我國耕地保護(hù)的困境及幾點(diǎn)思考

■ 曹端海

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)，北京 100083）

1 耕地保護(hù)在我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中的地位

1.1 耕地保護(hù)是我國的基本國策

我國人多地少，又處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，對(duì)建設(shè)用地的需求非常迫切，耕地保護(hù)任務(wù)重。基于這種國情，《中華人民共和國土地管理法》第三條規(guī)定，“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策”。這是第一項(xiàng)被納入我國法律的基本國策。

1.2 耕地保護(hù)是當(dāng)前我國生態(tài)文明建設(shè)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容

耕地是土地景觀的重要組成，在生態(tài)系統(tǒng)中也發(fā)揮著其特有的功能。在十八大報(bào)告關(guān)于大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的論述中，明確提出“嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線”、“完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”。

1.3 耕地保護(hù)維系著我國糧食安全

我國人口數(shù)量龐大，保障糧食安全，不僅是對(duì)中國人民負(fù)責(zé)，也是對(duì)全世界負(fù)責(zé)。這也是我國耕地保護(hù)最根本的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。要實(shí)現(xiàn)《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008－2020年）》提出的我國糧食自給率保持在95%以上的目標(biāo)，必須保證一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地。

1.4 耕地保護(hù)有利于社會(huì)和諧

從現(xiàn)階段看，我國社會(huì)保障體系還不夠健全，農(nóng)民總體勞動(dòng)技能不高，耕地仍具有不可低估的社會(huì)保障功能。如果耕地流失速度過快，城鎮(zhèn)在短時(shí)間內(nèi)無法吸納從農(nóng)村轉(zhuǎn)移過來的大量人口，部分失地農(nóng)民將會(huì)變成無業(yè)游民，可能成為社會(huì)的不和諧因素。

2 當(dāng)前耕地保護(hù)的困境

2.1 耕地保護(hù)和糧食安全形勢(shì)不容樂觀

一是耕地面積在不斷減少。根據(jù)公布的國土資源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從1996年到2008年，耕地總量減少1.2億畝以上[1]。

二是我國耕地遭受污染嚴(yán)重。10%以上的耕地遭受不同程度的污染。每年導(dǎo)致糧食減產(chǎn)100億公斤以上，遭受污染的糧食達(dá)到1200萬噸，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到200億元[2]。

三是糧食供需缺口不斷擴(kuò)大。截止2012年我國連續(xù)九年實(shí)現(xiàn)了糧食增產(chǎn)，但2011年我國糧食進(jìn)口量達(dá)到總產(chǎn)量的11%，沒有實(shí)現(xiàn)國家提出的糧食自給率95%以上的目標(biāo)。2012年，糧食缺口進(jìn)一步擴(kuò)大，進(jìn)口量達(dá)到2011年的3倍[3]。

2.2 耕地保護(hù)的主體在保護(hù)中存在負(fù)向激勵(lì)效應(yīng)

影響耕地保護(hù)和糧食安全的因素有很多，筆者從耕地保護(hù)的主體——政府和農(nóng)民談幾點(diǎn)看法。對(duì)二者而言，在耕地保護(hù)中均存在負(fù)向激勵(lì)效應(yīng)的因素。

2.2.1 政府在耕地保護(hù)中的負(fù)向激勵(lì)效應(yīng)

其一，不同區(qū)域的政府之間存在“搭便車”的思想。

公共選擇理論認(rèn)為，處于同一個(gè)組織的成員在行為選擇上存在“偏好”。對(duì)于集團(tuán)的公共目標(biāo)，即使明明知道通過集體的共同努力，大家都能夠獲益，也往往不愿意采取行動(dòng)。而是往往選擇只對(duì)自己有利的目標(biāo)，公共目標(biāo)都寄希望于他人完成。我國是中央政府集權(quán)式管理，各地政府同屬于一個(gè)集團(tuán)。保障糧食安全則屬于這個(gè)集團(tuán)的公共目標(biāo)，如果各地政府共同努力切實(shí)保護(hù)耕地，無疑能夠使這個(gè)集團(tuán)的所有成員共同獲益。而在實(shí)際行動(dòng)中，都希望只在對(duì)自己有利的目標(biāo)采取行動(dòng)，保護(hù)耕地的責(zé)任由其他地區(qū)承擔(dān)。

其二，耕地保護(hù)目標(biāo)與政府追逐的目標(biāo)存在沖突。

一方面，政府任期一般都比較短，在政績利益的刺激下，需要在短時(shí)間內(nèi)顯化政績，而耕地保護(hù)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益是一種隱性的效益，短期內(nèi)很難衡量。另一方面，地方政府還存在一定的經(jīng)營性，通過經(jīng)營土地發(fā)展權(quán)，不僅能夠獲得巨額的土地增值收益，同時(shí)也有利于實(shí)現(xiàn)一系列經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。此外，政府追求的建設(shè)性目標(biāo)對(duì)耕地保護(hù)而言是具有破壞性，耕地保護(hù)也意味著縮小經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間，這正是各地政府不希望的。

這些因素客觀上誘發(fā)了政府在耕地保護(hù)中的負(fù)向激勵(lì)效應(yīng)。在行使公共權(quán)力的過程中，政府保護(hù)耕地的積極性不高，卻經(jīng)常會(huì)成為破壞耕地的推手。

2.2.2 農(nóng)民在耕地保護(hù)中的負(fù)向激勵(lì)效應(yīng)

首先，我國農(nóng)業(yè)具有高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的特點(diǎn)。一方面，我國是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，2011年底發(fā)布的《第二次氣候變化國家評(píng)估報(bào)告》，顯示了我國受氣候變化帶來的不利影響遠(yuǎn)高于全球平均水平。而農(nóng)業(yè)經(jīng)營主要是以家庭為單位的分散經(jīng)營的模式，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，農(nóng)業(yè)沒有健全的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。另一方面，與工業(yè)、服務(wù)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)收益低，農(nóng)業(yè)人均收入很難與其他產(chǎn)業(yè)的人均收入相持平。這些因素，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)人口大量流向其他產(chǎn)業(yè)，尤其是青壯年人口，基本都在城市務(wù)工，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口老齡化趨勢(shì)明顯，客觀上降低了耕地保護(hù)的效果。

其次，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰。集體土地實(shí)質(zhì)上是作為一種準(zhǔn)國家所有的形式存在，沒有任何一項(xiàng)法律對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵進(jìn)行界定。我國《土地管理法》只明確了集體土地的承包經(jīng)營權(quán)，按照《物權(quán)法》的規(guī)定，這種權(quán)利實(shí)際上是一種有期限的物權(quán)。對(duì)農(nóng)民而言，這些權(quán)利都是不安全的，即使在承包期內(nèi)，也隨時(shí)都有被剝奪的可能。這些原因降低了農(nóng)民保護(hù)耕地的意愿，反而希望土地被征收。

另外，農(nóng)民耕地保護(hù)的權(quán)利無法得到維護(hù)。法律沒有賦予農(nóng)民保護(hù)耕地的權(quán)利，一旦發(fā)生侵占耕地的情況，出現(xiàn)耕地被強(qiáng)征、強(qiáng)占，所采取的途徑通常是上訪。大量的案例證明，在耕地保護(hù)中，農(nóng)民往往處于弱勢(shì)地位，保護(hù)耕地的農(nóng)民通常會(huì)付出很大的代價(jià)。由于保護(hù)耕地的成本較高，即使想保護(hù)耕地的農(nóng)民也通常采取順從的方式。

3 思考與建議

3.1 推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變：由經(jīng)營性政府向公益性政府轉(zhuǎn)變

圖1 2001-2011年中央財(cái)政收支狀況

圖2 2001-2011年地方財(cái)政收支及土地出讓收入情況

根據(jù)責(zé)任政府理論，公共權(quán)力的行使者必須對(duì)公共權(quán)力的最終所有者負(fù)責(zé)[4]。政府壟斷公共權(quán)力，并通過經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方式行使公共權(quán)力[5]。從耕地的功能和特點(diǎn)看，耕地保護(hù)不僅是利己的也是利他的，具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。而公共產(chǎn)品的供給需要通過政府強(qiáng)制力或者由政府直接供給。這在客觀上就要求政府必須退出經(jīng)營性領(lǐng)域，以公益服務(wù)為目的。要實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，需要解決以下幾個(gè)問題。

一是平衡中央與地方財(cái)政收支分配關(guān)系，降低地方政府債務(wù)。從統(tǒng)計(jì)數(shù)字看，我國中央與地方政府在財(cái)權(quán)和事權(quán)、收入和支出方面很不匹配。從2001年到2011年，地方政府財(cái)政赤字約為187623.2億元，而中央財(cái)政盈余卻達(dá)到15萬億元以上。僅從2011年看，中央政府收入占全國財(cái)政總收入的49.4%，這一比例比2010年下降了1.7個(gè)百分點(diǎn)，而支出比例僅占全國財(cái)政總支出的15.1%，并且一直保持下降的趨勢(shì)，財(cái)政盈余達(dá)到3萬億元以上；而地方政府財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的50.6%，財(cái)政支出達(dá)到全國財(cái)政支出比重的84.9%，財(cái)政赤字超過4萬億元。（見圖1、圖2）

由于財(cái)政分配的不均衡，客觀上導(dǎo)致了地方政府參與經(jīng)營性領(lǐng)域。

二是改革土地“批租制”。土地出讓的實(shí)質(zhì)，是將未來40、50、70年土地使用權(quán)租金一次性征收，而由于政府對(duì)土地的發(fā)展權(quán)處于絕對(duì)的壟斷地位，由耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地也存在巨大的利益空間。通過土地征收和出讓，能夠在一定程度上彌補(bǔ)財(cái)政收入的不足。2010年，土地出讓收入能夠達(dá)到地方財(cái)政收入的65%以上（見圖2）。要使地方政府?dāng)[脫對(duì)“土地財(cái)政”的依賴，就必須在理順財(cái)政分配體制的基礎(chǔ)上，改革當(dāng)前的“批租制”，縮小地方政府的利益空間，如改為“年租制”，并納入政府財(cái)政預(yù)算。

三是轉(zhuǎn)變政績考核方式。對(duì)地方政府側(cè)重于GDP的考核，符合我國處于快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的需要，但同時(shí)也激勵(lì)了政府轉(zhuǎn)變耕地用途的沖動(dòng)。因此，在考核內(nèi)容和方式上，需要進(jìn)一步豐富，比如與資源的消耗、單位建設(shè)用地的產(chǎn)出以及耕地減少的速度相掛鉤。

3.2 推動(dòng)農(nóng)村土地管理制度改革：降低農(nóng)業(yè)收益風(fēng)險(xiǎn)，完善集體土地產(chǎn)權(quán)

一方面要提高農(nóng)業(yè)收益預(yù)期。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中具有基礎(chǔ)性作用，應(yīng)將農(nóng)業(yè)收益維持在一個(gè)合理的水平。建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障體系，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保證農(nóng)民旱澇保收。完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模化水平，提高產(chǎn)出效益和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

另一方面，進(jìn)一步完善集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能。農(nóng)民與耕地聯(lián)系最緊密，應(yīng)保護(hù)和尊重農(nóng)民在耕地保護(hù)中的積極性和主體地位。以農(nóng)村土地確權(quán)登記為契機(jī)，加快改革農(nóng)村土地管理制度，明確農(nóng)民在耕地保護(hù)中的責(zé)、權(quán)、利，提高非法占地的成本。

3.3 推動(dòng)耕地保護(hù)精準(zhǔn)化：由數(shù)量保護(hù)向位置保護(hù)轉(zhuǎn)變

由于農(nóng)作物具有生命特征，其生產(chǎn)力會(huì)受到生物物理限制。農(nóng)作物的生長條件受自然因子的嚴(yán)格限制，作物的種類、產(chǎn)能與位置密切相關(guān)。而多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目，主要是出于建設(shè)成本上的考慮，通常并不受位置的限制。

因此，建議對(duì)耕地尤其是對(duì)一些優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)田實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目避讓制度。依托高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，劃定農(nóng)用地專屬區(qū)，任何與農(nóng)業(yè)無關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目不得占用區(qū)內(nèi)土地。

[1]胡存智,王廣華.中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒（2008）[M].北京:地質(zhì)出版社,2009.

[2]孫彬,管建濤,等.大地之殤二:種植業(yè)之哀[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào),2012-06-12(5).

[3]劉瀟瀟.商務(wù)部駁中國糧食威脅論：進(jìn)口規(guī)模在合理范圍[EB/OL].(2013-01-16)[2013-05-20] http://intl.ce.cn/specials/zxxx/201301/16/t20130116_24032941.shtml.

[4]陳國權(quán),徐露輝.責(zé)任政府：思想淵源與政制發(fā)展[J].政法論壇,2008(2):31-38.

[5]楊鴻臺(tái).論法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府及政府職能轉(zhuǎn)變[J].毛澤東鄧小平理論研究，2004(7):3-13.