評“地勘基金”和“商業跟進”的定位和排序——事關地質找礦體制和機制的改革

■ 王希凱

（國土資源部咨詢研究中心，北京 100035）

在地質找礦新機制的“公益先行、商業跟進、基金銜接、整裝勘查、快速突破”的概括中，把“商業跟進”放在“基金銜接”之前，體現了政府定位和企業主體，是社會主義市場經濟體制下地質找礦體制、機制改革的重大原則問題，不是一般的孰先孰后。必須旗幟鮮明地予以堅持。

1 提出建立“地質勘查基金”的背景和意圖

我國礦產地質勘查，在計劃經濟體制下一直實行由中央財政出資、用完當年核銷，形成找礦成果之后無償向企業提供，企業產出的礦產品沒有勘查成本，沉淀下來的利潤上交中央財政，構成一個在企業體制之外的大循環。這種運行方式，在社會主義市場經濟體制下，顯然已無法適應。于是在20世紀90年代以后，中央財政逐步退出了商業性礦產勘查投入，但是由于礦山企業已有的礦產儲量仍可持續利用，所以仍不肯自己出錢投入地質找礦，這就造成總體上地質勘查投入的大幅減少。正是在這種背景下，作為補救措施，中央才出臺了“地質勘查基金”用于“周轉”，也稱“周轉金”。它的主要作用有二：一是用來調控礦產勘查投入，補充市場配置的失靈；二是用來降低找礦風險，促進商業投資的跟進。正是這兩個作用，在地質找礦新機制中才強調把“商業跟進”放在“基金銜接”之前。

第一，在公益性地質工作提供的地質信息基礎上，凡是礦山企業可以直接利用的，先讓他們上，“基金”不與其爭搶，這就是“商業跟進”的理由。

第二，對有些地區、有些礦種，公益性地質成果提供的地質信息，不能滿足礦山企業的需要，他們認為風險仍然很大。可是從國家和地方政府層面，甚至從企業層面，又認為這些地區和礦種仍值得開展工作，這就需要“基金”去銜接了。把高風險承擔起來，出成果再轉讓給企業，收回投資，起“周轉金”作用。這就是“基金銜接”的理由，同時也具有調控市場的作用。

2 形勢變化促成某些省區“地勘基金”的錯位

近幾年礦產資源的供求形勢已經發生了重大變化，特別是2007年以后，礦產品大幅漲價，大多都上漲了2到4倍，而勞務和資金成本卻沒有同比增加，這就意味著這些漲價主要是礦產資源這個要素貢獻的。在這種情況下，社會資本紛紛向礦業跟進，致使承擔地質找礦風險的能力大幅度提升，無須政府地勘基金再來分擔風險。于是在地質找礦新機制實施中，便出現“基金錯位”的情況。即不少地方政府，仍以調控和分擔風險的名義，搶在“商業跟進”之前，先用“政府基金”開展預查、普查找礦，然后通過競標的方式出讓礦業權。然而這時的礦業權價款，已不單純是勘查資本形成的。它作為礦產資源資產的使用權，內含兩種價值，一是礦產資源的原有價值，是天然形成的，亦稱“凈價值”；二是勘查資本和勞務創造的價值，是原有凈價值的增值。在這種情況下，當凈價值的實際補償不到位的時候，其不到位的部分便自動進入礦業權價款之中。當前的實際情況正是如此，代表礦產資源凈價值的資源補償費，實際收取額尚不足礦產品銷售收入的1%，而國際上正常的比例是8%左右。這個差額，當礦業權價款由市場形成時，便進入勘查資本的權益之中；當礦業權實施探采結合時，便進入礦業資本的權益之中。這一點，社會資本看到了，政府也看到了。正是這種利益誘導，促成政府“地勘基金”在實施中的錯位。而這種錯位，也正符合一些資源大省政府要掌控礦業權、配置礦業權，進而招商引資，快速提升GDP的需要，形成錯位的疊加效應。

3 對“地勘基金”錯位的弊端分析

政府地勘基金的錯位，不是與“商業跟進”的一般排序問題，而是涉及政府在地質找礦中的定位，事關地質找礦體制、機制的大原則。因為“基金”都是用事業體制從事商業性地質找礦。其主要弊端是：

(1)它會形成不公平的市場競爭。首先一起步就是不公平的，基金找礦可以無償取得找礦區塊；而商業資金找礦必須先購買初始探礦權（即找礦區塊）。其次基金找礦在核算上實行收支兩條線，不具體考核投入產出效益，且具有無限大的承擔風險能力；而商業資金找礦，既要保值，又要增值，壓力相當大。也正是這種壓力，能夠形成規避風險的找礦機制，其找礦的效果肯定高于基金找礦。這兩種機制在同一個市場上競爭，其后果只能是劣勝優汰。這是一個極為嚴肅的問題。

(2)它會排斥市場在礦產資源配置中的基礎性作用。礦業權的市場配置，是受制于礦產品的市場配置。在我國礦產品生產已經放開，找什么礦，不找什么礦，不是由政府決定，而是由市場決定。但是政府和基金找礦，在立項上完全取決于政府規劃（所謂礦業權設置方案）。而用企業資金找礦，則完全聽命于市場。因為采出市場不需要的礦產品，根本賣不出去。同時，市場配置是用市場信號做引導，只有獨立自主的企業才能對市場信號做出靈敏的反應。政府基金和專項沒有這種敏感性。所以有理由擔心，當前用政府專項或基金形成的礦業權，很可能有一部分并不是市場所需要的。這將是一大敗筆，但無人對此負責，因為政府具有無限承擔風險的能力。

(3)它難以形成礦產勘查投入的長效機制。商業性礦產勘查（包括普查），本來是礦業生產的重要組成部分，它的投入最終要從礦產品的銷售收入中得到補償。投入的越多，產出的就越多；產出的越多，下一輪投入就越多，形成良性循環。用政府專項、基金找礦，卻不能進入這個循環，只能服從于政府的意愿和決定。這就帶有很大的不確定性。當前許多地方政府的基金，來源于收取的礦業權價款，這方面一旦出現問題，將會切斷資金來源。可以斷定：財政專項和基金的找礦投入，不具有長期穩定性。一個國家、一個地區，依靠這方面投入，不是市場經濟應有之義。

4 對“地勘基金”正確定位的思考和建議

針對我國的國情，在商業性地質找礦中，政府設立“地勘基金”和“專項”還是需要的，但必須明確定位，劃清與社會資金投入的邊界，不能想做什么就做什么。

4.1 河南省用地勘基金和社會資金構建“找礦聯盟”模式值得借鑒

河南省用地勘基金同社會資金構建“找礦聯盟”，從事省政府所特定的“地質項目”，充分體現了基金的調控作用和分擔部分商業風險的作用。政府特定的“項目”，具有如下條件：①既是政府摸清資源家底的需要，又具有一定商業價值；②企業需要，但風險太大，不情愿冒險投入；③屬于已有礦業權的深部或外圍，其他主體很難進入。對這類地質項目，政府基金首先同相關企業或單位建立聯盟，共同投入、風險共擔、成果共享，但成果使用權歸企業或單位一方，政府退出。

這種“找礦聯盟”消除了基金獨立立項找礦所存在的矛盾和困難。①它解決了政府基金獨立找礦對商業跟進所產生的“擠出效應”問題，實現了多種資金并進，不存在誰擠誰的問題；②它解決了政府基金獨立找礦對承擔技術勞務的地勘單位所產生的“打工仔”效應問題，使地勘單位也有了自己的股份，為自己找礦；③它解決了政府基金獨立找礦在獲取找礦區塊上、在礦業權的核算上的不公平競爭問題。形成一個經營主體，享受相同待遇，執行相同核算制度；④它解決了政府基金獨立找礦在一些領域（比如已設礦業權深部）難以進入的障礙，如今通過合作勘查都可以順利進入。

特別是這種合作勘查，對提高政府基金的使用效率，實現政府的找礦目標，具有重要意義。一般而言，政府出資找礦有3個目標：一是摸清礦產資源家底，評估資源潛力；二是通過政府投入，減少商業投資風險，促進招商引資；三是通過投入追求一定的經濟效益（因為不是公益投入）。這三個目標，合作勘查都比獨資勘查好得多。

關于摸清資源家底，涉及三個空白區，即地面的找礦空白區、地下深部的找礦空白區、礦區外圍的找礦空白區。其中后兩個空白區，如果不與相關企業合作很難進入。而合作勘查把相關的關系都能打通，對于摸清資源家底非常有利。

關于招商引資，合作勘查既可以直接拉動社會資金進入（用16億元拉動30億元）又可以使作為合作伙伴的礦業企業，在獲得成果之后，立即投入開發，進而延長礦業的產業鏈，迅速帶動國民經濟全面發展。

關于取得經濟效益，一方面在合作勘查成果的轉讓中，政府可以分得股份；另一方面，政府所獲得的資源家底的信息，不止是16億元創造的，而是46億元（再加上30億元合作基金）創造的。因為合作勘查所取得地質成果信息，政府全都可以利用。

4.2 提升礦產資源補償費標準，抑制價款對所有權權益的擠占

“政府基金”搶在“社會資金”之前，主要的動力是利益誘導。因為在礦業權價款中，含有大量的礦產資源所有權的權益，用價款可以擠占這種權益。但這種擠占危害很大：①資源權益在礦產開發中是先使用，后收費，這源自于礦產資源的特點，它埋藏在地下，在沒有采出之前，無論多么精確的勘查，都難以準確計量，自然也就無法收費。只有采出礦產品之后，才能準確計量。所以世界慣例，礦產資源權益（權利金）都在礦產品銷售收入之后收取；而礦業權價款是一種資本權益，通過資本投入，才取得權益，只能先收費（收回資本），后使用。所以用價款收取資源權益，不可能有準確的計量，所確定的收取數量同實際耗用的數量不可能一致。這方面發生的糾紛已經為數不少。②用價款收取資源權益，企業也承受不起。一個開采30年的礦產儲量，30年以前就收費，企業不僅無力支付，即使支付了，所負擔的利息也難以承受。當前，一些省區用價款擠占資源權益，也只能在一些小礦山和非國有企業中實施，對大型國企（如大煤礦、中石油、中石化）根本啃不動。這也造成了不公平的競爭。③用價款收取資源權益，對收取者是“寅吃卯糧”。即當代人把后代人應當享有的權益提前預支了，必然助長急功近利，對礦產資源的節約和合理利用有害無益。從代際關系講也絕對不應當發生。

要解決這個問題，必須“釜底抽薪”，從根上提升礦產資源補償費（代表礦產資源權益）的標準，從而使礦業權價款基本上能反映勘查資本權益。為此，國土資源部作為礦產資源所有權權益的代表，必須向國務院提出專項可行性報告，申明礦產資源作為礦業的生產要素，一定要得到合理的補償，充分反映其稀缺程度和供求關系。

4.3 政府介入勘查必須堅持政企分開運作

政府對商業性礦產勘查的投入不是不可以，事實上所有國有礦山企業，其勘探投入，國家都是出資者，但必須確保政企分開。否則，一方面是礦政的管理者，即裁判員；另一方面又從事礦業權的生產經營，即運動員。這從根本上違反了市場運行的規則，顯然是不可行的。如果各級地方政府確實有從事礦產勘查的能力和需要，完全可以把所投入的勘查資本以股權形式通過礦山企業運作，或者成立國有的礦產資源勘查公司，成為市場主體，同其他主體進行平等的市場競爭。

[1]刊評.構建商業性礦產勘查投入的長效機制——“商業跟進”是地質找礦新機制的核心[J].中國國土資源經濟，2013,26(5):1.

[2]刊評.在礦產品生產中核算資源取得成本意義重大[J].中國國土資源經濟，2013,26(2):1.

[3]王希凱.資源補償費不能邊緣化[J].中國國土資源經濟,2012,25(4):4-8.

[4]本刊編輯部.切實維護好礦產資源國家所有權的權益[J].中國國土資源經濟,2006,19(8):1.

[5]刊評.正確理解和積極推進地質找礦中的基金銜接——二評地質找礦新機制[J].中國國土資源經濟,2010,23(9):1.

[6]王希凱.對地質找礦新機制的認識和理解[J].中國國土資源經濟,2011,24(3)4-9.

[7]本刊編輯部.不能用資本收益擠占資源收益——三議礦產資源、資產和資本[J].中國國土資源經濟,2010,23(3):1.

[8]王希凱.論礦產資源作為生產要素的權益所得——不能用資源稅代替資源權益補償[J].中國國土資源經濟,2011,24(5):4-8.