完善我國耕地儲備指標交易制度的建議——廣東省耕地儲備指標交易制度的思考與啟示

■ 周 璞/董 潔/羅小利

（1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.中國地質(zhì)大學（武漢），湖北 武漢 430074）

耕地占補平衡是我國耕地保護的一項基本制度，為解決耕地資源與需求的空間錯位問題，我國各地對耕地占補平衡指標交易制度進行了探索與實踐。2013年2月，《廣東省耕地儲備指標交易管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）發(fā)布實施，規(guī)定：市、縣通過土地整理復墾開發(fā)取得的耕地儲備指標在確保本地區(qū)耕地總量動態(tài)平衡和耕地占補平衡的情況下可以有償轉(zhuǎn)讓給其他市、縣用于耕地占補平衡；廣州土地交易機構(gòu)作為省級耕地儲備指標交易服務(wù)機構(gòu)，負責組織跨市級行政區(qū)域的耕地儲備指標交易活動；跨市級耕地儲備指標交易活動必須通過耕地儲備指標網(wǎng)上交易系統(tǒng)公開進行；耕地儲備指標不能二次轉(zhuǎn)讓。《辦法》的制定和實施，為深化我國耕地保護管理制度改革提供了新的思路。

耕地儲備指標交易實質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的類型之一[1]，該項制度的改革探索對于完善我國未來土地發(fā)展權(quán)市場、耕地保護、土地利用結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化乃至整個區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大意義。本文對我國多個省市耕地儲備（占補平衡）指標交易制度進行了梳理和對比總結(jié)，歸納了廣東省耕地儲備交易制度的革新進步與疏漏之處，提出了省級耕地儲備（占補平衡）指標交易制度改進的方向與建議。

1 我國各省市耕地儲備（占補平衡）指標交易制度的剖析

為突破我國既有土地計劃管理模式快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中建設(shè)用地供應和耕地紅線保護的約束，2000年以來，我國多個省市對耕地占補平衡指標異地調(diào)劑和交易制度進行了探索和實踐。對比各省市的具體做法，在交易對象、原則、管理權(quán)限和資金來源等方面基本相同，而在交易的市場化程度以及指標儲備和交易的管理細則上存在較大差異。（參見表1）

1.1 制度的共同點

一是交易的對象基本相同，即由農(nóng)用地整理項目而新增的耕地，經(jīng)省國土資源廳驗收合格，并通過國土資源部備案確認和市國土資源局登記，可用于建設(shè)用地報征的耕地占補平衡指標。二是屬地占補平衡優(yōu)先原則相同，即首先在本區(qū)域內(nèi)進行占補平衡，因補充耕地資源枯竭在本區(qū)域內(nèi)無法實現(xiàn)占補平衡的，方可申請跨區(qū)域協(xié)作實施占補平衡。三是管理權(quán)限基本相同，跨縣（區(qū)）、市交易須向上級國土資源主管部門遞交申請材料，并經(jīng)過本級人民政府同意。四是資金來源基本相同，主要為耕地開墾費、新增建設(shè)用地有償使用費、一定比例的土地出讓收益、有償轉(zhuǎn)讓新增耕地指標的收益等各級財政規(guī)定的土地綜合整治專項經(jīng)費。

表1 我國部分省市耕地儲備（占補平衡）指標交易制度的對比分析[2,3]

1.2 制度的差異性

交易的市場化程度不同。一是交易方式不同，廣東、安徽、四川成都以及河南新鄉(xiāng)等已采用電子競價、掛牌等市場化配置手段進行耕地儲備（占補平衡）指標交易；而陜西、江西、貴州等我國多數(shù)省市在耕地占補平衡指標異地交易中仍采用傳統(tǒng)協(xié)商議價的方式。二是交易機構(gòu)不同，廣東、安徽、四川成都、河南新鄉(xiāng)等均成立了專門的交易服務(wù)平臺，而多數(shù)省市仍是由國土資源廳/局耕保等部門負責管理。對應不同的交易方式，各地新增耕地指標的交易價格千差萬別，總體上協(xié)議價格偏低，通過市場配置手段交易的價格更高，更能反應耕地資源的稀缺性和價值。

新增耕地指標儲備和交易管理細則不同。一是管理層級不同。多數(shù)省市均是建立省、市、縣（區(qū)、市）三級新增耕地儲備庫，設(shè)立省、市兩級交易平臺；安徽省較為特殊，省國土資源廳對全省內(nèi)補充耕地指標實行統(tǒng)一管理。二是對新增耕地指標能否再次流轉(zhuǎn)的規(guī)定不同。廣東、安徽、河南新鄉(xiāng)明確規(guī)定交易所得指標不得再次交易；四川成都對于特殊情況不能交易的指標，可再次申請轉(zhuǎn)讓；多數(shù)地區(qū)未對該情況作出規(guī)定。三是對交易指標的后續(xù)使用管理不同。四川成都、河南新鄉(xiāng)均規(guī)定交易指標具有1-2年有效期，對于過期未使用的指標將由相應機構(gòu)按照最低保護價回購。此外，部分省市針對補充和儲備新增耕地指標出臺了相關(guān)鼓勵措施，如：安徽省對提供跨省轄市異地調(diào)劑補充耕地指標的地方，按10%的比例獎勵建設(shè)占用耕地計劃指標；貴陽市給予500-1000元/畝的獎勵。

2 廣東省現(xiàn)行耕地儲備指標交易制度剖析

2.1 廣東省耕地儲備指標交易制度出臺的背景

廣東省土地資源供需矛盾尖銳，耕地后備資源少且分布不均，耕地紅線保護壓力大。2010年全省存量耕地距離國家下達的耕地保有量指標存在560萬畝的缺口，而耕地后備資源僅約80萬畝。自2008年國土資源部和廣東省簽署共同建設(shè)節(jié)約集約用地示范省的合作協(xié)議以來，廣東省政府加大“開源節(jié)流”力度，一方面對新增建設(shè)用地占用耕地嚴格控制，另一方面積極推進利用園地和山坡地開發(fā)補充耕地，同時采取“三舊改造”、圍海造地、閑置土地處置等多種方式進行挖潛。2012年底，全省補充耕地約208萬畝，剩余可儲備的耕地指標預計超過88萬畝，短期內(nèi)可有效緩解全省耕地后備資源供需不足的矛盾，但耕地補充潛力與新增建設(shè)用地占補需求空間不匹配的問題仍未得到解決。補充耕地潛力較大的地市，多位于粵東西北相對欠發(fā)達地區(qū)，其建設(shè)用地需求相對也較少；而建設(shè)用地需求較大的珠三角地區(qū)，開發(fā)補充耕地的潛力卻相對較小。為此，2010年廣東省國土資源廳開始開展耕地指標儲備與交易機制及其平臺的方案研究和試點工作，力求通過市場化手段配置耕地資源，解決城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展地區(qū)的耕地資源瓶頸制約，同時將耕地儲備指標交易收益返還用于農(nóng)村土地綜合整治，提高相對欠發(fā)達地區(qū)補充和保護耕地的積極性，促進耕地占補平衡制度更好地落實。

2.2 交易制度的亮點

與我國其他省市相對比，廣東省最新出臺的耕地儲備指標交易制度主要在三方面有所革新和改進：

一是細化了交易平臺設(shè)置和交易程序管理。明確了由廣州市房地產(chǎn)交易登記中心、各市土地交易機構(gòu)分別組建省、市兩級耕地儲備指標公開交易平臺，并建立耕地儲備指標交易規(guī)則、運作程序等一系列工作制度。開發(fā)了耕地儲備指標網(wǎng)上交易系統(tǒng)平臺，省級指標交易必須采用網(wǎng)上公開競價方式，市級指標交易可采用公開掛牌方式，增加了異地補充耕地指標交易的透明度。規(guī)定了公開掛牌和網(wǎng)上公開競價的程序、內(nèi)容和成交條件，提出各項交易應明確最低價和最高價，既保護了土地開發(fā)整理復墾項目的基本利益，又防止了資源交易價格虛高。

二是提出了交易后耕地的維護和管理規(guī)定。《辦法》規(guī)定耕地儲備指標交易后，耕地的所有權(quán)和使用權(quán)不變，耕地所在地的市、縣人民政府應當加強對補充耕地的保護和用途管制，農(nóng)業(yè)行政主管部門應當跟蹤做好補充耕地的種植管理。這是省級耕地占補平衡指標交易政策法規(guī)中首次對交易后耕地的使用和管理作出的明文規(guī)定。

三是強調(diào)了指標交易的監(jiān)督與管理。除建立耕地儲備指標管理臺賬，將交易收入納入財政預算管理外，《辦法》規(guī)定了各級土地行政管理部門和土地交易機構(gòu)相應的法律責任，以及違法交易的范疇和具體內(nèi)容。單列篇章，著重強調(diào)了耕地儲備指標交易的監(jiān)督和管理，體現(xiàn)了公平、公正性。

2.3 交易制度的缺漏

在提升了交易的市場化程度和規(guī)范化管理水平的同時，廣東省耕地儲備指標交易制度仍存在以下缺漏：一是缺乏對交易指標使用管理的相關(guān)規(guī)定。《辦法》中未規(guī)定交易指標的有效期限，有可能出現(xiàn)部分地市在相對低價時購買并囤積新增耕地指標的現(xiàn)象，加劇耕地指標供給的稀缺性，不利于耕地占補平衡指標的節(jié)約使用。二是對于社會資金的引入和利益分配沒有涉及。社會資金是廣東省補充耕地資金籌措的三大主要途徑之一，《辦法》沒有對除各級土地行政管理部門投資以外的其它土地整理復墾開發(fā)項目補充的耕地儲備指標的所有權(quán)及交易收入分配作出規(guī)定，折損了社會投資的積極性，且不利于其規(guī)范化管理。

3 完善我國耕地儲備（占補平衡）指標交易制度的建議

3.1 建立耕地占補平衡指標有償使用機制，逐步推進市場化運作模式

市場機制是耕地易地占補平衡運行的發(fā)展趨勢。對于具有耕地易地占補平衡需求的省市，應建立完善的有償使用機制和交易平臺，通過協(xié)議、掛牌、競價等市場化運作方式，促進耕地占補平衡指標從耕地后備資源潛力豐富、指標富余但資金缺乏的地區(qū)向耕地占補平衡指標不足但資金充裕的地區(qū)流轉(zhuǎn)，解決資源和資金錯位問題。耕地占補平衡指標市場化形式復雜多樣[4]，各地應根據(jù)耕地后備資源的潛力、發(fā)展需求以及土地市場發(fā)育等具體情況，確定適宜的耕地占補平衡指標的市場化配置方式。對于耕地易地占補需求較低、土地市場發(fā)育尚不成熟的地區(qū)，可采取協(xié)議定價的方式；對于耕地資源稀缺，土地市場發(fā)育相對成熟的地區(qū)，應采取競價、掛牌甚至拍賣等方式進行交易。通過市場化配置手段，均衡指標出讓方和受讓方的利益，實現(xiàn)耕地資源的最優(yōu)利用。

3.2 強化指標交易和使用監(jiān)管，防止利益驅(qū)動下的“賣指標”行為

對于建設(shè)用地需求旺盛、耕地資源稀缺、經(jīng)濟和土地市場較為發(fā)達的地區(qū)，耕地占補平衡指標入市流轉(zhuǎn)后，指標轉(zhuǎn)讓方存在較大的利益空間，政府若不加強監(jiān)管力度，可能出現(xiàn)利益驅(qū)動下的耕地指標囤積壟斷行為。為了杜絕耕地指標的炒買炒賣，應當規(guī)定：購買指標的前提是符合規(guī)劃，流轉(zhuǎn)雙方都是必須遵循土地利用總體規(guī)劃；買受人不得將競得的指標再行轉(zhuǎn)讓，只能用于本地或建設(shè)用地項目的占補平衡；交易指標具有一定有效期，對于過期未使用的指標將由相應機構(gòu)按照基準價格回購。綜合分析耕地開墾費、易地占補平衡的成本和效益等因素，建立統(tǒng)一的耕地指標基準交易價格體系，并研究制定指標交易的價格上限。同時，國土資源主管部門應根據(jù)年度用地計劃、耕地指標規(guī)模和建設(shè)用地需求等情況對耕地指標交易總量實行年度調(diào)控。

3.3 嚴格補充耕地的質(zhì)量評估，加強交易耕地的使用和維護管理

加強對登記入市交易耕地的質(zhì)量評估和管理，除嚴格設(shè)立補充耕地的驗收標準外，應參照《農(nóng)用地分等定級技術(shù)規(guī)程》，對土壤質(zhì)量、平整程度、水利交通基礎(chǔ)設(shè)施配套程度以及預期產(chǎn)能等做出綜合評估，確定補充耕地的質(zhì)量等級。申請轉(zhuǎn)讓耕地指標時應附上耕地質(zhì)量評定相關(guān)材料，包括土壤質(zhì)地、水利交通基礎(chǔ)設(shè)施配套及投資、權(quán)屬、效益等情況的說明文件。耕地質(zhì)量應作為制定耕地指標交易基準價格的重要考慮因素。各級國土資源主管部門應對建立的新增耕地儲備庫進行動態(tài)跟蹤管理，將耕地質(zhì)量評定或產(chǎn)能核算結(jié)果作為動態(tài)監(jiān)管的重要指標[5]，對不符合儲備要求的及時進行清理和更換。此外，為加強交易后耕地的使用和維護管理，申請轉(zhuǎn)讓指標時應附上新增耕地后期管理措施的相關(guān)說明，國土資源主管部門要重點對耕地的使用和維護情況實行定期檢查，防止出現(xiàn)棄耕拋荒現(xiàn)象。

3.4 積極引入社會資金，合理調(diào)整利益分配

國土資源部《關(guān)于全面實行耕地先補后占有關(guān)問題的通知》（[2009]31號）、《關(guān)于切實加強耕地占補平衡監(jiān)督管理的通知》（[2010]6號），均提出鼓勵引導企業(yè)或個人利用自籌資金或結(jié)合生產(chǎn)建設(shè)活動，組織實施補充耕地項目，解決政府資金壓力大和投入不足的問題。因此，應進一步完善相關(guān)政策，引導和鼓勵企業(yè)、個人等社會資金通過合作、股份、獨資等形式參與耕地后備資源開發(fā)，逐步形成以社會資金為主開展整治、政府驗收監(jiān)管、市場配置指標的農(nóng)村土地綜合整治新模式。由于土地整理復墾開發(fā)涉及的利益主體較多，土地所有權(quán)人、經(jīng)營權(quán)人，政府、企業(yè)和個人等投資主體以及土地整理專業(yè)機構(gòu)等，這些法人、其他組織和個人都可作為耕地指標的所有人和申請轉(zhuǎn)讓的申讓人。因此，要合理制定指標轉(zhuǎn)讓收益分配準則，尤其應妥善處理好指標申讓人與土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人的利益關(guān)系，保障農(nóng)民的根本利益以及社會資金的暢通運行。

[1]汪暉，陶然．建設(shè)用地計劃管理下的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易——土地計劃管理體制改革的“浙江模式”及其全國含義[J]．中國經(jīng)貿(mào)導刊，2009(1):27-28.

[2]成都市國土局．土地交易市場新邏輯——四川省成都市開展耕地占補平衡指標交易的做法分析［J］．中國土地，2012(11):43-45.

[3]甘肅省國土資源廳．學習三市一縣先進經(jīng)驗 加強耕地占補平衡工作——天水市國土資源局考察團赴三省學習考察報告[EB/OL].（2012-06-05）[2013-06-02]http://xadc.ml r.gov.cn/dcqydt/dfdt/gansu/201206/t20120605_1106627.htm.

[4]宋才發(fā)．論農(nóng)村耕地占補平衡的法律規(guī)范［J］．中南民族大學學報（人文社會科學版），2011，31(1):115-120.

[5]韓娟，呂萍，薛劍，等．現(xiàn)行耕地占補平衡考核機制自身建設(shè)問題及建議［J］．資源與產(chǎn)業(yè)，2009，11(1):54-57.