美軍裝備建設推行聯合采辦的歷史沿革與未來走向

文/中國國防科技信息中心三室 王磊 劉通 謝冰峰

裝備聯合采辦，是指為提升裝備體系的互聯互通與聯合作戰能力并提高裝備經費的使用效益，對通用性強、功能相近、應用環境類似的武器裝備，采取由兩個或多個國防部部門（包括軍種與業務局等）聯合實施研制、生產或由國防部集中采辦的管理模式。信息化條件下的一體化聯合作戰樣式對各軍種裝備的互聯互通能力提出了更高的要求，而聯合采辦有助于在最大程度上保證各軍種裝備的互操作性，確保各軍種裝備“生而聯合”。同時由于通過聯合采辦方式，增加了單一裝備的采辦數量，有助于發揮采辦的批量效應，降低采辦成本。基于聯合采辦的上述特點及效用，美軍從上世紀中期以來就積極推動采辦管理改革，逐步推廣聯合采辦模式，成為美軍加強國防部對裝備建設集中統管力度的重要抓手，并醞釀設立專職的聯合采辦執行官組織體系，但由于聯合采辦模式削弱了軍種的采辦權限，改革過程中遭到了各軍種的抵制，走過一段彎路。美軍推動聯合采辦管理的改革過程及其經驗教訓值得我們關注。

一、二戰后至20世紀60年代初，設立國防部與參聯會，形成現代國防與裝備采辦管理體制的雛形

二戰結束之前美軍主要依托陸軍部與海軍部開展部隊管理與裝備建設工作，兩者是政府內閣部，國防部還未設立。這樣的歷史造就了軍種強勢的傳統，在裝備建設中，各軍種秉持各自的戰略構想，發展各自需要的武器裝備，相互爭奪資源，協同難度較大，還沒有任何聯合采辦的理念、思路與政策出臺。基于這種局面，美國會出臺了《1947年國家安全法》，要求組建國家軍事部，負責對各軍種實施指導、管理與控制，并在陸軍航空兵的基礎上成立空軍部。1949年進一步通過了《1947年國家安全法修正案》，將國家軍事部改組為國防部，取消各軍種內閣部的職能，劃歸國防部統一領導，并設立參聯會主席職位，負責指揮三軍聯合作戰。美軍通過此次改革，基本確立了國防部領導三軍種分散實施的采辦管理體制格局，形成了目前美軍國防與裝備采辦管理體制的雛形。

國防部成立之后的較長時期內，各軍種權力依然強大，相互間惡性競爭激烈、矛盾難以調和。海軍與空軍圍繞重大裝備立項產生激烈的矛盾，海軍在國會激烈控訴國防部與空軍的不公正行為，發生了美軍歷史上著名的“海軍上將的叛亂”事件。體現了國防部與各軍種矛盾的尖銳性以及裝備建設中存在的嚴重的“煙囪式”發展問題。

艾森豪威爾總統1953年上臺執政以后，采取多種措施加強國防部的權力。其任內通過的1958年《國防部改組法》，要求國防部設立研究與工程署，將裝備采辦相關的基礎研究、應用研究以及先期技術發展方面的工作交由研究與工程署統管,承擔了部分裝備預研與科研的聯合實施及管理職能。雖然當時美軍的裝備采辦工作仍由各軍種分散實施，但通過該法，軍種在采辦方面的權力被弱化，國防部從裝備預研與科研入手, 開始逐步加強對裝備采辦的統管與聯合力度。

二、20世紀60年代至80年代后期，國防部逐步加強對各軍種裝備采辦的集中統管力度，逐步樹立聯合采辦理念

為了加強國防部對各軍種裝備的集中統管，制約各軍種裝備重復建設、“煙囪林立”現象，解決各軍種裝備分散建設制約聯合作戰能力提升的問題。1961年，麥克納馬拉擔任國防部長后，引入規劃計劃預算系統(PPBS)，根據國家軍事戰略和財政預算限額，采用規劃、計劃和預算一體化編制程序，制定武器裝備長遠戰略規劃、中期計劃和年度預算,加強國防部的綜合平衡，減少重復浪費。1965年，麥克納馬拉在國防后勤局成立國防合同分局，著手將分散在各軍種的合同管理職能集中到國防部，積極提升國防部在裝備采辦中的統管力度。

在裝備需求管理方面，二戰后較長時期內處于軍種主導的狀況，各軍種“自下而上”提出裝備建設需求，國防部與參聯會統管力度薄弱，難以對各軍種提出的需求進行有效的調整與優化。20世紀80年代中期，在里根總統的倡議下，美軍積極推動需求管理改革。1986年《哥德華特-尼科爾斯國防部改組法》進一步強調軍種間聯合作戰，要求裝備采辦必須適應這一要求，初步提出了聯合采辦的理念。根據該法，美軍設立參聯會副主席職位，成立以其牽頭的聯合需求監督委員會，吸收各軍種參謀長（海軍為作戰部長）參與，加強對全軍需求的評估、審查與統管，并更加重視軍種間提出的聯合需求。雖然在實際運行過程中，聯合需求監督委員會出現了許多困難與爭議，但在管理理念方面，美軍已經認識到加強需求管理尤其是聯合需求管理的重要性，以此牽引全軍裝備的建設。

《哥德華特-尼科爾斯國防部改組法》還提出重構美軍項目管理體系的要求，在國防部設立采辦執行官，各軍種按照裝備類型構建計劃執行官體系（PEO），每個軍種設立十個左右計劃執行官，每個計劃執行官辦公室下設若干項目管理辦公室。這種構建模式，建立了目前美軍裝備項目管理組織體系的雛形，為聯合采辦組織體系的構建奠定了基礎。

三、20世紀80年代末至90年代末，美軍明確提出推行裝備聯合采辦策略，聯合采辦項目管理機構開始出現

1989年，美國總審計署（現改名為政府問責辦公室），明確提出“聯合項目”的概念，指的是在項目研究、發展與采購階段由多個軍種或多個國防業務局參與的項目，國防部隨即提出優先推行裝備聯合采辦的策略。

隨著信息技術的飛速發展，美軍開始在項目管理層面，嘗試構建聯合項目管理機構，最為重要的嘗試是美軍聯合戰術無線電系統（JTRS），該項目于1997年啟動，定位為三軍聯合項目，由陸軍具體負責采辦實施，但設立了聯合計劃執行官辦公室（JPEO），其成員包括海軍與空軍的成員。

此外，在信息系統建設方面，美軍在20世紀90年代開始，越來越重視信息系統建設，并強調美軍共用信息系統由國防部國防信息系統局集中采辦，如全球指揮控制系統（GCCS）、全球信息柵格（GIG）等共用信息系統與基礎設施最終都交由國防信息系統局采辦，取得了較好的實施效果。

1994年，美國防部國防系統管理大學（國防采辦大學的前身）發布《聯合項目管理手冊》，雖然該手冊并非強制性法規，但在理念上、思路上進一步強調和突出了聯合采辦這一裝備建設思路。1996年，國防系統管理大學對該手冊進行更新，發布第二版。

四、新世紀以來，裝備聯合采辦的法規政策進一步健全，并醞釀設立新的聯合采辦執行官組織體系

新世紀以來，隨著信息技術的飛速發展以及一體化聯合作戰樣式的深化，聯合采辦作為提升各軍種聯合作戰能力的重要手段，越來越受到美軍尤其是國防部高層的重視。美軍自2003年起在其國防部5000.1指令《國防采辦系統》中，提出應更加重視和優先發展跨軍種聯合裝備項目。2004年，國防采辦大學發布第三版《聯合項目管理手冊》,對美軍聯合項目的采辦管理政策與做法進行了進一步的規范。

在采辦實踐方面，美軍在更大范圍內探索和推行聯合采辦模式，美軍新世紀立項的新一代戰機取名為“聯合攻擊戰斗機”（JSF），并將其作為三軍通用性作戰飛機進行設計和采辦，最終由海空軍組建聯合項目辦公室，由兩個軍種的人員參加，項目辦主任每年由兩軍種輪流擔任。聯合攻擊戰斗機作為美軍推行聯合采辦模式的重要探索，積累了重要的管理經驗。此外，美軍還設立生化武器防御聯合計劃執行官辦公室、飛行系統聯合計劃執行官辦公室，加上之前的聯合戰術無線電系統聯合計劃執行官辦公室，美軍在裝備建設領域逐步加強聯合采辦力度。

為了提高各軍種裝備聯合采辦的深度與廣度，美軍持續推進聯合采辦管理改革。美國國防采辦大學2012年1月發布題為《關于設立聯合采辦組織管理機構的建議》的咨詢報告，系統論述了深化聯合采辦改革的重要性與迫切性，當前聯合采辦模式存在的問題，并建議設立聯合采辦執行官（JAE）。聯合采辦執行官與各軍種采辦執行官平級，專職負責各軍種聯合項目的采辦實施。報告認為設立與各軍種采辦執行官平級且獨立的聯合采辦執行官，有助于加強對聯合采辦項目的集中管理力度，提高管理的專業化水平，能夠更好地從全局的角度謀劃全軍裝備的聯合采辦，并加強統籌管理，有助于全面推動裝備聯合采辦的順利實施。報告發布后，引發國防部高層領導的高度關注，但報告所提的措施建議較為激進，也在各軍種層面引發了諸多爭議。美軍的采辦管理改革一般是漸進的、實用主義的，直接設立聯合采辦執行官的可能性目前看來還不大，但該論證報告無疑為美軍高層提供了一個解決問題的思路，也為其他國家提供了一個聯合采辦的視角。