土地整理與可持續發展

張憲梅

（北安市國土資源局，黑龍江 北安 164000）

1 國外土地整理的發展

土地整理起源于歐洲,最早可以追溯到中世紀。國外土地整理的發展過程可以大致分為三個階段。第一階段稱為簡單土地整理階段，第二階段稱為特定內容的土地整理階段，第三階段稱為綜合土地整理階段。從國外土地整理的發展過程中,可以看出,由于自然環境和社會經濟發展的變化,土地整理的內容、目標也在進行不斷的調整和完善,即社會經濟發展到特定階段、對土地利用提出新要求時,根據有關社會經濟發展規劃、計劃和土地利用規劃,調整土地關系,使土地利用方式和結構適應社會經濟發展的需要。

2 我國土地整理的發展

我國土地整理的正式提出是以1998年頒布的《中華人民共和國土地管理法》為標志,并因此形成符合我國當前經濟社會發展需求的土地整理概念:即在一定地域范圍內,按照土地利用計劃和土地利用總體規劃的要求,采取一定的措施和手段,調整土地利用和社會經濟關系,改善土地利用結構,科學規劃,合理布局,綜合開發利用,提高土地資源的利用率和產出率,增加可利用土地數量,確保經濟、社會、環境三大效率的良性循環。

2.1 我國土地整理取得的成效

我國土地整理概念與國際通行概念沒有差異,但由于我國與國外一些典型國家所處的發展階段、提出部門的主要職責不同,因此在具體內容和重點上稍有區別。我國土地整理工作開展來自耕地補償制度建設,是為了完成國土資源管理部門擔負的耕地保護職責而設定的,其基本目標是補充耕地。《中華人民共和國土地管理法》頒布實施后,我國土地整理工作得到了迅猛發展。

2.1.1 增加了有效耕地面積

20世紀90年代以來,我國開展了對農村地區田、水、路、林、村的綜合整治;大力開展基本農田整理和基本農田示范區建設,以建設促保護。尤其是“十五”期間,通過土地整理,我國補充耕地,改善了土地利用結構,提高了土地集約化程度,促進了土地可持續利用。

2.1.2 優化了農村土地利用結構

通過土地開發整理復墾,農用地、水利設施用地、道路用地、林網用地和農村居民點用地的布局更加合理;通過歸并田塊,調整土地權屬,農田破碎程度明顯降低,農用地結構明顯改觀,土地利用的效率和集約化水平得到提高,耕地利用程度普遍提高了3-10%,為發展現代農業提供了基礎平臺。

2.1.3 提高了農業綜合生產能力

我國約有84%的國家投資土地開發整理項目和多數省級投資項目,是以現有耕地,特別是基本農田整理為重點,項目區農田普遍成為田塊成方、路渠相連、設施配套、旱澇保收的高產穩產農田,在降低生產成本的同時,生產能力得到普遍提高。此外,歸并分割細碎的地塊,又為規模經營創造了條件,促進了農業產業化、規模化。

2.1.4 促進了農田生態保護和建設

在國家投資項目中,有近一半的項目是安排在西部和災毀地區,有力支持了西部和災毀地區生態恢復和治理。一些地區結合小流域治理,將耕地進行“坡改梯”,有效減少了水土流失。我國的土地整理雖然在增加有效耕地面積、提高耕地質量、優化農村土地利用結構等方面有了一定成效,但其整理內容、整理理念與國外一些典型國家相比還是有一定差距,可持續土地整理理念、景觀保護與塑造思想、生態文明建設與保護意識還沒有在當前的土地整理實踐中得以充分貫徹。總體上看,我國有組織的土地整理工作還處于起步階段。

2.2 我國土地整理面臨的挑戰與問題

一方面,土地整理工作面臨著更大的挑戰:人口持續增長,國民經濟快速發展對耕地的需求增加,補充耕地的壓力進一步加大;土地粗放利用的觀念在短期內還難以完全扭轉,引導土地開發整理向內涵挖潛、集約利用轉變還需要做出艱苦的努力;易開發整理的土地后備資源逐步減少,補充耕地的成本提高,難度逐步加大;耕地質量仍然較差,部分耕地養分失衡、水土流失及污染嚴重;優質耕地集中地區占用耕地量大,后備資源集中地區水、熱條件差,補充優質耕地、保持和提高糧食綜合生產能力的任務更加繁重。

工作中也存在一些問題:一些地方還存在著“重開發、輕整理和復墾”、“重數量、輕質量和生態”、“占多補少、占優補劣”、“重農用地,輕建設用地”的問題;土地利用規劃對土地整理活動的宏觀調控和引導作用尚未得到充分發揮;有些忽視了土地整理中的生態建設,部分項目盲目的高標準、高投入,不重視規劃中對景觀和生態環境的保護。

3 我國土地整理的發展方向

發展需要空間,建設需要土地,但如何做到理性發展,如何做到在科學規劃指導下,可持續地科學發展卻值得深入思考。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中強調要把節約資源作為基本國策,指出要堅持最嚴格的耕地保護制度,搞好土地整理。這為做好新時期的土地整理工作確定了方向。新形勢下我國土地整理的基本目標可以概括為:貫徹科學發展觀,落實生態文明建設的新要求,開展區域特色鮮明的可持續土地整理,保護土地資源,保障經濟社會協調發展。

3.1 補充耕地

當前,我國正處于全面建設小康社會的關鍵時期,土地資源供求矛盾和利益沖突凸顯,面臨保護耕地和保障發展雙重的壓力,圍繞18億畝耕地紅線,按照“造地、造好地”的總體要求,繼續開展補充耕地,實施國家及區域補充耕地重大工程。

3.2 保持和提高耕地生產能力

農業的基礎地位毫不動搖,糧食安全必須保證,這是我國經濟社會發展的基本要求。改革開放以來,我國經濟和城市化發展水平較快,導致耕地面積的銳減和人地矛盾的進一步突出,為保障糧食安全,需要有一定數量的耕地面積作為保障。

3.3 優化城鄉用地格局

城鄉建設用地整理是實現土地節約集約利用、減少建設占用耕地、實現耕地保護目標的根本出路。通過開展以土地收購儲備為主要形式的城鎮建設用地整理,以“空心村”的治理、宅基地整理為主要形式的農村建設用地整理,以及開展城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的試點工作,可以進一步合理高效利用土地,整合城鄉建設用地,優化用地布局,推進土地節約集約利用,緩解建設用地供需矛盾,緩解經濟發展與耕地保護目標的矛盾,促進城鄉區域統籌發展。

3.4 改善和保護景觀與生態環境

基于建設生態文明的新要求,適度拓展土地整理建設內容,使其發揮推動和促進人與自然和諧的作用,是黨的十七大對我國土地整理事業健康發展提出的新課題、新任務。要把改善生態環境放在突出位置,把是否有利于改善生態環境、有利于土地資源可持續利用作為土地開發整理的重要標準,充分發揮土地整理在生態文明建設中的重要功能。要正確處理土地整理與生態環境保護和建設的關系,在整理過程中注重生態景觀的保護,并且塑造新的生態景觀,盡可能消除土地整理工程對區域生態環境的改變。在實踐中應積極推動基于生態文明理念的土地整理理論、方法、技術研究。

3.5 大力開展基本農田建設

基本農田作為耕地的精華,是實現糧食基本自給目標的安全底線,保護基本農田是耕地保護的重中之重。堅決落實國務院提出的基本農田保護“總量不減少,用途不改變,質量不降低”的要求,做到“以建設促保護”,將基本農田建設作為“十一五”期間土地整理的重點。根據我國的國情,借鑒國外土地整理的成功經驗,我國土地整理應按照可持續發展方向,充分吸收“數量管護、質量管護、生態管護”三者并重的理念,以促進土地資源約束條件下生態文明建設及提高土地資源對可持續發展的保障能力為根本目標,使社會經濟建設和生態環境建設在土地利態的合理性、經濟的有效性和社會的可承受性等方面實現土地資源的可持續發展,保障經濟社會的全面協調發展。