信托視角下的反腐制度完善——利用信托制度預防公職人員以合法財產牟取私利

鄒嵚楠

（中國政法大學 法律碩士學院，中國 北京 100088）

英國著名學者阿克頓有一句名言：“權利趨向腐敗，絕對的權利導致絕對的腐敗。”反腐敗是全世界面臨的共同難題。近年來，薄熙來、劉志軍等高官紛紛下馬，反映出了轉型時期中國公職人員貪腐問題突出的現狀。公職人員的非法收入在一定程度上可以通過建立財產申報制度來進行監督，但利用職權、地位影響合法財產的投資以獲取不正當利益的行為卻屢見不鮮，且缺乏相關制度加以制約。筆者認為，利用信托的相關制度可以有效抑制這一現象。

1 信托的基本原理

1.1 信托的含義和特征

我國《信托法》第二條對信托定義為：“本法所稱信托，是指委托人基于對受托人的信任，將其財產權委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為。”由此可以得出，信托有財產轉移和財產管理兩大作用。“信托與私人財富支配之自由牢不可分。信托設計經過數世紀演變亦始終不脫財產轉移及管理之色彩。”[1]103

信托的制度設計有許多獨到之處，突出的方面包括：信托財產具有“獨立性”，可以保障其不為債權人追及；信托具有“隱匿性”和“多樣性”，可以達成各種目的；而信托制度的“免責性”以及信托財產的“同一性”，使得信托制度非常靈活，涵蓋的層面極大。[1]86-90

信托的作用越來越廣泛，從經濟需求角度看，投資信托、年金信托、資產證券化、土地信托等，都可滿足社會的經濟需求。而在社會需求層面，通過公益信托、特定贈與信托等制度，可以更好的實現社會的公平正義。[1]2-3

1.2 在我國通過信托制度抑制以權謀私現象的適用性與可行性

公職人員若將自己的特定財產設立信托，必須轉移該財產的所有權，從而無法再直接控制該財產。信托財產的管理權通過約定可歸于受托人，公職人員作為委托人將無法隨意干涉信托機構對信托財產的管理。信托的這些制度安排將有效壓縮公職人員以權謀私的空間。

我國公職人員的主要財產多為不動產與有價證券，通過信托制度，可以有效在事前防范官員通過交易牟利的風險。“隨著職務變遷,一些國家干部不得不將自有財產和從事的工作隔離開來,有如許多經濟領域干部（如證監會和國有上市公司負責人）的職務需要的規定等等。”[3]如果直接將證券或不動產變現，公職人員有可能遭受經濟損失，采用設立信托的方式則可避免損失的發生。

2 代表性國家和地區運用信托制度反腐的實踐情況及啟示

在對其他國家和地區的相關制度進行考察時，筆者發現“盲目信托”及“強制信托”較多地被用來解決公職人員利用職權施加影響從而以合法財產不正當牟取私利的問題，主要實踐地有美國、韓國以及我國臺灣地區。然而這些國家和地區由于法律體制、國情和觀念的差異，在具體制度的設計上有所不同，對此筆者將分別加以闡述。

2.1 對代表性國家和地區實踐情況的考察

2.1.1 美國

2012年美國總統大選辯論中，當奧巴馬質疑其競爭對手的海外投資時，羅姆尼的回應使用了一個詞——盲目信托。

盲目信托（Blind Trust）一詞源于美國，也稱保密信托，是指信托的委托人放棄對信托財產的支配權，而由受托人擁有充分的自由裁量權來管理和處分信托財產，委托人和受益人對信托財產的投資情況沒有任何知情權，也無權干預的制度。“其特色是無須向政府申報、不對外公開財產、受托人必須變更信托財產內容、委托人與受托人之間原則上不得通訊等。”[4]85在盲目信托中委托人對于信托的具體運作情況是被“蒙蔽”的，且受托人獨立于委托人的影響，這是盲目信托制度的關鍵所在。因此在盲目信托中，委托人必須同意放棄許多權利，包括不得對受托人的營運管理方式作指示，不得要求受托人提供賬目報告等。“盲目信托的基本精神在于委托人與受托人之間的‘雙盲’，即：委托人不知道自己的財產由哪家信托機構管理，受托人也不知道自己管理的信托財產具體屬于誰。這樣，政府官員也就不可能知道自己的財產是如何投資的，甚至連盈虧狀況也不清楚，當然也就不可能以權謀私了。”[5]

盲目信托的優點在于，首先，通過授權他人管理財產，政府官員可以遠離內幕交易或不正當投資的指控。其次，公職人員不必再被迫出售財產。美國前財長魯賓在擔任政府職務之前在美林證券擔任要職，持有該公司的股權。在出任財長前他出售了這些股權，在之后的美國股市飄升中，其損失可想而知。[3]最后，在理財方面，信托機構比個人更專業。

可有效預防公職人員以權謀私，又不損害他們的利益，盲目信托理應得到普遍適用，但事實上該制度應者寥寥。據美國參議院道德委員會的數據，僅7%的美國參議員設立了盲目信托，而在眾議院，截至2010年，435名議員中僅有12人擁有正式的盲目信托。[6]造成這種現象的原因在于盲目信托的啟動成本就高達數萬美元，且設立和維護盲目信托通常是一個復雜的過程。由此可見，為了避免高成本和復雜的過程，多數公職人員并不會主動選擇這種制度，這大大制約了盲目信托作用的發揮。

2.1.2 臺灣地區

為避免出現公職人員不愿設立信托的情況，一些地區賦予了盲目信托強制色彩。我國臺灣地區就采用了這樣的制度，并稱之為“強制信托”。

臺灣1993年頒布的 《公職人員財產申報法》首次規定了強制信托，強制信托融合了“盲目性”以及“強制性”。該法第2條規定：正副“總統”、五院正副院長、政務官、立法委員、省市長、省 (市)議員、縣(市)長應將其個人及其配偶、未成年子女一定金額以上之不動產及上市股票，信托與政府承認之信托業代為管理、處分。其他公職人員因其職務關系對特定財產具有特殊之利害關系者，亦同。該規定旨在避免主導決策的公職人員在擬定政策過程中牟取不當利益。“強制信托使公職人員的大額財產和股票直接由政府承認的信托公司代為管理處分交易，直接堵塞貪官污吏們非法收入的主要來路。因為利用股票行賄是現在最大的行賄方式之一，例如日本、意大利近年的官場丑聞主要就是股票舞弊案。”[7]

強制信托制度的確立在臺灣引起巨大反響，許多人抨擊其過于嚴厲。反對意見主要包括：（1）公職人員財產權受到限制，涉嫌違憲；（2）強制信托為臺灣首創，并無經驗可以借鑒；（3）信托費用負擔問題以及受托人不當處分造成信托財產損失的賠償問題，缺乏明確規定；（4）臺灣信托機構難以令人信賴。對于上述詰難，贊成強制信托者反駁道：（1）公務員掌握公權力，對其財產在一定范圍內加以約束，應屬合理；（2）強制信托在世界上雖無先例，但基于現實需求，臺灣不妨開此先例，在實踐中再逐步使之完備。[7]

但按照最初的規定，強制信托的“盲目性”有可能非但無以防弊，反而為貪官污吏提供了隱匿財產的通道。因此2008年的《公職人員財產申報法》摒棄了“盲目性”，由公職人員保留信托財產的管理、處分權，該法第3、4條規定：“為了避免公職人員以指示或其他方法遂行利益輸送，委托人或其法定代理人對信托財之管理或處分欲為指示，需先申報始得為之。”且“除非有繳納稅捐、規費、清償信托財產必要，否則受托的信托業者不得處分信托財產。”值得一提的是該制度并非盲目信托，但也不屬于消極信托，因信托機構雖無權處分信托財產，但有權在不改變信托財產性質的前提下管理信托財產。該修改確保了公職人員財產交易的公開性，也一定程度上兼顧了公職人員對財產處分及管理的權利。

2.1.3 韓國

韓國在2005年修訂的《公職人員倫理法》中，確立了 "株式白紙信托"制度（韓音譯，即股票保密信托“Blind Trust”）。在該制度下，委托人把財產投資交給受托人打理，受托人不向任何人披露投資情況且原則上不受委托人影響。[8]

盧武鉉執政期間，大量高級公職人員因持有股票獲利而難逃內幕信息交易的嫌疑。在各方的強烈呼吁下，株式白紙信托制度應運而生。通過該制度的設置，可以有效降低公職人員利用職權或身份通過股票投資不法獲利的可能性。

株式白紙信托制度的設立借鑒了盲目信托與強制信托。《公職人員倫理法》第十四條規定，相應的公務員本人及其利害關系人所持有的股票總價額超過一定數額外的部分，從超過之日起1個月以內由其本人或要求利害關系人將有關股票出售或是簽訂 “株式白紙信托合同”，同時將該行為報告給登記機關。該法條進一步規定：“公開對象者等和利害關系人不得參與信托財產的管理、運營和處分。公開對象者等和其利害關系人不能要求提供有關信托財產的管理、運營和處分的信息，信托機關也不能提供相關信息。”[8]

株式白紙信托制度既包含“強制性”也包含“盲目性”，其意圖在于通過“強制性”保障該制度的貫徹落實，之后以“盲目性”達到杜絕貪腐風險的目的。

2.2 啟示

通過上文的介紹可以看出，美國所采用的為盲目信托制度，臺灣地區采用的為強制信托制度，而韓國采用的是“盲目”與“強制”結合的信托制度。

美國的盲目信托制度，其優點在于給予了公職人員選擇權，并具有“保密性”。但優點同時也能成為缺點。從美國的實踐情況可以得出該項制度的適用無法得到保障，且其因具有保密性可能反而成為官員藏匿財產的工具。此外委托人是否與受托人“阻隔”也無法得到保障，極易出現雙方私下串通的情形。例如2005年，美國參議院多數黨領袖比爾·弗里斯特要求他的受托人賣掉價值1000萬美元的HCA公司股份。HCA是由其家人創辦的一家醫療公司。而幾天后，該公司股票市值便狂跌十分之一。此事造成了巨大的政治影響。[6]拋開該“盲目信托”的受托人并未獨立運作信托不提，很明顯，委托人知道受托人并未將他在該公司中的股份全部賣出。而韓國的株式白紙信托制度也存在同樣的不足。

臺灣地區考量了盲目信托的不利影響并對其提出了修正，即規定由公職人員決定信托財產的處分，但必須事前公開其指令。這樣一來，官員的行為將受到監督機關以及民眾的監督，其財產為信托機構所控制，無法私下處分財產，若公職人員有與信托機構相互勾結為己牟利的行為，將會很容易被注意到。信托公司作為受托人，其公信力以及財產管理能力也不再成為相關制度開展的羈絆。但臺灣的制度也存在不足，即對違反者的處罰力度不足，僅是處以一定數額內的罰款。

由此看來，參照臺灣地區的強制信托制度，建立起我國的公職人員強制信托財產制度是一個較為理想的選擇。公職人員強制信托財產制度的優點包括：（1）該制度為事前防范措施。當今反腐力量多集中于事后追查，若結合信托制度進行事前防范，會取得更好的效果；（2）公職人員的財產權益得到保障，既不必被迫出售敏感資產，又不必擔心信托公司會不當處分信托財產；（3）由信托公司控制信托財產，可以防止官員私自處分財產而不上報。

該制度有3個問題尚待進一步探究，包括：（1）如何界定信托財產的范圍；（2）如何防止官員在信托設立前轉移財產；（3）如何監督官員的海外財產。

綜上，根據不同地區的實踐情況并結合我國的實際，強制信托財產制度比盲目信托制度更容易達到預期的效果，但須在細節設計上仔細斟酌，以符合我國國情。

3 我國公職人員強制信托財產制度的構建

在公職人員強制信托財產制度中，強制信托的委托人與受益人是法律所規定的公職人員，受托人為主管部門所確定的信托機構。信托財產的管理方式由雙方在合同中約定，信托機構可以被賦予信托財產管理方面的自由裁量權，但除特殊情況，對信托財產的處分只可由委托人決定，這樣既可以發揮信托機構的專業優勢，又可以避免因信托機構的不當處分而造成的損失。受托人按照委托人的指示進行管理與處分信托財產的行為，任何指示都應在實施前由雙方分別上報給主管部門。

當公職人員出現異常的財產交易指示時，監督機關將對其進行調查。若公職人員無法合理解釋或拒絕解釋相關情況，則違反了說明義務，應對其進一步進行調查。

在建立公職人員強制信托財產制度時，有以下幾個方面值得注意：

（1）制度的適用對象

并非所有官員都有機會以權謀私，因此該制度應針對"敏感度高"的公職人員，以避免適用范圍過大而導致成本過高但效率過低。可以適用的對象包括地產主管部門、國企以及證監會等金融監管機構的公職人員。

（2）信托財產的范圍

信托財產的范圍應包括公職人員的不動產、有價證券及其他除正常生活所需以外的財產，知識產權也應酌情納入信托財產的范圍。對于臺灣地區曾出現的法律未規定的特殊財產，如高爾夫球證、各種會員卡，名貴珠寶首飾、甚至貴重寵物植物，立法上可作概括式規定，以加大靈活性，在實踐中由監督機關根據具體情況認定。

在我國夫妻財產雙方共有，故配偶和未成年子女的財產也應包含。值得注意的是成年子女的財產應如何看待。在我國公職人員通過成年子女持有財產的情況并不罕見，因此有限度的將符合條件的成年子女財產也納入信托財產的范圍是否可行值得進一步探討。

（3）受托人的規定

受托人應為政府所批準的特定信托公司，政府應對信托公司按照規模、人員、管理、業績等條件進行篩選，以保障公職人員財產的安全。

（4）信托財產的管理、處分權

委托人應與受托人簽訂信托合同以明確雙方的權利和義務。信托財產的處分權應歸屬于委托人，管理權由雙方協商決定。同時委托人以及受托人應將委托人對受托人發出的指令提前于監管部門處備案。

［1］方嘉麟.信托法之理論與實務[M].北京：中國政法大學出版社,2011.

［2］[日]能見善久著，趙廉慧譯.現代信托法[M].北京：中國法制出版社,2011.

［3］沈富榮.強制信托的反腐敗意義[J].上海金融,2005(4).

［4］董保誠.反貪腐在臺灣地區-法學的視角[C]//論法治反腐-“反腐敗法制建設”國際學術研討會論文集.北京：法制出版社,2011.

［5］周攀,顏永容.公職人員財產申報制度的國際經驗研究[J].社科縱橫,2008(12).

［6］ 美國總統候選人緣何青睞盲目信托 [EB/OL].（2012-10-24）[2013-07-06].http：//www.fortunechina.com/investing/c/2012-10/24/content_123363.htm.

［7］范忠信.“陽光法案”與臺灣“廉政”問題-臺灣〈公職人員財產申報法〉的特點、局限及其立法史[J].臺灣研究,1994(1).

［8］曹瑋.金泳三政府改革公職人員財產登記與公開制度研究[D].上海：復旦大學，2012.