西部民族區域自治地區民生政策的優化策略

江 渝

(中共四川省委黨黨校，四川 成都 610072)

民生政策涉及人們的生活、生計問題，其主要指涵蓋民生基本內容和涉及公共產品的社會保障、基礎教育、公共衛生、住房保障和交通出行等領域的公共政策，是公共權威機構以改善民生為目標，以民生問題作為政治決策、政府職能和經濟社會資源配置的一系列戰略、方針和措施的總稱。民生政策的制定和實施，對經濟社會發展相對滯后的民族地區來說，其重要性是不言而喻的。處于社會轉型階段民族自治地區，優質或良好的民生政策遠遠超過了“維穩”的范疇，進入了“創穩”和“趕超”的范疇，對此的研究和開發，值得重視，值得探索，更值得積極實踐。

新中國成立六十多年來，我國民族地區的發展，比歷史上任何一個時期都好。這是一個不爭的事實。特別近十年，隨著國家發展的民生導向戰略和西部大開發實施，西部民族地區的社會、經濟面貌可以說是煥然一新。民族地區發展是多種因素、多種力量作用的結果，但可以肯定地說，在民族地區的社會經濟發展中，各級政府的政策驅動一直是最重要的助推器。如果不是因為有大量政策的支持，大多數民族地區是不可能憑借自身的力量，短時間內在社會、經濟、文化和教育等方面取得如此長足的發展，帶來社會經濟生活的如此巨變。理應說，民族地區的總體感受得到民族地區民生政策帶來的實惠，也體會得到社會經濟地位的提升，進而在一定程度上增強民族地區的政治認同和國家認同。但從具體的政策實踐結果上看，這些民生政策發揮的政治功效和綜合效益，卻相當有限。是因為客觀上民族地區經濟社會轉型階段性和改善民生的政治、經濟、文化的復雜性，決定了其改革和發展的艱巨性和復雜性?還是主觀上我們的政策的定位不太準、政策路徑的選擇過窄、制度設計層次過低、政策的策略過于短期化、政策的實施過于碎片化所致?

對民族地區經濟社會轉型階段性和改善民生的政治、經濟、文化的復雜性因素的分析，國內己有不少的學者進行過系統的探討，本文就不贅述。在這里，我們將問題焦點匯聚到政府的主觀努力及主體行為過程方面，即民生政策的制定和實施方面。我們認為，目前應加強民族地區民生政策的優化工作，提高其政策的綜合效應。即應重視對其政策的價值定位、總體規劃和系統設計，理順政策的上位和下位關系，理清民生政策中經濟與社會、政治和文化的關聯性，對已有政策要進行有機地整合，優化其結構，提高政策的綜合效應。根據近幾年對民族地區民生政策的跟蹤和調查，我們認為我國民族地區的民生政策缺乏整體規劃。長期以來，我們的民生政策側重部門導向，政策缺乏整體設計，政策定位不準，這種頭痛醫頭、腳痛醫腳的碎片化政策難以產生綜合的政治功效;另外，缺乏對政策實踐的總體效果評估，這也是我們工作中的一個薄弱環節。特別是，在多數政策實施過程中，我們過于注重政策原則和政策實踐的政治宣傳，關注形式上的結果，卻疏于運用科學方法對具體政策貫徹的進度和實際效果進行評估。因此難以發揮政策的時效性和及時發現政策實施過程中產生的各種具體問題，以至于許多政策方針在政策實踐中不能深入貫徹和進一步推進，難以發揮持續性的作用。這里將就民族地區的民生政策制定和實施需要解決的主要問題進行一定的討論，并從政策的整合和優化方向提出相應的建議。

一、制定綱領性發展規劃，向民生政策的整體實效轉變

民族自治地區的政治、經濟、社會、文化是一個緊密聯系的整體，政治、經濟、社會、文化的全面協調發展是和諧社會和科學發展的必由之路。民族地區的大多數民生問題是嵌入在這個整體之中的，雖然它可能只是在社會或經濟領域表現出來，但其根源卻可能存在于其他領域，如政治或文化等領域。民族地區民生問題的解決，民生政策的制定，應該尊重這一前提，即從一個整體的視角來思考民生政策，從分散走向整合，從部分走向整體。經濟發展并不能自動帶來政治和文化認同。世界各國或地區的經驗表明，當民生建設到達一定的水準和階段后，民生建設與民眾的滿意度會呈現一定階段的“微笑曲線”效應。因此，應采用綱領型或整體性的政策模式來推進相應地區的經濟和社會發展，是當前民生政策優化的一個重要方向。

整體性民生政策強調其政策必須具備前瞻性，應該從政治的角度看待民生政策的建構。因為，政治認同會受到來自政治、經濟、社會、文化等各個領域因素的影響。民生政策的影響范圍，不會僅僅局限在經濟社會領域，而是會延伸到其它領域，既可能為社會管理體制改革、市場經濟的完善鋪平道路，也可能因缺乏相應政策環境的支撐而帶來新的問題。如:藏區牧民定居工程，盡管政府投入了大量的財力和精力用于牧民異地搬遷、插花定居、集中定居等模式的實施和新牧區建設，牧民居住方式雖出現了向小城鎮集中定居過渡的一些良好趨勢，但也帶來了大量的新問題，如定居后如何適應新的生活方式?如何維持可持續的生計?如何實施有效的社會管理，來降低由人口集聚帶來社會整合無序的風險?又如:由于缺乏對民族地區民生政策的整體性的設計，在政策實踐中，往往分不清一般政策原則和具體政策的聯系與區別;盡管有的中觀政策正確，但微觀政策不具體配套，因而在貫徹和落實上難以深入實際、貼近群眾;有的下位政策富有一定的階段性成效，但缺乏其上位政策和體制環境的支持，往往難以持續的發揮作用。等等。因此，民生政策的設計必須從整體性出發，必須適應當地的社會環境、經濟條件和文化生態。整體性民生政策理念應提倡的是“融入社會的民生政策和融入經濟的民生政策”，整體型民生政策還應提倡“融入政治的民生政策”和“融入文化的民生政策”等一系列的政策有機整合和創新。

因此，目前民族自治地區的民生政策特別需要從國家層面上，加強對民族地區政治、經濟、社會、文化以及生態領域綜合協調發展的領導，并對現有政策進行系統梳理和有效的整合，以推進民族區域以可持續發展和社會和諧為目標，對政府的相關職能和經濟社會資源配置的一系列戰略、方針和措施進行協調，擬定一個全局性的政策綱領性的規劃。規劃應定位于政治、經濟、社會均衡發展(應做什么?);應整合民族地區民生問題演化的共性和各自特點(可做什么?);應厘清政策的上位和下位遞進關系(能做什么?);應涵蓋中、長期政策和部門聯動規劃(如何做?);應進一步劃分政府各部門和機構的職能和責任(按規矩做)。

二、化解民生政策短期化的風險，強化政策的連續性和穩定性

發展意味著政策的改變和調整乃至創新。任何一個政策都有它的生命周期，因此，民族地區民生政策的變與不變，以及如何變的問題，也是當前民族地區民生政策的實踐中的一個重要問題。落實科學發展觀的根本問題，是如何使政策的現實與長遠的有效結合，即維護政策連續性和相對穩定性，盡可能的使政策生命周期最大化。具體來說，維系民族地區民生政策的連續性和穩定性面臨四個方面的問題:

第一，在我國現有的行政管理體制下，隨著政府官員交流、調任等制度的不斷開展，一方面我國地方主政官員的執政能力不斷提高;但另一方面，地方政府官員在相對較短的任期條件下，也存在著傾向于追求自身政績最大化，導致地方政府一些民生政策短期行為偏向較為普遍。為此，在政策的體制環境的建構上需要:⑴制定民族地區經濟—政治—社會的聯動規劃。政府必須重視民生政策整體性和系統性。⑵強化民生政策的執行力。⑶改革干部的績效考核機制。將任期業績考核和既往發展基礎結合起來，將數個任期的領導班子的業績結合起來。⑷建立和強化民族地區民生政策審查機制。該機制包括政策審查機構、審查程序、審查范圍和內容。

第二，由于轉型期政策“心理貼現率”的負面作用非常強，極易導致地方民生政策的短期化行為。人們在一個速度型的社會發展過程中，什么收益都想當期獲得，所以說貼現率的需求會非常高，即使幾年之后會有很高收益，都會覺得沒有意思。這種心理貼現率從民生政策的角度看至關重要。一個社會的心理貼現率持續上升將導致社會期望值過高，進而會導致社會浮躁情緒。由此，我們可知一個地區的民生政策會受到非常大的外在壓力，特別是對經濟社會發展相對落后的區域而言。可以說民族地區的民生政策也有很難完全避免短期化行為的一面。因此，民生政策的設計一定要融入科學發展觀和可持續發展的理念。

第三，一些民生政策本身是短期性、過渡性的，但是它帶來人們的心理預期，帶有長期性的一面。如5.12汶川大地震、青海玉樹地震后，國家出臺了一系列有針對性的民生政策。隨著這些政策逐漸退出，這些地區民生建設的可持續問題會日益突出起來。因此，建議尋求開拓民生政策更多的路徑，力爭得到中央支持，搭建一個更為廣泛的省區對口扶持的民生建設平臺，服務于該民族地區長期的可持續的發展的目標。

第四，政策的標的對象不清，導致后續配套政策的銜接問題。民生政策制定的技術化路線是離不開對政策標的對象的準確定位。現有的一些民生政策，在承認各個民族地區民族的主體性的前提下，強化的是各個民族地區民族的整體性，忽視和看不清各個具體民族地區之間的發展差距以及內部不同階層的差別。因此，在民族地區現代化發展中，一些一般性的、普遍性的社會問題，極易被導向和轉化成民族地區政治問題，其深層根源就在于此。因此，在一定程度上也影響了針對不同性質問題的政策選擇取向。如:在認識區域民族地區民生發展關系現狀時，往往表現為有宏觀定性的判斷，但缺少具體的定量分析的方法和應用。長期以來我們對民族地區民生問題缺乏準確的定義和類型及層次的劃分，因而難以為具體政策實踐提供更加有力的支持。如:藏區實施“9+3”政策后，政策覆蓋社會網格關系的狀況如何?大批畢業生的素質狀況、技術能力偏向?留在內地適應能力如何?回本地工作實際能發揮什么樣的作用?等等大量政策效果都需要通過科學的評估的定位。又如由于一些教育政策對象定位不準，教育實踐中，常常混淆個體與群體兩種不同層次問題的性質，簡單地將不同民族地區民族個體間的一般交往行為歸為族際交往。這樣極易強化個體的民族地區民族意識，難以形成普遍的社會認同和公民意識，不利于群體意義上的民族地區民族團結。

三、優化民生政策誘導機制，提高其民眾對現行政治的認同度

民族地區民生政策的誘導機制的主要表現在四個方面:一是民族地區民族優惠政策的吸引力的作用;二是對民族地區民生扶植性政策的作用。三是民生政策的內化為本地政策，還是外化為跨域的協作性政策的定位取向問題。四是民生政策過程公民的參與性問題。

第一，就民族地區民族優惠政策的吸引力的作用而言。從政策作用的效果看，民族地區民族優惠政策吸引力有逐漸弱化的趨勢。少數民族地區民族身份得到的優惠，主要體現在三個方面:受教育機會、“二胎生育權”和就業。目前看來，這些優惠政策的作用在減小。在受教育機會上，少數民族地區的機會相對多一些，比如高校中的民族地區民族預科班，大門不向漢族開放。但是，對人們吸引力最大的教育優惠政策，是高考降分優惠。關于生育政策，國家規定，如果夫妻雙方都是少數民族地區民族，可以生育兩胎。這一政策曾經讓少數民族地區產生極大優越感。但是，現代社會的撫養成本越來越高，人們的生育意愿下降了，所謂“二胎權”的民族地區民生福利正變得越來越不重要。最后是就業機會。民族地區的國家機關的事業、企業單位在招收人員時，適當照顧招收自治縣的少數民族地區民生人員。這對本地少數民族地區民族來說曾經是很有吸引力的。但現在的政府部門的準入門檻越來越高，公務員成為令人羨慕的職業，“國考”出現了“千軍萬馬擠獨木橋”的局面;地方政府的競爭激烈程度也不小，進事業單位也要通過統一的考試。這些新變化弱化了民族地區民族身份的作用。或許是時候對民族地區民生優惠政策做出相應調整了。如目前藏區的“9+3”政策，后續就業政策需要提升和完善，應鼓勵“9+3”畢業生留在內地就業。因為，在內地就業既是提升其技能和工作能力的重要環節，又是使“9+3”畢業生向現代公民“世俗化”轉型途徑，也是弱化其極端宗教影響及談化其民族意識形態的重要利器(土耳其向現代性轉型的模式)。為此，可在內地出臺減免稅的政策，促使內地企業接收民族地區的“9+3”畢業生。同時民族地區基層干部及管理崗位也應更大幅度地向本民族的大學生和“9+3”畢業生放開，化解民族地區民族干部的缺失帶來的一系列問題。總之，社會結構轉型的張力正在消解民族地區民生優惠政策的影響力，如果民族地區民族之間的差異在縮小，也許這種改變更加有利于社會公平。然而這對少數民族地區民族而言，卻是一種被動的選擇。另一方面，我們還必須看到，少數民族地區民族優惠政策對民族地區的發展產生了積極的作用，這是毋庸置疑的，但它并不是一項永久性的政策，在變化了的社會現實面前，現行的政策宣傳有必要讓少數民族地區人們認識到優惠政策的過渡性。同時，也需要出臺能惠及民族地區一些特殊人員和集團的新型政策，有利于民族地區社會經濟以及文化的轉型。

第二，對民族地區民生扶植性政策的作用而言，我們需要區分政策的“保健因子”和“激勵因子”(赫茲伯格理論)來設計具體的民生政策。如:對寺廟從業人員實施的社保和醫保政策的定位問題就需要考慮細一些，不能在解決舊的問題同時，又產生大量新的問題。這里特別需要通過政策的差異化設計，使“保健因子”向“激勵因子”轉變，提高相應群體對現有政治和國家的認同度。

第三，民生政策是內化為本地政策，還是外化為跨域的協作式政策的定位取向問題。內化為本地政策的模式，是指資源的配置完全到本地，將多數權力授權由本地政府運作。其好處是針對性強，政策運作的經濟效率相對較高。而協作式政策模式則更能促使內地與民族地區的經濟和社會的互動。如藏區“9+3”政策“3”的部分放在經濟相對發達的異地實施，盡管經濟運行成本更高，但其政治的功效會遠大于在民族地區實施的綜合效益。正如北京市將西藏藏區患先天性心臟病的兒童接到北京實施免費手術的舉措產生的政治和社會效應，大大的高于曾經實施過的援藏免費治療政策的效應。發展程度不同的地區之間、中央政府與邊疆地區之間的資金、人員、物資交流應主要應以“援助”方式實施。一方面可以提高資源配置的效率，防止其資源僅沉淀某些層級循環，而到達普惠的目的;另一方面，可以切實體現相互協作中“優勢互補”，在共同繁榮的基礎上推動“多元一體”的經濟、社會和文化發展格局。

第四，是需要提高少數民族地區民眾對政策的參與程度的問題。在社會分化轉型的階段，任何公共政策如果缺乏廣泛的公民參與，往往就難以全面反映社會現實，政策的質量就難以保證，政策的公平正義的價值也難以體現。我國的民族地區往往都是多民族雜居，民族本身就代表了不同的文化和利益。因此，如果本地方的民生政策沒有各民族群眾的廣泛參與，將難以全面反映不同民族的需要和利益，政策與民族地區環境的適應性將受到影響，從而影響到政策的功能和效果。因此，要提高少數民族地區的政治認同度，還需要著力提升公民參與公共政策制定的興趣和能力，并為公民參與各類公共政策制定創造必要的條件和機會。首先，少數民族地區必須大力發展本地區的經濟社會事業，完善市場經濟體制，提高人民生活水平，改善交通、通訊等地方基礎設施狀況，加強地方教育科技事業的發展，，為公民參與政策制定創造必要的前提和條件。其次，健全和完善公民參與政策過程的制度化的渠道并為民眾參與政策過程提供制度化的保障，從制度上為民眾參與政策制定過程提供參與的途徑和保障。再次，民族地區的民生政策尤其是決策中樞成員，應經常深入群眾了解信息，主動了解群眾的愿望和要求。在當前公民參與政策過程的障礙難以在短期內得到根本解決的情況下，政策的決策者尤其是決策中樞的成員，要經常深入實際，廣泛開展政策調研活動，擴大與群眾接觸的范圍，了解更多的政策信息，通過決策者的努力來增加民眾參與決策的機會。最后，要大力發展政策咨詢組織和政策信息組織，拓寬政策思路。政策咨詢組織和政策信息組織雖然不是直接的決策者，但是它們可以更好地綜合各種社會利益群體的需要，可以更及時和全面地了解社會需要，在獲取政策信息時比黨政機關享有更多的優勢。通過大力發展政策咨詢組織和政策信息組織，也可以部分彌補當前一些其政策制定過程中由政府部門“包辦”公民參與的不足的問題。

四、實施人才優先發展的戰略，拓展培養民族干部渠道

培養和使用少數民族地區民生干部，是實行民族區域自治、落實民生政策、推進民族地區民生建設的關鍵。當前民族自治地方的少數民族地區，民族干部、群眾越來越關注民族干部比例和公務員中的民族比例等有關政治領域方面的問題。這說明，現階段逐漸增強的民族地區民族意識中出現了政治權利意識強化趨勢。這既是在我國政治民主發展過程中出現的敏感話題，也是民族地區自治實踐中凸現出的焦點和政策難點。具體建議如下:

第一，要認真探索在新的歷史條件下，面對民族地區民生政策實踐中凸現的干部難題，要根據社會主義民主發展的新形勢，正確認識和處理民族地區民族區域自治實踐中黨政與行政、行政與議政關系中的少數民族地區民族干部問題。總結以往的經驗教訓，結合具體地方實際，在民族地區的自治機關中大膽探索，自下而上、由低到高、逐步推進，積極穩妥地做好黨委、政府、人大、政協等部門干部，特別是少數民族地區民族干部的配備調整工作。

第二，抓好基礎教育工作，解決少數民族干部隊伍來源問題。受歷史、自然因素的影響，大部分少數民族散居地區的經濟都趨于貧困。由于信息閉塞、意識落后、社會經濟發展滯后，加之就學地點較遠，相當一部分少數民族學生得不到升入高一級學校就學的機會。這是制約少數民族干部隊伍來源的主要問題。一是增加投入，設立少數民族教育基金，對少數民族地區的教育投入給予較大的傾斜，抓好少數民族貧困地區的基礎教育設施建設，改善教育條件和教育環境，提供入學率和鞏固率，不斷擴寬各類少數民族人才的來源。二是設法幫助少數民族學生完成學業，尤其是對于那些學習成績好但家庭貧困的少數民族學生，可采取募集或是由財政預算撥出一定的經費成立專戶的辦法，專門用于解決少數民族貧困生的就學問題，幫助他們完成學業。如近年來云南省實施的“三面教育”，實實在在地提高了民族地區的入學率、鞏固率，為民族貧困地區的學生提供了更多的就學機會。三是認真貫徹落實中央關于少數民族考生實行照顧的政策，為少數民族考生提供更廣闊的就學深造和學習提高的機會。四是面對少數民族學生普遍面對的就業困局，各地政府應加強中小學教育、視學習效果、適當延長高中學制、增加高考“復讀”項目、加強預科教育、加強民族地區的師范教育等方法，保證少數民族學生以合格成績進入大學，保證大學的教育質量，從而在根本上扭轉當前少數民族大學生的就業困境或提高其進入公務機構基本素質和能力偏低的問題。

第三，大批量派出民族地區的民族干部到內地掛職鍛煉或交流任職。干部培養應納入民族地區社會經濟發展的總體戰略。且選拔層面要盡量避免“內卷化”和“內循環”，讓民族地區社會的網格化關系能發揮一定的作用。同時，選送少數民族優秀專業技術人員到國外留學進修，選送少數民族中青年干部到內地高校培訓，重點培養高層次專業技術人才和熟悉現代經濟管理等方面工作的干部。實踐上可采用基層干部培養和選拔先行的辦法。目前民族干部的培養重點應放在基層，特別需要整合和延伸藏區的“9+3”政策，大學生村官計劃等政策的功能和作用。