件”在新聞媒體和網絡輿論中不斷發酵，引來了越來越多的關注。

2011年12月5日，環保部在《環境空氣質量標準》（二次征求意見稿）中提出，在基本監控項目中增設PM2.5年均、日均濃度限值[1]。2012年2月29日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，同意發布新修訂的《環境空氣質量標準》，將PM2.5強制監測寫入“國標”。

PM2.5在如此短的時間內，從被公眾認識到得以納入空氣質量基本監測項目，在國內公共政策領域中較為少見。事實上，相較于中國環境問題的日益嚴重，中國目前在環境領域的立法和公共政策已大大滯后，歷史欠賬嚴重。接下來的幾年，將是中國環境政策發布的“盛產期”。本文以PM2.5納入空氣質量基本監測項目為個案，具備研究的典型性。那么，推動PM2.5納入“國標”的關鍵力量有哪些？政策議程是如何呈現的？筆者擬從多源流模型的視角切入，對這一現象進行分析。

2 多源流模型分析框架

多源流模型分析框架，由John W Kingdon在其1984年出版的著作《議程、備選方案與公共政策》中首先提出，是在1972年科恩等提出的有關組織行為的“垃圾桶“模型的基礎上發展起來的政策過程分析理論。多源流模型將主要的分析集中在問題界定、議程提出以及方案選擇3個階段上[2]，認為在政策系統中存在著3種不同的源流：問題源流、政策源流和政治源流，它們彼此獨立，發生、發展和運作都不依賴于其他源流，直到在某一個關鍵時間點上的偶然性事件發生，它們匯合到一起，公共問題就會被提上政策議程。這個關鍵的時間點往往是某些焦點事件，也可以稱之為“政策之窗”，即政策建議的倡導者提出其最佳解決辦法的機會，或者是他們促使特殊問題受到關注的機會[3]。多源流理論模型雖然是舶來品，但對于我國有較強的適用性，此模型已被用來解釋國內多個領域的政策議程[4～6]。

3 本例的問題源流

在PM2.5受到關注前，國家的《環境空氣質量標準》中只有PM10。PM2.5、PM10，還有PM100（總懸浮顆粒物），它們之間不只有簡單的數字上的差別，在對人體健康的危害性上則差距甚大。PM英文全稱為particulate matter（顆粒物）。PM2.5、PM10、PM100分別表示每立方米空氣中直徑小于2.5μm、10μm、100μm的顆粒物的含量，相比 PM100和 PM10，PM2.5的危害更大。PM2.5顆粒小，能夠進入人體的呼吸系統，進而危害人體的心血管系統等；比表面積大，在顆粒物表面容易吸附各種重金屬和揮發性有機物[7]，進入人體后被肺泡所吸收，不僅具有即時刺激性，還具有累積性，在人體內蓄積到一定量后引發相應的疾病。

2010年9月28日，NASA的科學家們發布了一張全球空氣質量地圖，展示了長期來全球小于2.5μm的懸浮顆粒分布狀況[8]。在這張2001～2006年間平均全球空氣污染形勢圖上，全球PM2.5最高的地區在北非和中國的華北、華東、華中全部。世界衛生組織（WHO）認為，PM2.5小于10是安全值，但是中國的這些地區全部高于50，接近80。

復旦大學公共衛生學院曾于2004年做過相關研究，發現大氣PM10和PM2.5日平均污染濃度與居民日死亡數之間存在顯著關聯。當大氣PM10濃度上升10μg／m3時，總死亡上升0.53%（0.22%～0.85%），當大氣PM2.5濃度上升10μg／m3時，總死亡上升0.85%（0.32%～1.39%）[9]，與國外的同類研究結果接近[10]。殷永文等人也于2011年做過關于上海市霧霾期間PM10和PM2.5污染與呼吸科、兒呼吸科門診人數的相關研究，結果發現，在霧霾發生當日，PM10日均濃度每增加50μg／m3，呼吸科、兒呼吸科日均門診人數分別增加3%和0.5%，PM2.5日均濃度每增加34μg／m3，呼吸科、兒呼吸科日均門診人數分別增加3.2%和1.9%[11]。種種研究表明，PM10和PM2.5對人體健康產生危害，且PM2.5的影響更大。

4 本例的政策源流

政策源流，即解決問題的想法、策略和行動方案。政策源流并行于問題源流，但問題能夠引起重視并不意味著一定能排上政策議程，必須具備適當的時機才能使政策之窗開啟。在多源流模型中，政策源流產生于政策共同體，一個包含著官僚、學者和思想庫中的研究人員的網絡，網絡成員共同關注某一政策領域中的問題[12]。政策共同體中的成員都會圍繞政策問題提出主張，希望自己的政策建議能得到重視。

全國人大代表、中國工程院院士鐘南山，早在2000年年初就關注了空氣污染以及PM2.5對人體的影響。他在平時參與手術的過程中發現，由于空氣污染等原因，一些廣州病人的肺都是黑色的。他從環保、氣象等單位收集了一些資料，證實PM2.5的確對人體健康有影響。從那時開始，鐘南山就在不同場合呼吁對PM2.5的關注和出臺相關政策措施。

2008年，環境保護部啟動了《環境空氣質量標準》的修訂工作，當時已經有人建言將PM2.5納入環境空氣質量基本監測項目。但是，在2010年底的第一次征求意見中，環境保護部只對PM2.5設立了參考限值，未納入強制性限制。相關專家表示，“時機不成熟”成為PM2.5未進國標的主要理由。

2011年初，中國人民大學法學院（RUC Law）與公眾環境研究中心（IPE）合作開展城市空氣質量信息公開指數（AQTI）評價[13]，表示：發達國家（地區）城市普遍已經公布細顆粒物（PM2.5）監測數據，而國內對這一影響公眾健康的指標均無公布。中國人民大學法學院副教授竺效等專家均強烈建議將PM2.5納入空氣質量強制監測標準。

2011年10月，覆蓋中國的中東部的霧霾天氣引發了一場爭論，有衛生專家指出，霧霾天氣主要由PM2.5污染導致，應對其進行強制監測，而PM2.5的來源主要是城市汽車尾氣的排放。新聞媒體，包括“微博”等新興網絡媒體也發揮了重要作用，呼吁將PM2.5納入強制監測。另一方面，中國氣象局發言人指出，霧霾天氣只是“自然現象”，在“正常范圍內”。北京環保局還公開表示，美國大使館發布的監測數據“不科學”。更有部分官方話語表明，采用PM2.5標準將導致大部分城市空氣質量不達標，那樣不僅影響招商引資，還會引發公眾不滿，甚至影響到社會穩定。

2011年11月，環境保護部再次啟動了《環境空氣質量標準》的修訂工作，關于PM2.5是否納入環境空氣質量基本監測項目的爭論再次甚囂塵上。有學者提出PM2.5作為對人體健康有較大影響的空氣指標，應該納入基本監測項目中，并且PM2.5作為引起霧霾天氣的罪魁禍首，如果不對其進行日常監測并發布監測數據，會引起公眾對國家發布的空氣質量的評價的不信任。但是另一方面，很多官員擔心將PM2.5納入環境空氣質量基本監測項目，即啟用新的空氣質量評價標準后，各地的空氣質量達標天數（藍天數目）將大打折扣，這會直接影響到對地方官員的政績考核。

縱觀整個議程，PM2.5納入環境空氣質量基本監測項目這一政策建議，早在2000年就試圖漂進政策企業家的決策議程，但由于種種原因，缺乏其他要素的支撐，或者用多源流模型解釋就是缺乏問題流和政治流的條件，它在不多時后就漂出了政策制定體系。2000～2011年，該政策建議也嘗試過漂進政策制定體系，但都以“技術不成熟”、“時機未到”等理由被擋在門外。直到2011年11月開始的針對PM2.5的新聞報道和網絡輿論持續升溫，才讓該政策建議從政府外部快速向內部滲透，并最終沖破了“政策之窗”。

5 本例的政治源流

政治源流是政策議程中的重要組成部分，包括政府領導觀點、各方動員等。政府領導觀點往往對政策變更有極大的影響，畢竟自下而上的民意表達所需要的條件，比執政者本身執政理念的改變要復雜和費時。當執政理念與民意一致時，則能最大程度上動員各方力量，更大程度上促進問題源流、政策源流和政治源流的三源匯合。

在這次納入標準前，PM2.5在國內的監測基本上只局限在科學研究領域，大部分公眾對何為PM2.5都一點沒有概念，雖然他們每時每刻都呼吸著成千上萬個細顆粒物。2011年12月4日，美駐華大使館和北京環保局對北京空氣質量評價的“打架”，把這個看似簡單的指標，推向了風口浪尖。

運用百度新聞搜索發現，在2011年10月之前，關于PM2.5的新聞只有609條，而僅僅過了兩個月，就是在2011年12月，網絡上關于PM2.5的新聞就達到了757000條，一下子猛增了756000多條。兩個月時間，中文網絡上關于PM2.5的新聞從幾乎可以忽略到廣受關注，顯然這跟美駐華大使館對北京環境空氣質量的評價與中國官方不一致是緊密相關的。美國人認為“Crazy bad”的同時，政府的官方數據顯示北京市的大氣質量僅僅是“輕度污染”，巨大的落差讓普通民眾對生存環境早已脆弱的信心，再次受到了致命性的打擊。這個過程在姚晨、潘石屹等諸多名人微博的介入之下，很快地“PM2.5”成為了年度熱詞，也引發了不斷升溫的“輿論戰”[14]。與此同時，一些民間環保組織和個人自測PM2.5并發布到網絡上，也對政策議程起到了積極的推動作用[15]。

值得注意的是，2012年2月7日，在召開十一屆全國人大五次會議之前，溫家寶總理邀請了12位基層群眾在中南海參加政府工作報告征求意見座談會時指出，PM2.5的問題反映了群眾對環境質量、藍天白云的新要求，我們的監測標準要逐步與國際接軌，監測的結果要與群眾的感受相一致。這意味著國家領導人已經意識到PM2.5問題的國民情緒，并推動將PM2.5從社會議程進入決策議程。2012年2月29日國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，同意發布新修訂的《環境空氣質量標準》，并公布了PM2.5監測時間表：2012年，在京津冀、長三角、珠三角等重點區域以及直轄市和省會城市開展 PM2.5監測。

5 結語

多源流模型理論在一定程度上解釋了PM2.5納入空氣質量日常監測項目的政策過程。該政策經歷了政策共同體的努力以及政治時機的成熟。分析表明，充分利用現實中的焦點問題，并抓住時機提上政策議程，是開啟“政策之窗”的條件。

一個項目被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結果，而非它們中的一種或另一種因素單獨作用的結果。PM2.5納入“國標”這一政策之窗開啟時，采用的是公眾輿論、國民情緒壓力不斷從政府外向政府內滲透而達成的，而且在PM2.5這個個案中，滲透的速度是相當快的。當然，政策企業家通過對政策制定系統施行說服行動和政策倡導行動，所起的軟化作用也是不容忽視的。

多源流模型不僅從理論分析角度提供了環境領域政策形成過程更加科學合理的解釋，更能幫助研究者區分政策議程設立過程中不同因素之間的關系和作用，從而更清楚的了解其中的關鍵性因素，推動政策議程更有效的誕生政策。在當前中國面臨環境政策“歷史欠賬嚴重”的背景下，科學運用多源流模型理論對環境政策過程進行分析解讀，可以有效地提高我國政策過程的科學性，并且有利于我國目前的穩定大局。

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