成都、常州創新流動人口管理的經驗與啟示——基于四川成都市與江蘇常州市的調研

孔偉艷

(國家發改委社會發展研究所，北京 100038)

當前，我國流動人口規模不斷擴大，“流而不遷”的問題長期存在。2011年10月1日零時，全國流動人口為2.29億，其中以務工經商為目的的有1.56億。流動人口因其規模大，流動性強，已經成為我國當前社會管理的重點與難點。為了更好地了解流動人口管理的“一線”情況，提出符合流動人口需要與各地政府實際的政策建議，我們從我國西部與東部各選取一個觀測點，進行了為期8天的基層調研。調研人員為社會所一行5人，時間為2012年9月19～26日，地點為四川省成都市與江蘇省常州市，調研方法包括文獻調研、部門座談、實地走訪等。

一、成都市與常州市流動人口基本情況

四川省成都市是西部川渝地區中心城市，以省內人口流入該市為主，兼有少量人口流出。江蘇省常州市是東部長江三角洲地區較為發達的城市，也是安徽、四川、河南等地人口流動的重要目的地。

(一)成都市流動人口基本情況

作為中西部特大中心城市，成都市目前有流動人口300余萬，戶籍人口1120萬。四川省內人口流動主要就是流向成都市。區域綜合經濟實力連續16年位居四川省十強縣的溫江區，現有人口72萬余人，其中戶籍人口37.92萬人，已登記流動人口達到24.08萬人。

據成都市人力資源和社會保障局統計，全市進行就業實名制登記的適齡勞動者607萬人，其中非本市戶籍(流動人口)適齡勞動者95.46萬人。流動人口就業相對集中，大多集中于二、三產業，主要是批發零售、社會服務、住宿餐飲、制造和建筑等五大勞動密集型和體力型行業。就業渠道較為狹窄，主要依靠個人尋找，朋友、親戚、同鄉介紹，政府相關部門和社會中介幫助等三種主要方式尋找工作，其中前兩者是主要渠道。

(二)常州市流動人口基本情況

江蘇省常州市是重要的人口流入地，人口以跨省流入為主。2012年1～9月，常州市新登暫住人口95.8萬，注銷48.1萬，現有132.3萬。從來源地看，省內占31.55%，省外占68.45%，安徽、四川、河南、貴州、湖北是常州市暫住人口傳統的主要來源地。從就業狀況看，務工占69.1%，經商占11.5%，務農占4.8%，從事服務業占6.9%。從分布范圍看，5個市轄區占90.3%，其中列全國產業百強第三名的武進區占比接近60%，蘇南發達板塊中相對不發達的金壇、溧陽兩個縣級市僅占9.7%。從暫住地點看，暫住在出租房屋占61.3%，暫住在單位內部占26.8%，暫住在工地現場占2.9%，暫住在旅館招待所及其他地方占9%。

常州市流動人口具有總量基本穩定、結構日益穩定、學歷層次提高、工作變動頻繁等特點。人口流動模式向“家庭式”、“家族式”流動轉變，按一家三口計算，以家庭為單位的流動人口達66萬人，接近一半。人口流動目的發生轉變，特別是第二代農民工流動的目的已經從父輩“為了生存”轉向“為了發展”，在不同城市、地區之間流動，即使在同一城市，也頻繁更換工作。

二、成都市與常州市流動人口管理的主要做法與經驗

按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局的要求，成都市與常州市在流動人口管理中，都著力完善服務管理體系，增加流動人口的市民化待遇，將流動人口的管理、服務與信息采集功能下沉到社區，凝聚政府、社會組織、流動人口各方合力，取得了較為顯著的成效。

(一)在組織架構、信息建設與服務管理中堅持統籌思想

1、在組織架構上。鑒于過去以社會控制為主的治安管理型模式的弊端，成都市堅持以人為本，統籌規劃，采取專業機構協調型管理模式，建立起“黨委政府統一領導，專門機構統籌協調，職能部門分工負責，服務管理屬地實施”的市、區、街道和社區四級管理體制。緊緊依靠黨委政府，成立了流動人口服務管理辦公室，代表市政府具體負責全市流動人口管理工作的牽頭、組織、協調。在具體工作中，堅持公安主導、部門聯動，協調建立了由公安、計生、地稅、教育等35個部門組成的流動人口服務管理聯系會議制度。同時，鼓勵工、青、婦等組織參與，形成上下聯動、共抓共管、群眾參與的聯動服務管理機制，完善目標考核機制，落實經費保障機制。在街道層面，錦江區涌泉街道辦事處分別在街道、社區(村)及以下設立了流動人口服務管理辦公室、流動人口服務管理站與信息采集點，形成了“辦、站、點”三級流動人口服務管理全覆蓋網絡體系。

2、在信息建設上。為克服不同職能部門從自身工作需要出發進行信息采集，導致重復建設的弊端，成都市建立了綜合信息系統，推動信息資源共享。具體做法是:(1)建立了人口計生、勞動保障、公安等35個職能部門的綜合信息系統，搭建起了融數據錄入、日常管理、信息反饋、部門共享、監督考核、決策分析等功能為一體的綜合信息平臺。在項目類別上，設立人、房、業3個大類項目，出租房屋、證照辦理、人員結構等49個分類項目，性別、年齡、房屋用途等232個綜合項目。(2)加強基礎信息采集。建立了以政府為龍頭、流管辦為紐帶、服務站為依托、信息采集點為支撐的流動人口服務管理網絡，整合人口計生、勞動保障、治安巡邏等力量，加強協管員隊伍建設，構建起了覆蓋全市的基礎信息采集網絡。(3)整合社會信息。搭建宏觀決策、市級管理、部門交換、流出人口、市級采集和區縣管理等6個系統平臺，涵蓋35個職能部門，形成1+6+N的運行方式，即圍繞1個綜合信息系統和6個分平臺，與N個部門實現信息對接，變各方面、各領域“零散信息”為“一家采集全網共享”的海量資源庫。變靜態數據為動態管理，實現了人口計生、公安、房管、地稅、工商等5個部門與綜合信息平臺的有效對接。

此外，成都市與常州市都加強了流入地與流出地之間的雙向協作。成都市建立了流出人口服務管理雙向協作機制，先后向北京、青海、廣州、武漢等省市公安機關交換本市流出人口信息。常州市作為人口流入地，積極與主要流出地開展源頭管理試點工作，建立了6省10縣協作框架，互派警察，開展警務協作。

3、在管理理念上。堅持人口統籌，從過去重管理輕服務向管理與服務并重、寓管理于服務轉變。常州市武進區戚墅堰公安分局潞城派出所在這一理念的指導下，實行了包融式管理，就是立足服務之上，進行分類管理:開展法制教育、幫助維權、送防范、送溫暖、送平安活動，讓外來民工真正融入當地村民的生活，促進三方和諧相處，轉過來支持公安工作。包融式管理要求:民警與外來人員融合，包括“辦好一張證，解決好一個困難，維護好一個權利”;民警、村民與外來人員融合，包括管好出租戶，防止因出租戶安全及房產因素帶來的治安問題;管住重點人員，防止外來人員違法犯罪給本地居民帶來的損失;融合內外感情，融洽外來人員與本地居民的情感。

(二)探索了政府依法行政、社會組織協同、公眾廣泛參與的社會化服務管理方式

傳統的流動人口管理體制以政府為管理主體，存在重管理輕服務、公共服務供給與公眾需求不一致等問題。為此，成都市與常州市探索了政府依法行政、社會組織協同、公眾廣泛參與的社會化服務管理方式，通過基層自治、行業自治等方式，發揮公眾、社會組織在流動人口信息采集與管理中的積極作用。

1、發揮社會組織在流動人口管理中的作用。(1)發揮行業協會等社會組織在流動人口信息采集與管理中的作用。成都市錦江區合江亭街道辦事處大力推行行業自治，以物管中介企業為抓手，在轄區34家物管企業和34家房屋中介企業分別成立了合江亭物業管理協會和合江亭房屋中介協會，制定行業自律公約，將出租房屋、流動人口、治安安全信息傳遞上報作為行業自律的重要內容。對于涉及民族、宗教等敏感問題，政府不宜出面的矛盾糾紛，常州市還積極發揮社會組織的“緩沖帶”與“調解人”作用。(2)組織化管理流動人口。成都市的做法是:一是將流動人口納入居住地黨團組織。村(社區)黨組織及時了解轄區內流動人口黨員信息，積極動員他們將組織關系轉入社區黨支部，納入居住地黨支部，強化黨對流動人口的組織領導。從團建入手，結合年輕人特點，合理引導流動人口參加社區活動。二是以“共駐共建共享”為核心，實現社區、社會組織、社工三社互動，調動流動人口積極性。動員熱愛公益、樂于助人的流動人口參加社區志愿者組織和社區特色文藝團隊，增強流動人口的組織紀律觀念，豐富他們的業余文化生活。

2、通過基層自治，動員本地人口與流動人口共同參與城市社會管理。(1)以院落自治為抓手，實現“以院管人”。這是成都市溫江區合江亭街道辦事處的成功經驗。合江亭街道針對老舊小區中存在“門難進、臉難看、信息采集難”、服務不能及時跟進的問題，把工作重心放在小區院落自治上來，將流動人口服務管理工作中信息采集和服務納入院落自治的重要工作內容，變要我“采集”為我要“采集”。在條件具備的老舊院落建立、健全了居民自治組織(院委會)，通過兌現資金扶持，鼓勵自治管理，由院委會負責老舊小區內日常的流動人口信息采集和意見征集工作，實現辦事處各職能科室、轄區派出所對流動人口的“一對一”服務。(2)民主化管理流動人口，保障流動人口與戶籍人口一樣參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。其一，從工作制度上依法保障流動人口享有戶籍人口同等的民主權利。成都市民政局制定了《貫徹落實推行居住證制度保障持證人依法參與社會管理權利實施意見》，規定在居住地居住一年以上的居民，本人自愿放棄戶籍所在地選舉權和被選舉權，并且由其戶籍地村(居)委會出具相關證明的前提下，在三年一屆的居委會換屆選舉中，根據本人向居住地社區選舉委員會提出書面申請，納入居住地社區選民的登記范圍，參與社區居委會的民主選舉。溫江區涌泉街道將轄區內工作和生活的流動人口統稱“新涌泉人”，有2名“新涌泉人”當選為區人大代表，為涌泉乃至溫江區的發展獻言獻策。其二，保障流動人口參與居住地社區的民主管理與民主監督。成都市溫江區規范了村級組織的運行規則，制訂了村(社區)議事、執行、監督的“七步工作法”，明確轄區流動人口對村級事務有建議權、監督權，可以例行參加村級議事會等內容。同時，健全議事會成員聯系戶制度，將流動人口納入議事會成員的聯系對象，定期了解處理他們的正確訴求。(3)動員各方力量參與流動人口信息采集。成都市溫江區涌泉街道以村(社區)為單位，設立“民情信息中心”、村(社區)民意信箱，聘請熱心公益事業的流動人口擔任信息采集員。常州市推廣了“警務室+租賃中心”、“警務室+物業公司”、“新市民e家園”等信息共享模式，充分發揮社區、物業和出租房主在流動人口服務管理工作中的作用。

(三)以實有常住人口為服務管理對象

傳統的防范式管理模式下實行的戶籍人口與流動人口雙軌制管理，本質上是以戶籍制度為基礎，把城鄉分割式的二元社會管理延伸為了城市內部的二元社會管理。這種管理模式造成了對流動人口的制度性排斥、隔離與歧視，于緩解社會矛盾、維護社會穩定不利。近年來，成都市通過深化戶籍制度改革、實行居住證管理制度，向一元化城市社會管理作出了積極探索。

1、深化戶籍制度改革。2003年四川省政府出臺了《關于推進城市戶籍管理制度改革的意見》，全省徹底打破了原農民工要“農轉非”才能進入城鎮的規定，以合法固定的住所、穩定職業和生活來源為落戶條件，只要符合條件，都可辦理遷入城鎮落戶手續。成都市作為統籌城鄉改革試點城市，2006年下發了《關于深化戶籍制度改革，深入推進城鄉一體化的意見》，基本消除了農民向城鎮轉移的體制性障礙，2010年又出臺了《關于全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》，進一步放寬了在城鎮落戶的條件。

2、實行居住證管理制度。四川省在原有管理制度的基礎上，將居住登記和居住證制度確立為流動人口服務管理的基本制度，通過居住證逐步賦予流動人口與戶籍居民接軌的優惠待遇，從制度上保障了流動人口的合法權益。成都市先試先行，進一步深化居住證管理制度改革，于2010年出臺了《成都市居住證管理規定》，用居住證取代暫住證制度，給予持證人相應的市民待遇。持證人被納入社會保障系統，獲得公平的就業機會，可參加技術職務評定;享有同等的公共資源，可在創辦企業、從事科技活動、落實子女就讀、辦理出入境手續、申請專利補助基金等方面享受市民待遇。居住證管理制度以服務促管理，提高了流動人口主動辦證的積極性和主動性，達到了“以證管人”的目的。

(四)通過完善社區服務管理體系，實現屬地化管理

過去以職能部門為主的管理模式存在部門之間協調困難、互相推諉、重復建設等問題，在重復信息采集方面引起了居民的不滿。成都市通過將服務管理職能下沉到社區，常州市通過建設流動人口集居區，實現了對流動人口的社區化管理。

1、完善社區服務管理體系，實現屬地化管理。成都市溫江區涌泉街道辦事處通過在瑞泉馨城社區試點推行“小網格”精細化服務管理模式，以“網格化為手段、信息化為支撐、精細化為目標”，實現了流動人口服務管理方式由“業務線條”向“網格集成”推進的轉變。該模式的核心為“一中心三機制”:打造“數字涌泉”社會管理指揮中心，構建分片包干、網格管理，一崗多能、扁平指揮，資源整合、信息共享三大工作機制。通過“網格員事件采集—指揮中心任務分派—街道科室業務落實—網格員督查反饋—指揮中心備案考核”的工作流程，實現了工作方式由“出門一把抓、回來再分家”向事件發現、數據采集、任務派發、事務處置和績效反饋“網絡平臺一體辦結”的轉變。集合數據處理、決策研判、管理指揮、任務反饋、績效考核、工作預警、數字城市管理和安防指揮調度于一體的“數字涌泉”綜合服務管理信息平臺，保證了該模式的順利實現。

2、開展流動人口集居區建設，加強社區建設。(1)硬件建設方面，常州市從1997年就開始探索外來人口集居區建設。目前，全市達到一定規模的新市民公寓或住宅小區已有400余處，入住50余萬人。2011年，常州市開工建設新就業人員、外來務工人員公共租賃住房1.4萬套(間)。其中，位于武進高新區南夏墅街道的南湖家苑，是政府采用行政劃撥土地開發建設的周邊廠區職工居住區。該社區具有租金低廉、生活便利等特點，“安居”使當地流動人口更加“樂業”。政府通過在社區內設立派出所、人力資源分市場、社區衛生服務站等公共服務機構，實行流動人口“以外管外”等方式，將流動人口納入社區化管理。(2)機構建設方面，成都市溫江區在流動人口聚居地海峽兩岸科技產業開發園園區，設置了建制社區(海科社區)，對流動人口和居住證持證人實施社區化管理，方便了員工的生產生活。

三、成都市與常州市創新流動人口管理的啟示

成都市與常州市創新流動人口管理的經驗啟示我們:創新流動人口管理，要將流動人口作為城市實有人口納入公共服務管理體系，首先要實現服務管理統籌化、管理主體社會化、管理客體一元化、管理平臺社區化，其次要加強頂層設計，完善制度保障與資金保障。