陜西太白林區棚戶區改造的調查與思考

趙增奇

(陜西省太白林業局，陜西 太白 721600)

國有林區“棚戶區”改造是黨中央國務院2008年針對重點國有林區職工住房困難而出臺的一項保障性住房的民生工程。2009年國家將陜西省太白林業局納入了棚戶區改造建設地區。

陜西省太白林業局屬國家138個重點森工采育企業之一，始建于1963年，現隸屬于陜西省森林資源管理局，局機關設在太白縣城南大街。局內現有在冊職工981人，下設管護林場、實驗苗圃、設計室、測設隊、服務樓、賓館、職工醫院、14個基層單位。管護面積13.8萬公頃，有林地面積13.6萬公頃，活立木蓄積1880萬立方米。現有注冊資金4000萬元。目前森林覆蓋率達到96%以上。建局40多年來，累計為國家提供商品材170萬立方米，實現工業總產值4.3億元，上繳利稅5000余萬元，完成固定資產投資2.3億元，營造人工林24.6萬畝。

林業局現有職工及家屬6237人，其中：在職職工741人，退休職工1399人，一次性安置人員1142人，遺屬185人；職工家屬2770人。現有住戶2530戶，其中2106戶居住在棚戶區。在棚戶區居住的人員中，在職職工649戶，一次性安置人員350戶，退休人員677戶，拆遷后造成無房戶361戶，低保戶8戶，因病因傷致貧戶2戶，危房戶55戶，特困戶4戶。棚戶區房屋總面積57411m2，戶均住房面積22.69m2，人均住房面積9.22m2。主要聚居于太白家屬區、臥龍寺家屬區和林區基層林場。太白和臥龍寺棚戶區有1188戶；基層林場有918戶。這些棚戶區均建于上世紀六、七十年代，多為土木、磚木結構，房屋低矮潮濕，面積狹小，基礎設施差，建筑密度大，安全隱患多。

2009年國家確定棚戶區改造項目后，太白林業局積極行動起來，按照“以人為本、統籌兼顧、因地制宜、實事求是”的原則，完成了棚戶區改造前期各項準備工作，進行了地質勘探拿、作了施工設計藍圖，完成了報建工作。通過精心組織、科學規劃，穩步推進林業局棚戶區改造各項工作。現已經圓滿完成了第一期和第二期棚戶區改造任務，第三期棚戶區改造工程正在建設中。棚戶區項目建設，極大地改善了林區職工生活和居住條件，也由居住困難型逐步向改善型和舒適性轉變，職工滿意度和幸福指數與日俱增。

1 統籌規劃、合理布局、加快建設

1.1 基本情況

按照國家棚戶區改造的安排，總共下達林業局棚戶區改造戶為2083戶，分三期建設實施，第一期（2009年度）在太白原棚戶區原址上完成301戶，建設面積2.235萬m2，總投資3000萬元；第二期完成423戶，其中在臥龍寺地區完成舊房改造356戶，在太白地區完成舊房改造67戶，總投資1058萬元。第三期在臥龍寺地區新建1359戶。

1.2 工程進度

棚戶區改造一期工程建設面積2.235萬m2，2009年12月公開招標，2010年3月開始建設，2012年6月工程已全部完成，7月進行竣工驗收，8月300戶住戶搬入新居。

第二期棚戶區改造工程于2010年8月開工建設，為臥龍寺和太白地區舊樓改造工程建設項目，改造424戶，2.52萬m2。建設的主要內容為上下水改造、暖氣和天然氣的安裝、樓體外墻涂料和樓體防水的改造、室外管線的改造和綠化工程等，現已完成工程建設內容。

第三期棚戶區改造工程計劃在臥龍寺新建建設高層樓房8棟，建筑面積12.21萬m2，涉及住戶1359戶，目前已經開工建設。

2 多方籌措資金、促進工程建設

棚戶區改造采用國家補助一點，省上配套一點，企業擠出一點，項目爭取一點，開發收益貼一點，職工自己交一點的資金籌措辦法，有力地保證了工程的順利進行。

棚戶區改造第一期工程預算3003萬元，初步決算3420萬元，中央補助450萬元，占13.16%，省級配套300萬元，占8.77%，單位籌措178.21萬元，占5.21%，通過基礎設施項目申請179萬元，占5.23%，門面房收益150萬元，占4.39%，住戶個人繳納2162.79萬元，占63.24%。住戶個人平均每平方米承擔1002元，戶均繳納7.2萬元，其中77.36m2的戶型，每個住戶平均實際繳納7.94萬元,66.6m2的戶型，每個住戶平均實際繳納6.49萬元，59.54m2的戶型，每個住戶平均實際繳納5.54萬元，將中央和省級棚戶區補助資金全部落到實處，確保住戶住得起新房，交得起房款。

棚戶區改造第二期工程為舊樓改造，工程預算1058萬元，初步決算1310萬元，中央補助636萬元，占48.55%，省級配套424萬元，占32.37%，單位籌措137萬元，占10.45%，通過基礎設施項目申請113萬元，占8.63%，改造住戶未承擔費用。

3 按時拆遷安置、保證工程質量

3.1 扎實開展棚戶區改造工程的前期準備工作

一是，加強領導、成立機構，確保棚戶區改造工程的順利實施。

為搞好棚戶區改造工程，林業局及時成立了棚戶區改造工程領導小組，由局長任組長，局領導班子其他六名同志任副組長，相關科室（部門）負責人為成員。同時還成立了棚戶區改造工程建設項目指揮部，以加強對棚戶區改造工程的組織領導。為了進一步落實責任，明確職責，把此項工作的實施落在實處，還成立了棚戶區改造調查摸底組、工程實施組、資金籌集保障組、監督組、宣傳報道組五個專業小組。

二是，克服困難，全面完成棚戶區拆遷安置工作。太白棚戶區和臥龍寺棚戶區改造需拆除土木結構房屋152間，磚木結構63間，筒子樓兩棟，柴火棚386間，累計拆除8560m2，涉及住戶663戶，2875人。這些人員中既有在崗職工、退休職工、一次性安置職工、遺屬等，其中有61戶低保戶，因病因傷致貧12戶。拆遷戶人員結構復雜，拆遷難度極大，為了保證拆遷工作的正常進行，林業局在極其困難的情況下，發放搬家費、租房費30余萬元，有力地推進了拆遷工作順利開展，拆遷工作于2010年3月初全面結束。

3.2 充實完善工程建設實施方案和各項規章管理制度

為了加強工程管理，確保工程質量，按照工程建設的質量要求和標準，林業局制定了《陜西省太白林業局棚戶區改造工程實施方案》、《陜西省太白林業局棚戶區改造工程拆遷方案》、《陜西省太白林業局棚戶區改造工程購房方案》等各項規章制度，保證了工程的順利實施和穩步推進。

按照“公開、公平、公正”的原則，嚴格執行工程建設的規范要求。2010年元月14日、2013年2月8日分別在陜西省招標辦交易大廳公開進行了招投標，陜西省第六建筑工程公司、陜西關中建筑工程有限公司以其卓越的業績、良好的信譽和雄厚的技術力量，在激烈的競爭中中標，成為林業局棚戶區改造項目建設的承建者。

原材料的采購和質量管理建立了比較完善的管理監督體系。原材料進場以后，由局工程管理部門、監理單位對材料的出廠清單和檢驗合格證進行檢查核對，并現場取樣送地方質檢部門進行檢測檢驗，檢驗合格方可使用。設備進場以后按管理要求及時向安檢部門報送有關資料，由安檢部門按時定期進行檢測檢驗，并不定期進行自檢，確保了工程的質量和安全。在工程實施過程中，加強對工程質量的管理，在局工程管理部門、監理單位和項目部加強日常質量管理的基礎上，按照工程質量管理的要求，每一個分項工程完成以后，由地方質檢部門召集五方（建設單位、施工單位、監理單位、設計單位和地勘單位）責任主體進行分項檢查驗收，驗收合格以后方能進行下一道工序，確保了工程的質量和安全。

為了加強對工程的質量管理、進度管理和安全管理，按照工程建設的要求，還聘請了有一定實力的監理公司進行專業監理，同時安排了一定數量的專業技術人員，加強對工程實施的管理和對項目實施單位的監督管理，項目實施單位制定詳盡的實施計劃和目標計劃，配足配齊工程建設技術人員和現場管理人員，實行目標責任制，并加強對民工隊伍的“三級教育”。從制度和措施上保證了工程建設的質量和安全。

3.3 逐步完善基礎設施

對棚戶區改造的配套水、電、氣、路、供暖工程，在項目的實施過程中進行了設計，考慮到林業局的資金現狀和職工的實際困難，對這些項目進行了項目申報，爭取棚戶區項目基礎設施配套資金1100萬元，降級工程建設成本，減輕職工負擔，保證工程建設的順利實施。

3.4 積極爭取，主動協調，落實棚戶區改造項目的優惠政策

在棚戶區第一期工程前期各項準備工作的基礎上，多次積極同太白縣建設局、環保局、氣象局等部門聯系，按照《陜西省國有林區棚戶區改造項目實施細則》文件精神，及時傳達棚戶區改造相關政策，落實棚戶區改造工程的各項優惠政策。目前，減免城市基礎設施建設配套費67.4萬元，新型墻體材料專項費用22.47萬元，工程定額編制管理費1萬元，人防工程易地建設費2.18萬元，調減城市建設衛生費4.7萬元，調減消防設施建設費3萬元，共計減免各項費用100.75萬元，大大降低了工程建設成本。

4 堅持政策原則、公開公平分配

首先，進行入戶調查、摸清現狀，完成棚戶區改造的一期售房方案和拆遷補償辦法。2009年4月中旬，調查摸底組抽調計財、勞資、行辦、黨辦及臥龍寺管理處多名同志分為三個小組，通過入戶調查、電話調查、跟蹤調查分別對棚戶區職工住房情況進行了摸底調查，形成了調查報告。經過調查摸底，掌握了棚戶區職工住房面積、職工人數、家庭經濟狀況、支付能力、購房意愿等一手資料。在此基礎上，制定了棚戶區改造的一期售房方案和拆遷補償辦法，并經職代會表決通過。

其次，嚴格政策，界定范圍，公示了第一期棚戶區改造購房人員名單。售房方案出臺后，及時召開了情況通報會，向所有棚戶區住戶和廣大職工說明了局棚戶區改造項目的標準、步驟、程序和入住條件，通過發放購房申請登記表，按照公開、公正、公平、民主監督的原則，嚴格資格審查，已進行了三榜公示，確定了棚戶區改造一期購房人員名單。保證了工程建設的順利實施。

第三，采取切實措施保證困難職工的住房。在工程建設的初期，按照以人為本的要求，制定了優先解決特困戶、低保戶、傷殘戶、基層林場困難戶的棚戶區改造工程工作方針和工作思路。一是，在制定實施方案和購房方案的過程中，明確了困難職工的加分辦法，首先保證困難職工可以選上房，確保困難職工有房住。二是，計劃在二期棚戶區改造當中，參照廉租房的有關制度和規定，在改造后的舊房中安排5套以上的房屋，按照廉租房管理的模式，對特別困難的職工和買不起房的困難職工進行租住，保證他們居有定所。

5 工程建設的成效和經驗

5.1 加快了國有林區城鎮化建設步伐，助推了當地縣域經濟發展

通過棚戶區改造，林區職工家屬逐漸向寶雞市區、太白縣城和黃柏塬鎮等城市和小城鎮集中，在資源保護、旅游開發、醫療教育、社區管理、城建規劃、科技合作等方面共享，初步達到了資源整合、優勢互補、政策共享，互利互惠。同時帶動了當地消費水平升級、消費結構優化，基本實現了林區廣大職工由單一林區生活向現代城市文明過度的歷史性轉變。預計每戶家具裝修平均3萬元，拉動當地1000多萬元家具裝飾消費市場。

5.2 帶動了當地生態建設，保護了森林資源和生態環境

棚戶區改造建設拆除了柴禾棚、筒子樓、土坯房，新建了住宅樓，使用了天然氣、暖氣，新增了1260m2綠地，消除了40多年林區職工燃木取暖的陳年痼疾，724戶，2000多森工人徹底告別棚戶區和燒木取火的傳統生活習慣，大大降低了森林資源消耗，緩解了環境污染，保護了森林資源和生態環境，初步實現了生態效益、經濟效益和社會效益的有機統一，促進了區域環境明顯改善。

5.3 拓寬了職工就業渠道，促進了干群和諧關系，推動了林區剩余勞動力再就業

廣大棚戶區住戶享受到發展的成果，感受到黨和政府的溫暖、關愛，精神面貌煥然一新，增強了自主創業的決心。隨著住房條件的改善，大多一頭沉職工遷入新居，找到新的就業崗位。

5.4 林業職工住戶融入當地社會

過去林業局的柴禾棚、筒子樓、土坯房，灰瓦破墻土巷子，成為當地縣域環境衛生的難點，如今舊貌換新顏，喬遷新居，許多職工子女因房在當地聯姻，喜結良緣。新建的棚戶區改造樓房已成為當地保障住房的標志性建筑和示范樣板。

5.5 增加了住戶個人資產性收入，促進了社會和諧進步

棚戶區住戶居住條件大大改變，戶均面積提高，由原來的 22.69m2提高到71.9m2；人均住房面積增大，由原來的9.22m2提高到29.2m2。住戶個人資產也從平均7.2萬元升值到12.9萬元，增值79%，并且還在不斷升值。職工終于擁有了一份屬于自己的功能齊全、環境優美的房屋，消除了多年來未能實現的心愿。

5.6 減輕了企業負擔，促進了林區穩定

長期以來，林業局帶資安置職工、退休職工和職工遺屬等居住在基層林場、太白家屬院和臥龍寺家屬院，每年拖欠水電費、衛生費、房租房等20多萬元，除此還要承擔房屋維修費和家屬院管理費。棚戶區改造后，太白家屬院和臥龍寺家屬院實施了社會化物業管理，由當地信譽良好的物業公司經營管理棚戶區小區，整合了管理資源，清算了拖欠費用，減輕了企業負擔。

林業局有10余名帶資安置職工、退休職工等人員因住房困難、生活困窘不斷上訪，通過棚戶區改造，將他們安置在寶雞市區、太白縣城，住戶心情舒暢，歡欣鼓舞，林區生活秩序穩定。

5.7 發揚繼承了“森工精神”

35年來，林業局3000多名職工披荊斬棘為國家貢獻了170多萬立方木材，治危興林又營造了24.6萬畝人工林，天然林保護工程實施時，1142名職工犧牲自身利益自愿買斷工齡進行一次性分流，幾千名森工人幾十年如一日默默堅守、自強和奉獻，體現了森工人最可寶貴的寧可自己千辛萬苦、不讓國家利益絲毫受損的默默奉獻“黃牛”精神。如今，在棚戶區改造工程中，又一次發揚繼承了這種“森工精神”，充滿感情的負責精神，團結協作的友愛精神，扎實苦干的奉獻精神，知難而進的拼搏精神，完成了棚改任務。

6 工程建設存在的問題和政策建議

6.1 進一步落實棚戶區改造優惠政策，減免相關稅費

辦理棚戶區改造住房產權登記時的不動產營業稅，與社會其它商品房等同，平均每戶平均增加成本4000余元。建議盡快明確棚戶區改造工程項目營業稅的減免優惠政策，減輕職工和企業負擔。

6.2 提高林業重點項目國家和省級配套投資比例

近年來，由于原材料價格及人工費近幾年增幅較大，加之林區施工作業難度大，材料外購運輸距離長，國家投資標準偏低，建設難度加大，中央和省級補助資金每戶25000元，只占棚戶區建設投資的不足22%，相當每平方米補助350元，建議國家加大林業重點項目國家和省級配套投資比例。

6.3 采取多種形式解決棚改工程企業自籌配套資金

棚改工程企業自籌資金各單位落實難度很大，在第一期、第二期棚戶區建設中，不僅無償拿出土地，而且從企業擠出棚戶區建設投資的5%以上資金配套。建議上級采取申報基礎設施項目、專項貸款、財政貼息等措施，協調落實棚改工程企業自籌資金，確保工程順利實施。

6.4 林區職工收入低，部分高按揭貸款職工還款壓力大

林區職工的收入水平一直維持在低水平運轉，實施二期天然林保護工程以后，在省委、省政府的高度關注和支持關心下，職工的收入水平有了一定的增加，現人均月工資增加到了2600元，雖然房屋的價格很低，但70%的職工在銀行進行按揭貸款，職工平均每月承受500多元的按揭貸款，占職工平均收入的20%左右。建議通過財政貼息等形式減輕按揭貸款壓力。

6.5 多元化、多層次建設棚戶區，避免棚戶區形成“平民窟”

目前林業局還有12戶特殊困難住戶問題突出，無力承擔個人支付部分房款。們建議在棚戶區改造與當地經濟適用房、限價房、廉租房等統籌規劃、公平分配、有效運營，多元化、多層次建設，充分考慮妥善解決棚戶區改造中的困難群體。提前預防棚戶區改造形成“平民窟”。

棚戶區改造工程是民生工程、民心工程、德政工程，更是惠民工程。雖然棚戶區改造工程過程中存在著一定的困難和問題，具有復雜性和不確定性。在今后期工作中，把棚戶區改造工作做為頭等大事來抓，進一步嚴格政策，堅定信心，努力工作，完善措施，強化管理，狠抓質量，確保我局棚戶區改造工程建設按計劃完成，讓上級放心，使職工滿意，為構建和諧林區做出新的更大的貢獻。

［1］財政部王保安撰寫的《走中國特色住房保障道路》[Z].

［2］陜西林業設計規劃院趙彥斌等編制的《陜西省國有林區棚戶區建設規劃》[Z].

［3］黑龍江社會科學院曲偉等撰寫《讓林區人民聚歡顏》[Z].