官民沖突視角下的群體性事件：表現、成因與應對

方小剛 王金葉

隨著市場經濟的發展和現代化的推進，人們要求平等和獨立的意識日趨成熟，我國現階段社會各個群體在維護合法權益以及政府服務等方面形成了廣泛的利益訴求；而且在社會轉型的歷史背景下，經濟體制轉軌和社會結構轉型相互交織，社會分化趨勢加劇，利益多元化格局鮮明地呈現在人們面前，社會各個方面的矛盾問題不斷累積加重。在諸多社會矛盾問題當中，作為協調和整合的中心角色，政府官員的公共管理職責與其追求自身利益的沖突和融合也經歷著一個不斷改變和調整的過程。美國政治學家塞繆爾·R.亨廷頓研究指出，“一個高度傳統化的社會和一個已經實現了現代化的社會，其社會運行是穩定有序的。而一個處在社會急劇變動、社會體制轉軌的現代化之中的社會，往往充滿著各種社會沖突和動蕩。”①[美]塞繆爾·R.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，李盛平等譯，華夏出版社1988年版，第40—41 頁。在這種時代背景下，我國現階段官民關系異常沖突，官民矛盾加劇，近年來不少地方出現了“涉官”而引發的群體性事件呈現激增態勢。②張明軍、陳朋：《2011年中國社會典型群體性事件分析報告》，載《中國社會公共安全研究報告》，2012年第1 期。在社會矛盾多發期的當代條件下，官民沖突型群體性事件層出不窮的關鍵，是我們有沒有足夠的化解矛盾、解決沖突的正常機制。以下試從發生學的角度探討官民沖突型群體性事件的解決之道。

一、官民沖突型群體性事件的雙重誘因

20 世紀90年代以來我國社會結構進入急劇變革的轉型期，大量社會經濟矛盾交織在一起，群體性事件呈迅速上升趨勢，已經成為影響當前我國社會穩定和實現現代化平穩過渡的重要因素。當前，官民沖突型群體性事件的高發態勢說明我國進入了一個社會矛盾的轉型時期。事實上，官民矛盾問題影響之大，涉及面之廣，使得其在各種社會矛盾問題中居于首要位置。①吳忠民：《當代中國社會“官民矛盾”問題特征分析》，載《教學與研究》，2012年第3 期。客觀地分析，官民沖突型群體性事件的發生具有雙重誘因。

首先，政府的公共服務職能不到位是導致官民矛盾問題發生的重要原因。提供基本的公共服務產品是政府的基本職能之一，用以保障和改善民生，確保民眾基本生活的安全底線。但是在社會發展轉型期，我國官員的職業理念和職業行為也處在轉型和發展時期，其公共服務的職業意識和行為還沒有完全形成，沒有以公眾需求為導向來提供公共服務，甚至有時會出現一些違背民眾利益的行為。由于部分政府官員過于追求部門績效和自身利益，還由于政府對自身職能定位和目標導向存在偏差，由于重大公共政策的決策過程缺乏科學化、民主化和透明化，缺乏民眾的監督和參與渠道，由于官員考核指標不夠科學全面等原因，一些政府官員沒有以民眾需求為導向，公共服務職能不到位，忽視和損害民眾利益，很少顧及民生方面的考慮，甚至出現“與民爭利”的現象。因此，民生狀況得不到發展和改善，社會各個群體應對社會風險的能力就會降低。公共服務尤其是基礎性公共服務發展的落后，必然會直接影響到民眾的基本生活保障問題，影響到民眾對政府的認同感問題，進而會影響到官民之間的關系，加重官民矛盾問題。

其次，政府與民眾之間產生的悖論性社會張力導致官民沖突加劇。蔡斯敏指出，在法律意識淡薄、社會支持力量缺失的歷史條件下，政府與民眾之間產生了悖論性的社會效應：一方面，社會大眾形成在面對各種矛盾與危機時主要還是依靠政府力量的單一解決模式，民眾讓政府承擔了大量的責任；另一方面，面對多元化的社會現實，政府在滿足供需矛盾的能力上力不從心。②蔡斯敏：《公共領域下中國公民與政府的互動邏輯》，載《信陽師范學院學報》，2012年第1 期。政府在職責范圍內難以有效、務實地解決民眾的各方面需求，而且政府不合理的干預也會直接損害民眾的合法利益。政府與民眾之間形成的張力，使得社會空間成長受到抑制，社會力量支持受到限制，由此導致官民關系緊張，官民矛盾加劇，群體性事件頻發。所以群體性事件反映了我國社會利益的多元化及其沖突的激烈性，體現了基層民眾的權利意識和平等意識的增強。

二、官民沖突型群體性事件的后果

在傳統社會體制下，政府部門壟斷著幾乎全部社會資源，并將壟斷的觸角延伸到社會權力之中，民眾缺乏必要的獨立表達的空間與機制。在利益格局多元化的現實背景下，社會成員分化趨勢加劇，社會各個群體的公共利益無法得到有效表達，這將會影響國家權威的合法性根基。在現代中國，由于對傳統體制的路徑依賴，政府與民眾間仍然缺乏有效互動的平臺，主體間權利的不對等現象明顯。①蔡斯敏：《公共領域下中國公民與政府的互動邏輯》，載《信陽師范學院學報》，2012年第1 期。民眾作為社會的主要群體，他們的基本生存問題和切身利益問題，是現階段官民沖突的主要問題所在。特別是隨著市場經濟的發展，民眾對自身的基本生活和經濟利益問題越來越重視。在這些背景下，官民沖突在社會各種矛盾問題中處于主要地位，稍有差池，便可能誘發群體性事件，帶來不可預計的后果：

1.政府權威的合法性受到質疑

對于合法性危機的表現，哈貝馬斯認為，社會文化系統不能為社會整合提供足夠合法性以確保社會成員對社會的信任是合法性的主要表現。在哈貝馬斯看來，合法性危機之所以會產生主要由于系統整合的持續失調。②[ 德]哈貝馬斯：《合法性危機》，上海世紀出版集團2009年版，第75 頁。在我國當前的歷史時期，各種矛盾錯綜復雜，社會利益關系復雜多樣，政府權威也面臨合法性危機。在我國社會整合系統功能的失調，重要原因就是不同主體行為的過度干預與滲透，在現階段集中表現為市場經濟中行政行為越權導致原來政治系統與文化系統的界限模糊，導致的后果就是保護公民個人性質的公共領域遭到破壞，影響了社會自主調節性的發揮。由于受到路徑依賴的影響，現階段政府與公民互動過程中政府權力的作用不可忽視，特別是在市場轉型的過程中，政府作為理性“經濟人”考慮到自身利益的最大化，更易與市場領域發生關系，導致政府權力的異化，政府權威的合法性受到挑戰。權力與市場的相互結合對社會力量構成壓制和侵蝕，在這樣的社會結構中，底層民眾不僅缺乏有效表達自主利益的渠道，而且其生存空間與正當利益也無法得到有效保證。③蔡斯敏：《公共領域下中國公民與政府的互動邏輯》，載《信陽師范學院學報》，2012年第1 期。

2.民眾對官員的信任度由上到下逐層遞減

《小康》雜志的一項調查顯示，民眾對中央政府的信任度很高，對基層政府的信任度較低。④《小康》研究中心：《信用敲響政務信用警鐘》，載《小康》，2007年第8 期。朱光磊也認為，公眾對政府的信任程度隨著政府層級的降低依次遞減。①朱光磊、周望：《在轉變政府職能的過程中提高政府公信力》，載《中國人民大學學報》，2011年第3 期。一些地方政府在行政管理活動中，不能很好地堅持誠實守信的原則，未能科學地、負責任地行使行政權力，嚴格地履行自己應當承擔的義務，從而導致政府信用的不斷喪失、降低，逐漸失去公眾的信任，如政府行為不規范，有些地方政府及部門往往自行設置行政許可，或違反法律規定越權審批，或設置各種障礙等，導致政府信譽嚴重下降。造成民眾對官員的信任度由上到下逐層遞減的主要原因是：第一，不同層級官員的職業觀念和職業意識有差別。處于較高層級的官員，其職業觀念較為現代，職業意識相對較強，法治理念和文化程度也相對較高。②吳忠民：《當代中國社會“官民矛盾”問題特征分析》，載《教學與研究》，2012年第3 期。對于官員與民眾之間的利益互動，不同層級政府官員的回應和互動會有很大差別。其二，不同層級官員的工作職責也不同。對于較高層級的官員，其工作職責主要是負責制定政策和監督實施，很少與民眾直接互動，所以同民眾直接產生矛盾的幾率較小。而基層官員的職責就是要直接面對民眾，具體落實各種政策。如果政策不利于民眾，或者政策實施不到位侵害民眾利益，民眾將不可避免地對基層官員產生不滿甚至是怨恨，導致官民關系緊張，官民沖突加劇。

3.官民沖突極可能誘發更大規模的群體性事件

我國現階段官民沖突的顯著特征是，部分官民之間的糾紛和沖突并不是由具體事件的官民雙方的矛盾問題直接引起，而是由其他領域、其他方面的多種矛盾問題間接轉換而來，這類社會矛盾問題對于官民沖突有放大作用，學術界將其稱之為“暈輪”效應。③同上。在這一類的社會矛盾問題當中，民眾之間怨恨情緒的相互感染，從眾心理的相互支持，宣泄不滿產生的強烈快感，使人們參與的勇氣增加，畏縮和害怕的心理減弱，大量的非切身利益相關者為宣泄情緒，主動參與到與己無關的行動中，由事件的間接“相關者”變成了事件的直接“參與者”。有學者將這些社會矛盾問題稱為“社會泄憤事件”，認為當這類事件發生時，當事人是“直接利益關系”，但發展到后來，越來越多的非直接利益相關者參與進來，并對事件的升級起到決定性作用，原來的直接利益相關者的作用卻變得無足輕重。④于建嶸：《抗爭性政治：中國政治社會學基本問題》，人民出版社2010年版，第160 頁。例如“池州群體性事件”、“甕安群體性事件”、“萬州群體性事件”等都屬于此類社會矛盾的激發。因為民眾缺乏必要的表意和宣泄渠道，而政府部門公共形象不佳等等原因，促使民眾借機釋放對社會不公現象的積怨。

4.進一步固化權力結構，抑制民主的成長

公權力的構建和運行必須符合民主與法制理念，受到制度和法律的約束。而當前我國公共權力異化，腐敗現象出現一些新的特征，包括群體化、高官化、巨額化、期權化、潛規則化、國際化和新型化。①辛向陽：《當前我國腐敗現象的新特點與反腐敗的對策》，載《當代世界與社會主義》，2010 第5 期。形形色色的官僚主義、執法不公、行政不當、為政不廉、假公濟私、欺負百姓、奢侈浪費等不良作風和腐敗行為，踐踏民眾的利益，激起民眾的憤怒，加重了官民矛盾。究其原因，結構的缺陷是根本的缺陷，政府部門的權力運行還存在很多問題，政府的權威性和公正性難以得到民眾的認可，民眾對官員的不信任感和抵觸情緒不斷增長。如果權力結構的配置不合理、不科學，僅在權力行使過程中依靠道德的力量加以規范，是很困難的。我們現有的監督制約機制還無法有效控制權力的擴張和不當行使，民眾自發的監督已發展成一種強大力量，卻只能在體制外發生作用，無法完全轉化為體制內一個制度性安排。

三、官民沖突型群體性事件的發生規律

從現實來看，“涉官”型群體性事件多發生于下述領域，即土地征用、房屋拆遷、農民工討薪、移民安置補償、國企轉制、環境污染事件、鄉鎮改革分流、復轉軍人安置、勞資關系、違法集資、礦難事故、宗教信仰、校園突發事件和警察及城管部門執法失當或者違法亂紀等方面。②張明軍、陳朋：《2011年中國社會典型群體性事件分析報告》，載《中國社會公共安全研究報告》，2012年第1 期。群體性事件的參與者并不以政治對抗為目的，多半是在合理利益訴求未獲滿足的情形下才訴諸集體行動的。特別是地方政府部門濫用公權力，在征地、拆遷、移民安置補償等事務中，往往以犧牲被拆遷民眾合法權益為代價，訴諸制度性暴力執法，結果民眾權利受損在體制內難以得到有效救濟，受傷害的感情不斷積累，遇到偶發事件就會成為民眾長期被壓抑的情緒宣泄導索，釀成群體性事件。所以近年來頻發的群體性事件呈現出以下規律：

1.誘因激化機制

格拉德威爾（2009）認為，表面看起來很穩定的社會結構，其實存在很多不穩定因素，只要能找到一個潛在的“引爆點”，輕輕的觸動，就可以使這種表面堅固的結構產生傾斜，甚至快速倒塌。通過對各種不同群體現象的觀察，格拉德威爾認為群體性事件產生與發展的主要特征是：傳染性、微小的變化可能產生巨大的效應，變化是突發的而不是漸進的。其中“傳染性”是引起群體性事件的重要因素，強調引發群體性事件的信息，或者影響其他人員的行為，其本身具有一種在人群中產生共鳴，引發周圍人同情，以及激發人們參與的情緒上沖動的特點。但是并不是所有人都會被傳染，只是對于一些有“相似體質”的群體，更容易“被傳染”，并且在這種群體中存在傳染的途徑和參與的渠道。如果能在關鍵的時間采取有效的措施，就可以攔阻不滿行為與情緒等信息的傳遞，也就能及時有效的阻斷群體性事件的蔓延和擴大。

2.信息變異機制

在群體性事件中，信息變異主要表現為各種謠言、流言的傳播導致信息失真。這種信息變異可以在社會中形成一個對當前沖突事件的普遍性解釋框架，這種解釋促使人們將沖突起因歸結為信息傳遞中某方的過錯，并在民眾中形成廣泛而強烈的“弱勢群體”認同，蘊含著對沖突歸因判斷的信息往往使民眾夾雜著各種情感參加到沖突中來。同時，迅速普及的科技為信息的傳播提供了前所未有的便利工具，尤其是互聯網、手機的快速發展，民眾可以通過各種平臺，如微博、微信和博客等，快速地發布相關信息，表達自己對某些事件的看法和意見。廣泛流傳的信息往往是一種社會心理的映射，排除個別人出于不良目的編造謠言外，其他人之所以會接受、相信、傳播某些信息，在某種程度上說明他們對于這些傳播的信息具有認同感。

3.群體認同機制

參與群體性事件的個體，如何被認同為一個群體主要有以下幾種原因：他們自身主動參與和認可某一個群體；他們被外界主觀地認為是一個群體，從而迫使他們被動地參與到群體中；他們的“特殊體質”使群體之間的認同感增強，更多的共同品質，或者與外界其他人員的較大差異，使得他們認同自己是一個群體。在上述因素影響下形成的群體，他們有情感認同或情感上依靠的需求，或者認為這種方式能更好地幫助人們實現自己的目標。群體性事件參與者的感情需求會受到群體的影響而變化，如果說在加入群體之前的態度，更多體現為個體對自身所認知的價值的決策，但是進入群體之后就會受到群體的價值取向的影響，而對于滿足群體的利益訴求反而變得更廣泛和強烈。

4.沖突升級機制

由于利益表達渠道不暢通，弱勢群體在利益博弈中常常處于明顯的劣勢，從而成為某些政策或利益博弈的犧牲品。民眾，特別是弱勢群體的權利大量被強勢群體侵犯，形成了大量的民怨。而官員卻任由民怨不斷積累、發酵，形成積怨，使得民眾與官員的成見越來越深，并形成對立的思維定勢，一旦遇到能夠激起大家憤怒的“導火線事件”，就會突然爆發巨大能量的惡性群體性事件。面對群體性事件，地方政府往往會致力于平息民憤，采取“頭疼醫疼，腳疼醫腳”的短視行為。這種危險的行為日積月累就會在民眾心里形成沖突升級機制：問題是否能解決，不再取決于決策，也不取決于法律，而是取決于沖突的大小，只有把事情鬧大，引起官方和社會的關注，民眾的訴求才有可能得到解決。

海外的華人學者對中國的群體性事件也進行了研究：其中美國勞工問題專家李靜君（Ching Kwan Lee）教授認為，中國的社會改革一方面增加了工人對政府、經理階層和資本家的敵意；另一方面也給工人階級的利益表達和怨恨釋放提供了新的政治和制度空間。①王金紅、黃振輝：《社會抗爭研究：西方理論與中國視角述評》，載《學術研究》，2012年第2 期。崔大偉（David Zweig）教授則認為當代中國群體性事件頻發的原因是中國法治基礎的薄弱，其表現是“法治僅在市場經濟領域而非政治領域”。②David Zweig,“The Externalities of Development:Can New Political Institutions Manage Rural Conflict?”,in Eliza-beth J.Perry and Mark Selden,Chinese Society,Change,Conflict and Resistance,Routledge Curzon London and New York,2000,p.140.中國問題專家裴敏欣（Minxin Pei）認為，目前中國的政治制度無法回應和消化經濟社會發展的外部性所造成的社會抗議，造成了所謂的“政治外部性”。③王金紅、黃振輝：《社會抗爭研究：西方理論與中國視角述評》，載《學術研究》，2012年第2 期。總而言之，我國的社會轉型背景是群體性事件頻發的根本原因，而社會轉型也為群體性事件的發起者提供了空間與資源。

四、緩和官民矛盾：群體性事件的消解路徑

1.構建防止利益沖突的制度體系

制度的因素是指政府體系中的法律、制度、運作規則或組織設計是否能為民主治理提供參與的便利與保障，從制度層面建立利益協調機制，通過公正、科學、有效的制度保護民眾的合法權益，進而有效緩和和解決官民矛盾。防止利益沖突實際上就是防止公權私用，而建立健全制度是防止利益沖突最有力的武器，同時完善公共資源配置、公共資產交易、公共產品生產領域市場運行機制以及健全權力運行制約和監督機制。在管理國家和社會事務的公權必須存在的條件下，防止利益沖突的途徑主要有：一是科學規范權力及行使權力的行為；二是提高用權者的素質；三是嚴肅懲處利用公權牟取私利、私利侵害公利的行為。群體性事件是社會體制性利益表達機制不完善的一種反應，是一種在體制外自發產生的利益表達機制。我們應當通過建立利益協調機制，確保在體制內通過合理合法的渠道化解糾紛，使整個社會在相對平衡的狀態下構建新的秩序。

2.建立良好的社會溝通與表達機制

群體性事件往往以暴力行為展現出來，但是不論暴力行為是出于任何正當的理由，都會因對法治的漠視、對公共秩序的破壞而讓人排斥和詬病。如何消除社會秩序危機，一般的途徑主要是：一是處理好由群體性事件的發生而暴露出來的社會問題，例如貪污腐敗問題、拆遷款補償問題等等；二是建立良好合理的溝通與表達機制，在整個社會結構中提高政府對于危機的感知能力和處理能力。在社會轉型期，逐步形成各種類型的利益團體，而相互之間的利益沖突與博弈也是時常發生，在這樣一個訴求眾多、各方博弈的狀態下，更為重要和根本的是建立良好的社會溝通與表達機制。希望通過更好的溝通和表達，使得社會體制更富有彈性，也使得政府擁有更好的回應性以解決可能出現的各種社會危機，從而緩解和減少群體性事件。

3.提高政府公信力

政府公信力問題包括政策和管理問題，但核心和基礎仍然是政治問題。而且政府公信力是政治信任的保障，“政治不信任的心理具有傳染性、彌散性，如果有人把這種政治不信任表達出來，甚至付諸于政治行動，那些受政治不信任心理傳染的人，就會跟著采取政治行動，從而形成群體性事件”。①劉孝云：《群體性事件中的政治信任問題分析》，載《探索》，2009年第5 期。因此提高政府公信力，化解官民之間的矛盾和不信任，對于解決群體性事件具有重要意義。而提高政府公信力，重點主要在強化民生，解決問題的基礎則在于加強社會主義民主政治建設。一是在制度層面，要進一步加強社會主義民主政治建設。二是在政府層面，要重點克服政府“單邊主義”，耐心地做好民生工作，建設服務型政府。三是在政策層面，發展導向要明確，發展目標要更加細化，要對政府公信力作有差別性的考核。四是在政府過程的層面，提高政府公信力的日常性任務就是要根據民眾需求不斷完善和改進政府工作流程。五是在政府公關層面，良好的溝通技巧、充分的透明度等都有助于提升政府公信力。

4.建設新型的服務型政府

新型的服務型政府應有合理的政策導向、配套的具體政策以及消解矛盾的制度化機制，這種服務型政府的建設會緩解官民矛盾問題。建設民生導向的服務型政府，需要政府官員轉變基本理念，由GDP 至上向以人為本的發展理念進行轉換，切實履行服務型政府的公共職責，并且把改善民生同政府績效有機地結合在一起。近年來，政府在改善民生方面的投入大幅度增加：2010年，社會保障和就業計劃支出增長8.7%；教育計劃支出增長9%；醫療衛生計劃支出增長8.8%。②財政部：《中央和地方預算：2009年執行情況與2010 預算草案報告》，載《人民日報》，2010年第3 期。除此之外還要壓縮非民生的公共支出，特別是要逐漸建立起官民矛盾問題制度化的化解機制。只有構建民生導向的服務型政府，政府才能“以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念，著力解決好人民最關心最直接最現實的利益問題”。③胡錦濤：《扎扎實實提高社會管理科學化水平 建設中國特色社會主義社會管理體系》，載《人民日報》，2011年第2 期。

5.培育和扶持社會組織的協同治理

社會管理真正的主體是人民群眾，根本的動力是人民群眾的首創精神。人民群眾自愿參與的社會管理才是真正有效的社會管理，人民群眾自覺創造的社會穩定才是真正的社會穩定。所以民眾和社會組織作為公共治理的直接主體，應當獲得政府的支持，取得相應的政治地位，同時需要社會成員的認同和參與。“公民自主意識”的培養，是實現由社會管理中的不對稱官民結構，向公共治理結構下的共享性權力結構轉變的主要推動力。培育和扶持社會組織，有利于集聚社會成員的力量，有利于提升公民的自主意識，有利于維護公民自身權益并尋求更加有效的表達途徑，這樣政府在制定政策的過程中也會更加注重社會力量的平衡。所以培育和扶持社會組織，有助于實現公民、政府間充分對話的平臺。①王名：《中國非營利組織評論》，社會科學文獻出版社2007年版，第15—31 頁。