中國與澳大利亞兩國老齡服務(wù)補貼對象立法之比較

袁維勤 (重慶工商大學(xué)法學(xué)院，重慶 400067)

當(dāng)今時代，政府為符合一定條件的老人提供老齡服務(wù)補貼，對于解決老人因生理功能退化而產(chǎn)生的生活起居困難非常有益。那么，具備什么條件的老人才能成為政府提供老齡服務(wù)補貼的對象呢?這既關(guān)乎財政支出，更關(guān)乎老人之間的平等權(quán)利。我國的老齡服務(wù)補貼對象立法，目前還出于“摸著石頭過河”的草創(chuàng)狀態(tài)，我們可以把澳大利亞的相關(guān)立法作為一個比較借鑒對象。因為澳大利亞的相關(guān)立法非常完善，即使與同是發(fā)達國家的美國、英國相比較也有過之而無不及——澳大利亞《1997老年人照護法》及其一系列配套法律文件規(guī)定了完善的政府提供老齡服務(wù)補貼對象制度。盡管國外的制度并非一定就是我們應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)的模板，但是沒有比較，是很難發(fā)現(xiàn)自己的長處和不足的。

1 中澳兩國關(guān)于老齡服務(wù)補貼對象的立法概況

我國目前關(guān)于老齡服務(wù)補貼對象的立法，不是中央層次的而是地方層次的，而且各地立法不盡一致。中央層次的《老年人權(quán)益保障法》并未規(guī)定政府提供老齡服務(wù)補貼及其對象的問題。對此問題的規(guī)定，現(xiàn)階段主要是地方層次立法:少數(shù)是省級層次的，如上海市《關(guān)于全面落實2008年市政府養(yǎng)老服務(wù)實事項目進一步推進本市養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》;然而，主要還是市、縣(區(qū))甚至街道層次的，如大連市《特困老年人貨幣化養(yǎng)老服務(wù)補貼實施意見》、武漢市江漢區(qū)《關(guān)于開展居家養(yǎng)老服務(wù)工作的實施意見》、深圳市寶安區(qū)《松崗街道社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實施方案(試行)》，等。這些文件均規(guī)定了政府提供老齡服務(wù)補貼對象的資格問題:年齡、職業(yè)、是否為華僑、貢獻大小、城鄉(xiāng)戶籍、是否實際居住、自理能力、經(jīng)濟能力等〔1〕。這些資格有時是單獨作為要求，如對80歲以上高齡老人，深圳市寶安區(qū)《松崗街道社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實施方案(試行)》規(guī)定可以獲得老齡補貼。然而，同樣是對80歲以上高齡老人，《無錫市市區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)補貼辦法(試行)》卻規(guī)定還必須同時滿足“在市區(qū)范圍內(nèi)無子女照顧或子女殘疾無能力照料”并且“具有本市市區(qū)戶籍并實際居住在本市市區(qū)范圍內(nèi)”，這結(jié)合了年齡、子女無力照顧、戶籍和實際居住等共4個資格要件。可見，同樣是對80歲以上高齡老人，深圳和無錫的立法就不盡一致。

澳大利亞關(guān)于政府提供老齡服務(wù)補貼對象的立法，基本屬于中央層次的:一是澳大利亞《老年人照護法》——內(nèi)容非常豐富，規(guī)定了老齡服務(wù)的對象、提供者、審批等，而且頒布之后不斷修改完善，截至目前為止，已經(jīng)修改了35次，最近一次修改生效是在2011年3月22日。二是《1997批準成為老齡照護對象原則》(the Approval of Care Recipient Principles 1997)(以下簡稱《照護對象原則》)——詳細規(guī)定了獲得政府提供老齡服務(wù)補貼的資格，已經(jīng)修改了6次，最近一次修改生效是2009年1約1日。三是《1997分類原則》(the Classification Principles 1997)——主要是從具體技術(shù)指標(biāo)上規(guī)定獲得各類老齡服務(wù)補貼的資格。四是其他文件，如《1997彈性照護補貼原則》(Flexible Care Subsidy Principles 1997)——專門規(guī)定獲得彈性照護補貼的資格問題。具體規(guī)定如下:

1.1 關(guān)于獲得院舍式照護補貼的資格問題 《老年人照護法》規(guī)定一個人獲得院舍照護(residential care)的條件是:(1)有獲得照護的身體的、醫(yī)療的、社會的或心理的需求;(2)并且，這些需求不能通過非院舍照護服務(wù)更恰當(dāng)?shù)貪M足;(3)并且，該人滿足《照護對象原則》規(guī)定的院舍照護對象必須滿足的條件。

而《照護對象原則》規(guī)定一個人獲得院舍照護的條件是:(1)這個人被評估確認:①身體虛弱或殘疾而要求至少低水平的持續(xù)性個人照護;②且沒有支持就不能在社區(qū)生活;③且滿足《1997分類原則》規(guī)定的標(biāo)準;(2)同時，即使不是老年人也可以獲得照護--如果沒有其他的照護設(shè)施或照護服務(wù)能更好地滿足他(她)的需求。在滿足上述要求時，政府還必須考慮該人的醫(yī)療的、身體的、心里的以及社會的狀況，包括:(1)被合格的醫(yī)療人員做出的該人的醫(yī)療狀況的證明;(2)被有關(guān)評估日常生活能力的單位做出的身體功能缺乏或喪失的證明;(3)認知功能缺乏或喪失的證明;(4)社會功能缺乏或喪失的證明;(5)證據(jù)表明這個人如果不能獲得院舍照顧那么他/她的生活或健康方面將面臨很大的風(fēng)險。

1.2 關(guān)于獲得社區(qū)照護補貼的資格問題 《老年人照護法》規(guī)定一個人獲得社區(qū)照護的條件是:(1)有獲得照護的身體的、社會的或心理的需求;(2)并且，這些需求不能通過非社區(qū)照護更恰當(dāng)?shù)貪M足;(3)并且，該人滿足《照護對象原則》規(guī)定的被批準成為社區(qū)照護對象的條件。

而《照護對象原則》規(guī)定一個人獲得社區(qū)照護的條件是:(1)被評估確認具有復(fù)合的照護需求;(2)并且，如果他申請院舍式照護，那么將被評估確認有資格獲得至少低水平的院舍式照護;(3)并且，喜歡留在家里生活;(4)并且，在社區(qū)支持下能夠留在家里生活。

1.3 關(guān)于獲得彈性照護補貼的資格問題 《老年人照護法》規(guī)定一個人獲得彈性照護的條件是:(1)有獲得照護的身體的、社會的或心理的需求;(2)并且，這些需求能通過彈性照護恰當(dāng)?shù)貪M足;(3)并且，滿足《照護對象原則》規(guī)定的被批準成為彈性照護對象的條件。而《照護對象原則》規(guī)定了三種彈性照護及其條件:一是延伸的居家老齡照護服務(wù)及其條件;二是對癡呆老人的延伸的居家老齡照護及其條件;三是過渡性照護及其條件。內(nèi)容非常龐雜，具體內(nèi)容可參見《照護對象原則》第“5.7”分節(jié)、第“5.7AA”分節(jié)、第“5.7A”分節(jié)。

2 中澳兩國關(guān)于政府提供老齡服務(wù)補貼對象立法的具體比較

2.1 關(guān)于立法目的的比較 我國有關(guān)政府提供老齡服務(wù)補貼對象的文件的立法目的，明確指向以“特殊困難老年人”或“特殊群體老人”。例如，《無錫市市區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)補貼辦法(試行)》規(guī)定立法目的是“解決我市特殊困難老年人的養(yǎng)老服務(wù)問題”。《松崗街道社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實施方案(試行)》規(guī)定的立法目的是“以保障老年人群體中的高齡老人(80歲以上)和特殊群體老人(包括分散供養(yǎng)的”三無“老人、低保老人、重點優(yōu)撫老人，下同)為重點”。

澳大利亞《老年人照護法》第2分節(jié)明確規(guī)定了政府提供老齡服務(wù)補貼對象立法的目標(biāo):第一，為老齡照護服務(wù)提供資助;第二，推動為照顧對象提供高質(zhì)量的照護和設(shè)施以滿足其個人需求;第三，維護照護對象的健康和幸福;第四，確保老齡照護服務(wù)面向人們最大的需求;第五，為那些需要老齡照護的人便捷地提供服務(wù)而不論其種族、文化、語言、性別、經(jīng)濟狀況或地理位置;第六，為那些照顧老人的家庭或其他人士提供喘息的機會;第七，鼓勵多元、靈活地應(yīng)對老齡照護，確保其實適當(dāng)?shù)牟⒛芫S護照護對象的獨立自主;第八，幫助老齡服務(wù)對象享有與其他所有澳大利亞人同等的權(quán)利;第九，老齡服務(wù)的傳遞(delivery)計劃應(yīng)當(dāng)是有效的;第十，推動照護和支援服務(wù)拓展到老年人喜歡居住的地方。可見，澳大利亞更強調(diào)平等，而我國強調(diào)特殊困難老人。其實這兩者主要精神實質(zhì)還是有共通之處的。因為澳大利亞強調(diào)的平等是指不分“種族、文化、語言、性別、經(jīng)濟狀況或地理位置”，但是必然要考慮老人的自理能力問題，老齡照護服務(wù)補貼指向的僅僅是那些自理能力欠缺而必須政府幫助的老人。我國明確指向特殊困難老人，實際上主要就是自理能力和經(jīng)濟能力欠缺的老人。因此，兩國的立法均是要幫助自理欠缺的老人。

當(dāng)然，無庸諱言，兩國立法目的也有很大不同。第一，澳大利亞立法只考慮老人的自理能力欠缺，而不考慮包括經(jīng)濟能力在內(nèi)的其他一切因素。我國的地方性立法，不僅考慮老人及其家庭的經(jīng)濟能力，還考慮戶籍、實際居住、職業(yè)、是否為華僑、貢獻大小等。考慮經(jīng)濟能力因素，可以看作救助型立法;不考慮經(jīng)濟能力因素，則可以看作普惠型立法，這兩者都無損公益和私益，不構(gòu)成歧視。然而，根據(jù)戶籍、職業(yè)、是否為華僑等來區(qū)別對待，合理性就令人質(zhì)疑了。第二，澳大利亞立法考慮“為那些照顧老人的家庭或其他人士提供喘息的機會”，我國的立法則沒有考慮這一點。第三，澳大利亞立法目的的第七、第八、第十目的，我國也沒有。基于維護老人權(quán)益并無損公共利益的立場，我國立法應(yīng)學(xué)習(xí)它的這幾個目的。

2.2 關(guān)于立法層次的比較 我國中央層次的《憲法》、《老年人權(quán)益保障法》、《婚姻法》等雖然均規(guī)定要保障老人權(quán)益，但是囿于時代的局限并沒有規(guī)定政府提供老齡服務(wù)補貼及其對象的問題。相反，主要是地方性文件在規(guī)定有關(guān)問題，而且在法律位階上不是地方性法規(guī)、地方性規(guī)章而只是地方性“其他規(guī)范性文件”。

而澳大利亞關(guān)于政府提供老齡服務(wù)補貼對象的立法主要體現(xiàn)為《老年人照護法》及其配套的《照護對象原則》、《1997分類原則》、《1997彈性照護補貼原則》。這些文件都是聯(lián)邦制定的，屬于中央層次立法。

可見，在政府提供老齡服務(wù)補貼對象立法層次問題上，澳大利亞比我國高得多。

2.3 關(guān)于立法內(nèi)容系統(tǒng)性的比較 我國關(guān)于政府提供老齡服務(wù)補貼對象的立法內(nèi)容，目前主要限于居家養(yǎng)老服務(wù)補貼，而對于機構(gòu)養(yǎng)老補貼及其對象、社區(qū)養(yǎng)老補貼及其對象還沒有多少規(guī)定。其他實體與程序規(guī)定也很少。

而澳大利亞的立法內(nèi)容，非常系統(tǒng)。內(nèi)容包括立法目的;院舍照護對象的資格、社區(qū)照護對象的資格、彈性照護對象的資格，確定這些資格的具體指標(biāo);向誰申請補貼;申請程序如何;行政機關(guān)的調(diào)查程序、批準程序;不予批準之后的救濟途徑;照護補貼被撤銷條件、程序;一定周期之后如何再申請成為老齡照護補貼的對象，等等。涉及的文件不僅有《老年照護法》，還有一系列的配套文件，除了前面提到的幾個文件之外，還有《1997信息原則》(Information Principles 1997)、《2007調(diào)查原則》(Investigation Principles 2007)等共十余個文件。

簡言之，我國在相關(guān)立法的系統(tǒng)性上遠遜于澳大利亞。

2.4 關(guān)于立法科學(xué)性的比較 我國的相關(guān)地方性立法，對于老齡照護這個本身科學(xué)技術(shù)性很強的問題，卻沒有關(guān)注自理能力的科學(xué)技術(shù)性問題。就筆者通過互聯(lián)網(wǎng)搜集到的全國各地五十多個相關(guān)文件的正文及其附件而言，只是提到了“生活不能自理”或“全護理”、“生活半自理”或“半護理”等概念，上海民政局《關(guān)于全面落實2008年市政府養(yǎng)老服務(wù)實事項目 進一步推進本市養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》甚至提到了“照料等級分輕度、中度和重度”，但是這些文件均沒有從科學(xué)技術(shù)上界定相應(yīng)的概念。而澳大利亞關(guān)于政府提供老齡服務(wù)補貼對象的立法非常注重科學(xué)性。要求在行政機關(guān)審批老人關(guān)于老齡照護服務(wù)補貼的申請之前必須有專業(yè)機構(gòu)對老人進行“身體的、醫(yī)療的、社會的或心理的”評估。并且，建立了科學(xué)的技術(shù)評估指標(biāo)體系--對老人的日常生活領(lǐng)域的營養(yǎng)狀況、行動能力、衛(wèi)生狀況、如廁能力、對自己身體的可控性、認知能力、精神是否錯亂及其程度、言語能力、身體行為能力、是否抑郁及其程度、醫(yī)療狀況以及復(fù)合的健康護理狀況等12項指標(biāo)分別評分并各自歸入相應(yīng)的4個等級。然后根據(jù)12項指標(biāo)的分數(shù)總和確定老人總的狀況——無自理能力、自理能力低、自理能力中等、自理能力高——進而決定是否給予其老齡照護補貼以及給予何種照護補貼。

3 結(jié)語

由于政府財力是有限的，政府提供老齡服務(wù)補貼的對象也應(yīng)是有限的，因此立法就要限制有關(guān)補貼對象的資格條件。那么，立法應(yīng)以什么作為限制的資格條件呢?由于政府提供老齡服務(wù)補貼對象立法的目的是解決老人的自理能力問題，而自理能力實際上涉及“身體的、醫(yī)療的、社會的或心理的”諸多科學(xué)問題，因此相關(guān)的資格條件限制的立法必須在尊重有關(guān)老年社會學(xué)、生理學(xué)、心理學(xué)的科學(xué)性基礎(chǔ)上展開。正如美國著名老齡專家凱瑟琳所說:“應(yīng)對老人進行生物心理社會學(xué)的評估”〔2〕。在這方面，澳大利亞相關(guān)的立法目的、立法系統(tǒng)性及科學(xué)性等走在了我國前面，我們可以參考借鑒。

1 袁維勤，于新循.我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)中的平等權(quán)維護—基于有關(guān)區(qū)別對待規(guī)定的審視與選擇〔J〕.四川師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2011;3:70-6.

2 Kathleen McInnis-Dittrich，Social Work with Elders.A Biopsychosocial approach to assessment and intervention〔M〕.2nd ed.Boston:Pearson Education Inc，2005:86-7.