論網絡反腐與政府角色定位

肖揚偉

(中國井岡山干部學院教務部，江西 井岡山 343600)

黨的十八大指出，反對腐敗、建設廉潔政治，是中國共產黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。2013年政府工作報告中重申了要堅持反對腐敗，加強廉政建設，做到干部清正、政府清廉、政治清明。近年來，反腐倡廉建設力度持續加大，不斷取得重要成果，群眾對反腐敗工作成效滿意率逐年提高。①國家統計局的民意調查顯示，人民群眾對反腐敗工作成效滿意率從2003年的51.9%上升到2011年的72.7%;認為消極腐敗現象得到不同程度遏制的比例從2003年為68.1%上升到2010年的83.8%，均呈逐年上升趨勢。參見廣州日報2012－11－5.A2版。但反腐敗斗爭形勢依然嚴峻，甚至在一些領域易發多發。隨著網絡的出現和興起，網絡反腐作為反腐敗手段和方式的創新和有益嘗試受到熱捧，網絡已經成為網民鞭撻腐敗的基地、傳達民意的橋梁、政府宣傳廉政文化的陣地。

一、網絡反腐的興起

(一)腐敗現象的高發、多發是網絡反腐興起的基本前提。中國共產黨的性質和宗旨決定了黨同各種腐敗現象是水火不相容的，黨和政府在長期的預防和懲治腐敗分子的過程中，形成了一套比較科學的、完備的制約機制。但是由于腐敗分子作案手段的日益智能化、現代化、隱蔽化，因而反腐敗斗爭也具有長期性、復雜性、艱巨性特點，甚至在某些領域和某些時期有高發的趨勢。據最高人民檢察院2008－2012年的數據，可以看到我國近年立案偵查的職務犯罪案件數和涉案人數居高不下(見表1)。又據國際透明組織公布的數據，近五年我國政府的清廉指數僅居世界中上水平(見表2)，反腐敗工作仍任重道遠。

(二)互聯網普及和網民數量的增加是網絡反腐興起的基本條件。自1994年中國公用計算機互聯網(CHINANET)的建設啟動以來，互聯網技術一日千里，網民數量呈幾何倍數增長。據中國互聯網絡信息中心(CNNIC)2013年7月發布的《第32次中國互聯網絡發展狀況統計報告》的數據，截至2013年6月底，我國域名總數達到1470萬個，網民規模達到5.91億，互聯網普及率為44.1%，網民平均每周上網時長為21.7個小時。這么龐大的網民為我國網絡反腐提供了強大的群眾基礎，如果網民就某個腐敗案例或某個線索進行討論，加上媒體的放大效應，很容易成為輿論熱點。

表2 近五年我國政府清廉指數排名情況

(三)網絡反腐逐漸獲得高層關注和制度保障是網絡反腐興起的關鍵。事實上，黨和政府早已意識到網絡對反腐倡廉的重大作用，順應民意開通了網上舉報平臺。2003年最高人民檢察院就建立了網上舉報平臺，2005年初中央頒布了《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，《綱要》指出，要“加強反腐倡廉網絡宣傳教育，開設反腐倡廉網頁、專欄，正確引導網上輿論?！保?］同年12月18日中紀委、監察部開通網絡舉報平臺(www.jubao.gov.cn)，標志著網絡反腐納入官方權威反腐渠道。2008年5月份中央著眼新時期反腐敗工作的需要，頒布《建立健全懲治和預防腐敗體系2008－2012年工作規劃》，強調要“加強反腐倡廉網絡文化建設和管理，開展反腐倡廉網上宣傳和熱點問題引導。”［2］2009年 6月最高人民檢察院統一舉報電話12309，統一舉報網站(www.12309.gov.cn)并實現各省聯網。同年中央黨校出版的《中國黨建辭典》收錄“網絡反腐”詞條，是作為互聯網反腐敗得到執政者認可的一個重要標志。2013年4月19日，人民網、騰訊網等國內各大網站均在首頁開設網絡監督專區，鏈接紀檢監察、檢察、法院、國土等執紀執法部門舉報網站以及干部監督“12380”網站等網址。這充分顯示了中央對發揮網絡反腐正能量的重視，也方便了群眾對身邊的違法違紀現象即時舉報。

二、網絡反腐的特點分析

(一)快捷性與低成本性的統一。以網絡作為平臺，公民可以自由的、全天候的舉報腐敗現象，而不必經歷傳統信訪途徑的種種繁瑣程序，網民可以在第一時間為紀檢機關和反腐機構提供腐敗線索，大大提高了反腐機構的效率;由于網絡的匿名性，公民可以詳盡的把腐敗材料提供給辦案機構，大大減少其顧慮。網絡的覆蓋面廣、信息傳遞快捷，其他網民看到腐敗線索后，可能配合辦案機關提供新的證據，形成新的證據鏈，為更快破案打下堅實基礎。而所有的這一切，都是在網絡這個平臺上完成，公民不需要付出太多的時間和精力，只要輕點鼠標，就可以輕松完成對腐敗分子的舉報。

(二)虛擬性與現實性的統一。網絡反腐所需的空間是虛擬的，并不需要現實中的有形空間，在虛擬的空間里，公民的網絡話語權平等化，不存在網絡話語的霸權問題，也正因為這種網絡話語的多元化和“去中心化”，解構了社會傳統媒體對新聞和重大事件解釋的權威地位，權力正在向受眾傾斜。網絡的虛擬性為每一位公民提供了自己的聲音經由網絡可以無限“放大”的可能性。網絡反腐關注的是社會問題，網絡作為“第四權力”，是現實基礎上的監督權在網絡上的進一步延伸和拓展。網絡中曝光出來的線索，還是要得到現實中行政機關或反腐機構的重視和查處，網絡輿論并不具有以“權力制約權力”的強制性。

(三)法治性與道德性的統一。法律賦予公民對國家工作人員批評建議權利，對違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。網絡具有的匿名性和平等性特點，并非意味著公民可以不受法律限制地發表任何言論，公民在發布反腐線索時，必須對其真實性負責，“如果沒有現實真實性為基礎，網絡政治不過是純粹虛擬的網絡游戲和作秀而已?！保?］網民在發表網絡評論時，必須在法治的天空下，理性、客觀的行使自己的合法權力，不得利用網絡侵犯他人合理權利，不得借“自由發言”之名行侮辱、污蔑、誹謗之實。如這樣，不僅逾越了道德規范，而且可能侵犯法律而遭追責。

(四)監督性與教育性的統一。公民對政府進行監控的原因有很多，凱思·麥基就認為，對政府的監控和評估除了跟蹤政府的財政績效和方便問責外，還與抑制腐敗密切相關:“反腐敗努力——監控可以通過例如公共支出跟蹤調查(PETS)被用來識別政府資金的‘漏洞’，對捐贈者項目(或政府項目)的社區監控還可以用來作為幫助在項目實施過程中抑制腐敗的一種有效途徑?！保?］(P15)網絡反腐可以產生廣泛的教育效應，這種效應既有對政府行政人員的教育，也有對網民的教育。通過網絡反腐，網民也以對任何領域任何個人進行曝光，實際上也發布了這樣一個訊息:即任何地方都不存在腐敗現象的“避難所”，這種警示和教育是其他形式的教育比不了的;對于網民而言，通過網絡反腐，能讓他們對于腐敗有更加直觀和清晰的認識，能更好地幫助他們分清罪與非罪，腐敗與非腐敗的界限。

三、政府在網絡反腐中的角色定位

(一)轉變觀念，做網絡反腐的被監督者。契約論者洛克認為，政府權力“起源于契約和協議，以及構成社會的人們的相互同意”，［5］(P78)政府是公民自愿選擇的結果，政府的建立和活動均需得到公民的同意，政府的權力也要以公民的同意為限。不論政府權能理論怎么發展，限制和監督政府的權力運作已經成為公民的一項最基本的權利。

首先，政府人員應該積極轉變觀念，對網絡反腐有正確的認識。政府人員應認識到，通過網絡輿論進行反腐敗，是公民行使政治參與權、監督權和批評建議權的表現。網絡反腐從經濟學上看具有成本低、高效率，方便快捷的特點;從社會學來看，作為民眾的減壓閥能宣泄不滿情緒，防止突發性事件，無疑具有積極功能，因而是反腐敗手段的創新。作為一種新生事物，雖存在一些問題，但完全可以通過立法、教育等途徑來揚長避短，最大的發揮網絡這一新興反腐“利劍”的作用。公民通過網絡輿論，對政府機關工作人員實行監督，是公民的權利，是防止“公權”侵犯“私權”的必要措施，這種“天然的”權利應該得到政府的尊重和支持。

其次，政府應把網絡當成溝通民意、排解民憂的“橋梁”。網絡是現實生活的延伸和拓展，公民在現實中的表達機制受限，可能會通過網絡代償機制來實現民意的表達。作為權力的代理方政府，有責任和義務認真傾聽網民的意見和建議，對于網民反映的腐敗線索和材料，應認真負責的進行查證并及時對網民進行回復。網絡反腐從某種意義上說是一種民意的“倒逼機制”，正因如此，政府相關部門應當“把互聯網等媒體作為聽民聲、察民意的重要渠道，及時主動回應社會關切?！保?］

再次，政府應及時收集網絡民意，在公共政策各個環節要認真考慮網絡民意的存在。政府部門應該設立專門的輿情監督分析室，配備工作人員，保證運行經費，在政策的制定、運行、監控、評估各個環節，都要充分考慮網絡民意，通過設計專門的輿情信息系統，對網絡民意進行有效的過濾、篩選、追蹤與警示，時刻保持對網絡民意的敏感性，避免公共政策中的“閉門造車”現象。通過分析民意民情，政府可以更有針對性的對現有公共政策實行分析和調整，以實現公共利益的最大化。

(二)身體力行，做網絡反腐的制度提供者。亨廷頓在考察政治參與和政治制度的關系時，指出:“一個國家在政治制度化方面的落后狀態，會對政府的要求極難——如果不是不可能——通過合法渠道得到表達，并在該國政治體系內部得到緩解和集中。因此，政治參與的劇增就產生政治動亂。”［7］(P51)他甚至提出了一個公式:政治參與÷政治制度化=政治動亂。這可以理解為如果公民政治參與意識強烈而政治制度化不足，則很容易導致政治動亂。

首先要加強網絡反腐立法工作?？v觀我國網絡立法工作，遠遠落后于互聯網的迅猛發展，雖有部分法律法規對互聯網行為進行規范，但多以維護網絡平臺穩定和防止網絡犯罪為主，且立法層次不高，以部門行政法居多。為此，要在認真梳理、厘清我國現有的有關網絡管理法律法規的基礎上，適當借鑒國外立法，制定有關網絡反腐的相關法律，如《網絡舉報法》、《網絡管理法》等實體性的法律，對公民如何在法律法規框架內進行網絡舉報的流程、網民權益保護、侵權訴訟和救濟方式、網絡舉報立案標準、反饋時限等作具體的規定，使網絡反腐有法可依;在立法程序上，政府部門要有寬廣的胸襟和氣魄，多些引導性、授權性立法，少些禁止性、管制性立法，充分發揮法律的激勵功能。

其次要加強相關制度的配套建設。法律是帶有強制意義的制度，網絡反腐的健康發展少不了其他配套制度的支持。制度有時甚至能在一個更廣的范圍內解決問題，能有效避免陷入“頭疼醫頭，腳疼醫腳”的怪圈。當前看來，網絡反腐至少還需以下一些制度的支持:(1)媒體獨立制度。要排除地方利益集團的干擾，保持媒體的獨立性，防止信息壟斷。(2)網絡反腐敗宏觀關聯制度體系構造的協調。如政府政務信息公開制度，官員財產申報與公開制度，網絡組織的發展與民政部門的社團管理條例的沖突問題等。(3)網絡侵權免責及減責法律要件的完善。網絡反腐是通過網民的討論引起公共輿論而引起相關部門的注意的，不可否認在現實中難免會遇到一些非理性化甚至過激的言論，從英美誹謗法實踐中看，側重于保護表達自由作為第一權利的屬性，保留公民侵犯隱私的抗辯事由權。［8］(4)網絡媒體自律機制的建立。網絡治理不能光靠法制，也要靠道德，要研究如何建立互聯網網站的行業自律問題。(5)建立網絡反腐的跨地區協作機制。我國已加入國際反腐敗公約，應同世界各國一起，鼎力協作，互通有無，建立區際和國際間的網絡反腐機制。

(三)積聚力量，做各種反腐資源的整合者。當前網絡反腐的網民自發性很大，政府機關往往是被動回應，這與建設服務型政府、回應性政府的要求格格不入。要確保網絡反腐的實效和持久，政府作為權力的實際掌握者，必須整合各方面資源，建立相關互動機制，使公民的訴求得到有效回應。

首先，政府要整合各方力量，著力打造網上反腐平臺。要建立以政府出資為主的網絡投訴平臺，公民可以自由的在平臺上發言。除國家級外，可以考慮建立各省各地分網，以減輕服務器的承載量，避免由于訪問量過多導致網絡擁堵和癱瘓。目前最高人民檢察院的舉報系統就做得比較好。政府要建立網絡信息的篩查和審核系統，以實現對網絡熱點問題的分析和判斷，經篩查過濾后的信息，要建立審查制度和保密制度，通過網上平臺曝光的事件和案件，要做到處理及時，透明公開。對于符合立案標準的案件，應當及時與法院或紀委進行交接，并要求在一定時限進行反饋。這樣，通過網絡這個最廣泛的觸角，相關反腐機構可以以更低的成本、更高效的行動來開展反腐工作。

其次，要建立權力機關和平面媒體的互動機制。網絡反腐只有各方協作才能形成反腐合力，紀檢監察、組織人事、宣傳、司法系統等權力機關均應主動加入反腐陣營，各司其職。鑒于當前網絡反腐模式一般是網民曝光——眾多網民評論——平面媒體跟蹤調查——網民熱議形成網絡公共事件——相關機構介入調查，可以考慮在政府主辦的反腐網站上邀請平面媒體的記者共同組成網站信息小組，這樣有利于平面媒體及時撲捉到輿論信息。平面媒體深入采訪跟蹤后，應及時與反腐機關溝通具體情況。相關部門應定期召開聯席會議，共同制定網上評論的基本規章和制度，交流網絡反腐經驗，解決網絡反腐過程中出現的問題。

再次，要規范互聯網行業和反腐網站的經營管理工作。要鼓勵互聯網企業和行業制定行業規范和標準，建立、完善網站管理相關制度，規范網絡反腐網站的運行。教育網站經營管理者要有公平正義感，更要有社會責任感，要通過技術手段屏蔽明顯過激言論，在發表網絡評論時，要本著客觀、真實的原則，弘揚主旋律，引領輿論朝著健康方向發展，切不可讓侮辱、誹謗、誣告言論充斥網絡。對于部分民辦的反腐網站，既要從政策、技術、經費、人員等方面予以關心，又要定期對網站管理人員進行培訓，提高他們的技術水平和思想境界。

(四)循循善誘，做網絡反腐輿論的引領者。加入網絡反腐的網民，大致有三種類型:一是政府有關機構的工作人員、專家學者，這些人一般政治素養高，文化修養較好，另一部分是在傳統渠道反腐受阻轉而求助于網絡，還有一部分人是純粹出于對腐敗的痛恨加入反腐陣營，其中不排除有些社會的失落者。據中國互聯網信息中心的數據，我國30歲以下的網民占55%，初中及以下的比例占47.5%，低齡化、低學歷“雙低”網民比例較高;總體而言，這部分人思想活躍，但對社會了解還不深入，所以在網絡中往往會發表一些過激言論，甚至部分人還會利用網絡對政府進行攻擊。政府的責任，不是“封殺”和堵截，而是溝通和引導。很多網絡公共事件形成的原因是政府有關部門的漠視和不公，政府應首先把自身的內功練好，對政府重大政策方針、政策執行情況、一些突發公共事件的進展和處理情況，如能夠全面及時的公開，網絡輿論或可以得到很快平息。對于部分攻擊政府的言論，政府應本著“有則改之，無則加勉”的態度，釋放出政府最大的善意，通過擺事實、講道理的方法，化解疑惑，增加認同。

當然，這并非說政府在網絡輿論中除了運用強權外別無它法。事實上，有很多策略可供政府選用。如可以運用傳播學中的“議程設置”功能來引領網絡輿論到特定方向。議程設置認為“大眾媒介只要對一些問題注意，對其他問題忽視，就可影響公共輿論。人們將傾向于了解大眾媒介注意的那些問題，并采用其給各個問題確定的優先順序。”［9］(P84)“議程設置”實際上暗示了這樣一種媒介觀，即傳播媒介是從事“環境再構成作用”的機構。大眾媒介提供給公眾的只是他們的議題，它雖然不能決定人們對某一事件的看法，但可以通過提供信息和安排相關的議題來左右大眾的看法。大眾會因為媒介的重視加大而改變對事物重要性的認識并首先采取行動。從中我們可以得到啟示:政府在議程設置中，必須第一時間贏得意見相左的團體的共識，實現對話，從而取得對“議程設置”的主動權和引導權，防止網絡輿論偏離正常軌道。還比如可以培養一批網民信賴、與政府接觸廣泛、知識面廣、責任感強的“意見領袖”來加強網絡輿論的引導?！耙庖婎I袖”是一些在網絡傳播中經常為他人提供信息、評論，并給他人施加影響的積極分子，他們會將信息擴散傳播給受眾，形成信息傳遞的二級傳播?！耙庖婎I袖”并非要大人物，可以是網民熟悉或者信賴的人，這樣才更具說服力。研究發現，人際傳播的效果比大眾傳媒的效果還要更強。所以政府如能培養一批網絡上的“意見領袖”，對于正確分析網絡事件，引導輿論有重要的意義。

［1］新華網.建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要 ［DB/OL］.http://news.xinhuanet.com/newscenter/2005－01/16/content_2467898_1.htm.

［2］建立健全懲治和預防腐敗體系2008－2012年工作規劃［M］.中國方正出版社，2008:6.

［3］王國紅，馬瑞.規范與創新:促進網絡政治的健康發展［J］.政治學研究，2012(3).

［4］［澳］凱思·麥基.建設更好的政府:建立監控與評估系統［M］.中國人民大學出版社，2009:15.

［5］［英］洛克.政府論(中譯本，下編)［M］.商務印書館，1964:78.

［6］曹建民.最高人民檢察院工作報告——2013年3月10日在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上［N］.檢察日報，2013－3－22(01).

［7］［美］塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.生活·讀書·新知三聯書店出版社，1996:51.

［8］李立景.網絡反腐:模式、問題與制度創新［J］.學術交流，2011(5).

［9］［英］丹尼斯·麥奎爾.大眾傳播模式論［M］.上海譯文出版社，1987:84.