轉型期輿論引導的現實訴求及面臨的挑戰

匡和平，彭曉新

(1.電子科技大學中山學院;2.中共中山市委宣傳部，廣東中山 528402)

輿論是社會或社會群體對特定事物、現象有一定傾向性意見和情緒的總和，是對社會的事態發展和人們的思想行為影響最直接也最有沖擊力的一種“軟性力量”，德國社會學家諾埃爾－諾依曼因之將其比作“社會的皮膚”。輿論是由社會不同群體之間、群眾與政府之間因為各自的利益出發點不同，價值取向不同而出現這樣那樣的意見分岐，并呈現為一個社會問題所致。只有當各種社會群體的意見與黨和政府的意見最后融合為相對統一的、能夠推進社會事態良性發展的意志時，輿論才算是達到一種和諧狀態，其間輿論引導為必由之路，因而黨和政府必須視輿論引導為一項基礎的經常性工作。

輿論引導是指通過對新聞信息予以選擇、分析、判斷等手段，影響新聞輿論的傾向、力度及構成，進而影響媒體輿論場、社會輿論場、群體輿論場，特別是人們的口頭輿論場，從而實現引導人們認識和行為的目標。隨著我國經濟市場化程度迅速提高和改革進一步深化，社會利益關系更趨多樣、復雜，各種深層次矛盾和問題日益凸現，輿論熱點層出不窮，涉及的地域和內容極為廣泛。各種事件，經媒體傳播引導，即刻就能引起人們的廣泛關注，形成輿論熱點。其中，不乏許多具有建設性的看法和觀點，對有關部門的決策和施政產生積極影響，但也存在隨著輿論熱點的討論使人們對黨和政府的政策和社會主流思想產生懷疑，進而情緒化表現突出，甚至刻意歪曲政策，丑化政府，盡懷疑、恥笑、謾罵之能事。因此，客觀正視輿論引導工作的現實訴求，并著力于揭示此工作所面臨的挑戰性，內在地成為在新的歷史條件下進一步做好輿論引導工作不可或缺的重要環節。

一

根據“結構—功能主義”原理，輿論引導工作的效果取決于其結構要素的存在狀態。分析輿論引導工作現實訴求的最佳切入就是圍繞“由誰來引導、以什么內容引導、通過什么載體引導、以什么方式引導、被引導者素質狀況如何以及引導環境怎樣”等六方面要素展開。如果引導主體具備公信力，內容具有精準力，載體有傳播力，方式有表現力，加之被引導者具備接受力和引導環境也具備契合力，那么輿論引導工作就必然產生積極效果。

1、輿論引導者必須具備相當的公信力

輿論引導工作中公信力的體現歸根到底要按照新聞規律辦事，從根本上找到中央關心、社會關注、群眾關切的結合點，圍繞著事件的規律性、價值性下功夫，不搞先入為主。如果由于害怕引起恐慌，重大突出信息就不及時報道;由于害怕說不好，重大理論實踐問題就不回應;由于考慮到有人在說情，社會正義就不去伸張;由于害怕暴露社會陰暗面，假惡丑現象就不去揭露;由于認為需要報道領導活動，群眾的切身利益就不去關注;由于要“求穩”，社會關切的重大議題就不主動設置;由于害怕更多的人知道，對于所發生的社會矛盾就不說話，捂蓋子;由于害怕說到敏感話題不好把握，面對各種社會輿論思潮就不主動參與，等等。久而久之，輿論引導工作就必然陷于被動，公信力必然要喪失殆盡。

輿論引導要具備公信力，還應把握社會主義市場經濟下黨的基本政策。普通民眾日常接觸更多的是眾多媒介報道方寸之間的導向問題，現實中往往由于認識上的偏差和利益的誘惑導致輿論引導出現種種偏差。究其原因，最根本的還是人的問題，也即輿論引導者自身素質問題。比如，從業人員是否具備較高的文化水平和理解能力;是否具備較強的政治敏銳性等。如果說常態下的輿論引導是有效和無效的問題，那么重大突發公共事件的輿論引導是穩定與動蕩的問題，因為重大突發公共事件的輿論引導較之于常態下的輿論引導，面臨更多的隱患和不確定性［1］。只有及時介入、果斷處置，第一時間通過網絡、微博、媒體等披露真相，才能贏得公信力，得到主流輿論和廣大民眾的理解與支持，輿情態勢才能向正面發展。

2、輿論引導內容必須具備相當的精準力

政策推行總是要進行社會動員，動員需要展現美好的前景，然而，實際進展通常落后于動員時的承諾，于是，就發生了亨廷頓所陳述的結果，即社會動員÷經濟發展=社會挫折感［2］。由此觀之，“適度動員”必定是把握輿論的重要一環，既要說明政策實行的美好前景，也要說明存在的風險。這就對輿論引導工作提出了精準力的考驗。

如何精準地引導公眾形成輿論或轉變已有的輿論，美國傳播學研究者麥庫姆斯等提出了“議程設置論”，其中心思想是:公眾通過媒介知曉事件或問題，依媒介提示的角度思考，按照媒介對各種問題的重視程度來調整自己對這些問題重要性的看法，或者說媒介對某一事物的強調程度同公眾對同一事物的重視程度構成正比例關系。議程設置理念反映在操作層面上，必須確保三者的完美結合才能顯示輿論引導的精準力，即政府要說明的(政府議程，也可稱為政策議程)、媒體感興趣的(媒體議程)、公眾關心的(公眾議程)［3］。政策領悟、媒介之間的溝通以及輿情的把握是確保輿論引導精準力的最基本要求。

3、輿論引導載體必須具備相當的傳播力

不同文化傳統下的社會形態很不相同，但是每一種社會形態都會有相應的引導公眾形成觀念和性格特征的方式。美國社會學家理斯曼將現代啟蒙之前的漫長社會階段統稱為傳統社會。在這樣的社會中，人們生活在一種依賴傳統引導的社會環境，也即傳統引導。從傳統社會向現代社會的轉變時期，人們有了較大的選擇余地，激發了處理新問題的志向，制約人格發展的動機由順從外在的社會傳統轉變為以早年習得的性格在自身內部的引導，即內部引導。而現代社會，人們的交往關系復雜得多，人的行為動機與內在需要帶有明顯的社會化特征，更加關注他人，尤其是同齡人的態度，由此決定自己的觀點和行為，因而生活在一種依賴他人引導的環境中，即為他人引導。人都具有關注別人對自己評價的社會本性，而當代這種情況變成了生活中必須的一種信息接受，因為人面對日益復雜莫測的社會變化，如果不了解同儕的看法，得到他人的指導，幾乎無法生存和發展，但由于每個人所能直接接觸的同齡人的有限性決定著大眾媒介在相當程度上成為了人們需要得到的廣義同儕，大眾媒介的傳播力內在成為輿論引導力的必由載體。在馬克思所處的時代，他就曾形象地把報刊比喻為輿論的紙幣，即“報紙是作為社會輿論的紙幣流通的”。［4］他甚至還把報紙比喻為驢，而它背上馱著的麻袋，便是輿論［5］。

現代大眾媒介，就種類而言，大致包括書刊、報紙、電影、廣播、電視、錄音錄像帶和光碟、計算機多媒體和全球性信息通訊網絡等。這些無疑成為當代輿論引導的主要平臺。這些平臺的構筑和運行突顯出相當的傳播力，為輿論引導工作的順利進行提供了堅實的物質基礎。

4、輿論引導方式必須具備相當的表現力

以胡錦濤同志為核心的第四代中央領導集體非常重視輿論引導的藝術性、實效性與合規律性。以往長期強調的輿論宣傳也轉變為輿論引導，這與“以人為本、執政為民”的執政理念密切相關。既然強調“以人為本、執政為民”，那么，重視群眾意見，呼聲，尊重人民主體地位，在輿論宣傳中注意把握群眾接受習慣與心理，強調遵循新聞傳播規律，也就成為一種必然［6］。輿論引導工作也就必須在表現力、感染力、親和力和吸引力上做足功課，使其在形式上不呆板單一，組織上有系統的宣傳策劃，時效上持續發動輿論攻勢，形成公共危機時期政府輿論工作受眾面廣、傳播范圍寬，達到事半功倍的效果。

這首先就要求必須注重主動、正面的輿論引導。建立新聞發布制度，設立專門新聞發言人就是主動、正面引導方法最為有效的措施之一。此外，還必須注重適時、平衡的輿論引導。隨著媒體和公眾參政議政意識的增強，人們對社會公共事件的知情權要求也越強烈，黨和政府要獲得信任，就應當掌握最佳時機發布消息，這就是個“適時”的問題;對于事件中利益各方，或者是矛盾沖突各方，要給以足夠的表達、辯解機會，尊重每一方的表達權利。只有彼此的表達平衡，才會使真相和輿論呈現在公眾面前，讓新聞最大可能地接近真實，寓引導于客觀、公正之中。“適時”和“平衡”尤其表現在面對突發公共事件是否已有應急預案，事件發生后是否能夠適時公開信息，以及協調各方面關系的能力上。從眾多的群體性事件的處理過程可以發現，輿論引導在“適時”和“平衡”上拿捏得還是不非常熟練。

5、輿論被引導者必須具備相當的接受力

輿論的主體是公眾，是自在的對于外部社會有一定的共同知覺，或者對具體的社會現象和問題有相近看法的人群。輿論的存在不僅是明顯而清晰的語言，而且還是一種情緒，由體態語、行為語和流露的沖動性只言片語等來表現。但是，任何外露的語言、情緒都是一種特殊的態度，而態度是由一定的信念決定的。人們生活中接觸的外界信息刺激很多，不可能一一對應作出反映，于是有一種自然的“省力”原則起到自我保護作用，這便是依據信念(或叫固定成見)對感興趣的事物作出不經思考的直接判斷。如果人們的信念與社會發展所倡導的信念趨同，那么，對社會發展過程中出現的問題抱著理解、寬容心態的色彩就要濃厚得多，輿論引導的效果也就要好得多。從當前大量存在這樣或那樣的矛盾、糾紛，甚至是沖突的現狀來看，盡管原因是多方面的，但與被引導者缺乏一定的接受力不無關系。

6、輿論引導環境必須具備相當的契合力

輿論環境是由無數外界可感知的信息符號和其他人腦海里的知識、觀念所組成，人們模糊地感覺到它的存在，并無形中受到它的控制，因而表達的觀念和行為與輿論環境高度相關。德國女輿論學家諾埃勒－諾依曼為此提出了“沉默的螺旋”理論，即當人們感覺到自己的意見屬于“多數”或處于“優勢”時，便傾向于積極大膽地發表這種意見;當發覺自己的意見屬于“少數”或處于“劣勢”時，遇到公開發表的機會，可能為防止孤立而保持“沉默”。意見一方的沉默造成另一方意見的增勢，如此循環往復，便形成一種一方越來越強大，另一方越來越沉默下去的螺旋發展過程。她特別強調:“沉默的螺旋可以是一個過程，一種新的、朝氣蓬勃的輿論通過感知這一過程得到發展，或者原有輿論的內涵通過這一過程賴以擴散。”［7］在當代社會，“沉默的螺旋”現象最大量地出現于公眾接受大眾媒介之時。這種認知帶來一種心理上的壓力或對安全感的需求，使得多數公眾在公開表達意見時采用媒介上不斷重復的詞匯和觀念，并產生判斷和行為上的連鎖反應。這就必然要求媒介要著重正面報道，弘揚正面輿論，迫使負面輿論越來越沉默下去，但現實中負面的東西充斥著媒介，甚至泛濫成災現象時有發生。

二

輿論引導能力主要包括輿情把握、輿論關注和輿論利用等方面的能力。在社會轉型期，中國經濟社會發生著深刻的變革，公眾參與公共事務管理的意愿明顯增強，新聞事業本身也發生了一系列巨大變化，這使得輿論形成和關注范圍更加廣泛，熱點形成加速，涉及的問題多而頻出，且社會影響更為深遠。這些新特征給輿論引導工作帶來了前所未有的挑戰。

1、準確掌握判斷社會輿情

轉型期，中國社會的發展正以兩個顯著特征展現在世人面前:一是時間空間化，即農業社會、工業社會和后工業社會的發展狀態在中國這一大地上同時展現;二是空間時間化，即中國社會是各種文明同時展現的場所，在這一歷史境域中，中國不僅要跟上世界歷史發展的步伐，更要面對不同文明發展中所出現的問題。這本是一系列繼時性問題，但是在中國已然成了共時性問題［8］，必然帶來社會結構的各構成要素分化與重組，社會系統各方面、各部分、各要素之間必然會存在不同步，表現出的社會失衡、社會失調、社會失序，也必然投射到社會肌體上以種種社會問題的面貌呈現出來。這些問題一經引起社會的廣泛關注，也就成為了種種輿論的客體。與此同時，以數字化、網絡化為代表的現代信息技術突飛猛進，帶來了傳播方式的巨大變革，影響和改變著輿論的生成。公眾心理也在經歷社會轉型期發生了巨大的變化。決策是否正確、傳播是否偏差和公眾的“固有成見”是否可改變在這個大背景下顯得尤其復雜。如何看待社會問題考驗著黨和政府的執政智慧。

從對“社會問題產生”如何看待的層面來說，應該正視在經濟社會發展進程中，有建設就必然會有拆遷，有市場就必然會有價格起落，有發展就必然會有教育、就業、社會保障等一系列問題出現。抑或可說，發展的問題一點也不比不發展時少，甚至可以說越發展，問題和矛盾越多!輿論導向不能一味抱怨、指責、挑剔，乃至仇視，過度渲染發展中所出現的問題，非但無助于解決矛盾和使問題的舒緩，反而將導致消極因素急增和對抗愈加強烈。

從對“社會問題解決”如何看待的層面來說，傳統社會出現的問題、矛盾、沖突都是交由“上帝”和“命運”來進行裁決。隨著科技的發展和社會的進步，現代社會人們越來越認同“理性”和“科學”的魅力，在對待社會發展中所出現的問題、矛盾、沖突都樂意交由制度進行解決。可以說，社會問題一經發生就已自然地置身于既定的社會框架之下，無論是物質的、有形的社會環境，還是無形的文化層面的制度環境。但是，制度的產生本身就是為解決某“問題”而建立起的行事規則，任何一項制度均只能在特定時空下針對特定的對象有效，其間隱含的一個邏輯關系是，問題、矛盾、沖突都是在先，為解決問題、矛盾、沖突而制定的制度總是在后，舊制度解決新問題的結果即便有效也是有限的，所以在新制度制定前社會問題的出現并存在有其必然性。因此，社會問題是現實的，不可回避的，關鍵是如何去解讀和闡釋。

反映到輿論引導工作上，最為關鍵的是要求相關人員必須具備并不斷提高準確掌握判斷社會輿情的能力，使之在紛繁復雜的社會問題中能夠認清“主流”、“支流”、“潛流”和“暗流”，并做到充分利用主流，積極疏導支流，有效防范潛流，果斷清除暗流。而當前從事輿論引導人員在準確掌握判斷社會輿情的能力方面仍然不足:①從業人員資歷普遍較淺，缺乏系統的專業知識學習經歷;②缺乏與輿情研究機構和部門的合作，輿論引導上經驗性的做法較多，缺乏系統、理論、實戰性的培訓和提升;③公開信息的渠道不夠多、不夠迅速等問題。因而加強對從業人員培訓力度，進一步提升其輿情捕捉、輿情分析、輿情研判和輿情處置水平極為必要。

2、正確應對輿論關注

社會問題只有引起社會的廣泛關注才能成為輿論的客體，因為客觀存在只是社會問題的前提條件，而主觀界定才是社會問題存在的必要條件。社會問題只有從某些人注意到引發更廣泛的社會關注，才有可能進入相關社會機構和組織的視野，再隨著社會問題的認定，治理才會隨之啟動。

在社會轉型過程中，輿論引導工作必須增強應對輿論關注的能力，才能掌控輿論空間的“沖突性”。輿論所反映的社會問題的沖突性不僅具有公開性，而且會從社會心理的不同層面表現出來，不同社會意識層面的表達又進一步增強社會階層的認同感。現實的輿論沖突，從表層來看，改革初期輿論的興奮狀態(高期望、高評價)正在轉變為一種表達含混的狀態(適度期望、有限評價)，公眾從最初的“興奮”轉向相對抑制的“迷茫”之中［9］，公眾的社會經濟地位認同普遍偏下，社會經濟現狀的滿意度普遍降低。當公眾生活遭遇困難時，他們尋求幫助的渠道首先仍然是家庭、家族、宗族等私人關系網，而不是社區組織、工作單位、地方政府和黨群組織。這充分說明，目前的社區和社會組織建設還沒有趕上發展的需要，因而必須加強才能增強應對輿論關注的能力。從中間層次來看，雖然輿論具有一定的獨立性，但很難排除社會態度的潛在影響，而社會的基本態度是綜合性的心理過程，是社會行為的準備階段，也即輿論作為具體的意見公開表達之時，作為一種內在心理傾向的社會基本態度業已存在。社會轉型期，伴隨著社會分層，不同的社會群體呈現出不同的心理傾向，一些負面的、矛盾性的社會態度也隨之逐漸凸顯出來。比如貧富對立情緒不斷在傳媒空間蔓延，逐漸演變成為仇富情結，時而觸發為現實中的惡性案件;又比如在社會資源越來越集中到上層、貧富分化也越來越大的背景下，社會弱勢群體的生存狀態惡化的事實和相對剝奪感增強的現狀都亟須得到機遇、地位和心理態勢上的改善。“一個社會如何在結構和價值上為多數人提供一種可以心安理得生活的家園。可以說，這個問題已經越來越緊迫地擺到了我們的面前，而改革的結果無疑是應當拓展而不是縮小這個空間。”［10］再從深層次來看，社會轉型期，社會的經濟成分、就業方式、分配方式和利益關系進一步多樣化，人們思想活動的獨立性、選擇性和差異性進一步增強，社會思想空前活躍，社會價值呈多樣化趨勢。與此同時，由于市場擴張導致“道德因素經濟化”，即以金錢來衡量成功，價值變得日益呈金錢至上的單一化趨勢。由于市場本身的擴展本能，金錢似乎無孔不入，可賣和不可賣之間的界限在無休止地模糊，人們試圖為道德、愛、藝術確定價格，市場把美好的東西變成了冷冰冰的商品，比如詬病甚多的教育就是如此。因此，轉型期的社會問題絕對不僅僅流于輿論空間表層的“沖突性”，還有社會心理層面的社會態度對立，以及更深層次的價值沖突，必須要有對輿論縱深分析水平，才能具有應對輿論關注的能力。

如果說輿論的層面分析是對輿論關注的一種靜態把握的話，那么，通過分析社會問題的演化過程即可從動態視角對輿論關注予以掌控。霍華德·貝克爾提出社會問題演化的五階段模型:一是社會上必定有一些人或群體把某種客觀存在的情景定義為有問題的、有危害的，或者將來會產生麻煩;二是當某一個問題被某些人覺察時，這個問題要想具備社會問題的資格還必須得到更帶人的關注;三是問題引起了廣泛的關注，還需要相關機構或組織出現加以推動，使問題最終被認定為社會問題;四是一旦某一問題被有關機構所接納，曾經通過廣泛積極地關注推動問題得以形成的群體，對該問題將漸漸失去進一步關注的興趣;五是在社會問題存在期間，有關機構及其成員致力于問題的解決，并成為他們所從事職業活動的一項重要內容。［11］從整個過程看，社會問題在最終得到解決之前還有認知層面的“覺察”和“選擇”，因此理順對社會問題本身的認知就顯得尤其重要。

一方面，根據諾依蔓提出的“沉默的螺旋”假說，輿論的形成不單純是社會公眾的“理性討論”的結果，而是“意見環境”諸如人對孤獨的恐懼，個人對強勢意見的知覺以及公開表達的外部壓力所導致的從眾結果。輿論在互動和整合的過程中會有兩種可能的方向:要么是理性成分的擴大;要么是非理性成分的擴大。理性地面對社會問題，可以有助于社會問題的建設性解決，而輿論的非理性成分的擴大不僅無助于社會問題的解決，反而容易使非理性的意見積累為一觸即發的社會行為，甚至惡性事件。因此，為增強社會問題解決的某種預見性，對輿論的理性和非理性狀況的了解、把握就成為輿論關注能力的一個重要環節。另一方面，由于大眾傳媒的普及，無形中使人們的自我感官得以擴張和延伸。但是，人們在接受以往感官可接觸的物質世界時也不知不覺地接納了傳媒所營造的各種自身無法直接接觸的“虛擬”世界。正是由于在社會上發生的事件和人們關注的話題之間插入了一個巨大的中介因素，即大眾傳媒，使得傳媒對輿論影響的程度就成為必須關注的一項重要內容。

改革開放之前，計劃經濟決定了對社會意識形態控制的鋼性，傳統輿論控制模式主要以屏蔽負面信息的方式實現單向硬性的控制。如果說這種“壓”新聞的做法在那種體制下還有一定合理性可言，那么當社會的信息環境發生變化的情況下，仍然在整體上采取這種做法就顯然不合時宜了。與市場經濟相伴而生的人們思想上的獨立性、選擇性、多變性、差異性明顯增強，只有具備一定的輿論關注能力才能有效推動輿論引導工作。

3、主動運用輿論推動工作

1762年盧梭在其《社會契約論》中首次將拉丁文字體系中的“公眾”與“意見”聯系起來用以表達人們對社會性或公共事務方面的意見，即“輿論”。他充分肯定了輿論的巨大力量，認為它是正規法律以外的法律。能否主動運用輿論推動工作是對輿論引導工作成敗的巨大考驗。

首先，能否對輿論的功能有全面、辨證的把握，是做好主動運用輿論推動工作的基礎。社會問題作為輿論的客體并不總是反功能的，它有著直接的不可替代的積極作用。一是它具有群體聚合、維護群體的功能。因為沖突通過加強群體意識和分離感而在社會系統中的各群體間建立起邊界，由此使系統內的群體身份得以確立的同時，通過相互“排除”在不同群體間建立一種平衡而使整個社會系統得到維持。二是它具有社會的“排氣孔”功能。沖突性的社會問題在任何社會都是存在的，乃至敵對情緒亦不可避免。如果缺乏發泄彼此之間的敵意和發表不同意見的渠道，群體成員就會感到不堪重負而造成毀滅性爆炸的潛在性，但通過社會問題的彰顯，無形中就釋放了轉型期社會積累的群體矛盾的壓力。三是它還具有社會整合器的功能。一方面沖突表明在不同利益間存在著一個共同的競爭對象，為解決爭端，沖突雙方一定會共同回望既定規則，尋求有利于自身的解釋，以期在規范空間內最大限度地維護自身的利益，可以說，社會問題的沖突性提示人們共享的價值準則的存在，這種自覺意識無形中促進了對社會生活的參與。另一方面，社會問題還起著制度激發器的作用。社會問題的存在就在于人們無法從既有的規則中找到有效解決現實沖突的辦法，從而使人們意識到既有規則的漏洞和缺陷，或者說制度建設的滯后性，與此同時，沖突一經產生，就呈現出某種預見性，因為沖突雙方都期望舊規范的消解和某些新規則的建立，最終它導致了社會規則的建立和擴張。因此，社會問題是現實的，不可回避的，關鍵是如何利用社會問題的建設性功能促進社會肌體的良性循環，但在現實中人們幾乎都只看到了社會問題危害性一面，而沒有發現還有建設性一面。

其次，是否始終堅持“及時準確、公開透明、有序開放、有效管理、正確引導”的輿論引導原則，是主動運用輿論推動工作的關鍵。做到“及時”，就要求相關地方和部門第一時間發布信息，受權的新聞單位第一時間進入現場采訪，第一時間把事件信息報道出來，并且報道的內容要權威真實，準確無誤。把事件最新動態、發生原因、背景及處理結果等情況通過新聞發布會、新聞通氣會、實地采訪等形式向社會大眾公布，及時回應社會關切。為此，地方和部門應該及時制定媒體服務、新聞發布、報道安排等預案，事件發生后做到既開放透明，又井然有序。在事件處置過程中規范采訪行為、加強采訪管理是確保正常采訪的需要，又是確保事件處置正常進行的需要，加強對各類媒體和記者的管理和服務，把引導和管理寓于服務之中，促進工作的規范化、制度化、法制化。牢固把握正確的輿論導向，做到守土有責，守土盡責。

再次，是否具有正確引導輿論的方式方法，是主動運用輿論推動工作的具體表現。根據輿論引導的需要主動設置議程是占據輿論空間、主動引導輿論的有效方法。一般來說，社會問題往往被看成是社會運行和發展過程中出現某些偏差的表現。在社會轉型實踐的交替過程中，各個領域、各個層面不斷涌現出一些新問題，具體如就業問題、教育問題、慈善公益事業問題、藥品問題、“三農”問題、通脹問題、房地產問題、能源問題、食品安全問題等便構成了社會問題的現實議程。公眾對這些問題的知曉度和行動選擇即成為公眾議程。針對這些問題，政府及其他社會機構為調整各種社會關系，保持社會的基本秩序所著力系統實施的政策、法規和各種決議即稱為政策議程。但是，政策議程能否有效地反映現實議程，公眾議程與現實議程是否存在偏差，公眾議程內部又有怎樣的分化，公眾議程對政策議程的認知如何，媒介議程在進行必要的輿論引導時存在哪些問題等一系列問題都是在議程設置時是必須清晰的。

做好媒體服務工作，也是主動運用輿論推動工作不可或缺的。數字化、信息化、網絡化發展正改變著人類的生存和生活方式，引起了思維方式、價值觀念輿論引導和監督的深刻變化。做好媒體服務不僅是遵循國際慣例的需要，也是溝通媒體、引導輿論的重要途徑。要視情況設立應急新聞中心，由宣傳部門、外宣部門和相關部門組成，依照有關法律法規和開放與有序、服務與管理并重的原則，統籌做好境內外媒體服務工作。此外，還必須調動各方面積極性，整合各種宣傳資源，把內宣與外宣結合起來，把傳統媒體與現代媒體結合起來，把宣傳部門與實際工作部門結合起來，把發揮自身作用與借助外力結合起來，打組合拳，打總體戰，形成強大合力和整體效應。特別是在對待微博、博客等以互聯網為平臺的新興輿論方式的態度方面能檢驗“引導”的功力和水平。

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