城鄉建設用地空間置換的深度思考

■ 關小克（鄭州輕工業學院，河南 鄭州 450002）

城市化是勢不可擋的歷史潮流，也是人類歷史發展的必然結果，從原始社會-農耕社會-工業社會到后工業化社會，這是一個合乎歷史規律的發展過程。目前，我國正處于城市化快速推進的歷史時期，1996年到2011年我國的城鎮化率已由30.48%上升到51.27%。大量的農村人口在發展過程中轉移到了城市，但由于城鄉二元體制根深蒂固，農村居民點用地并未隨之減少，反而出現城鎮建設用地和農村居民點用地雙向增加的不良勢頭，人口城鎮化和土地城鎮化呈現出嚴重的失調，這其中“兩棲人口”無序占地是導致這一現象的重要原因之一[1]。“兩棲人口”是在高速城鎮化過程中，大量農村人口在城鎮工作生活占用了城鎮建設用地，在農村又沒有退出宅基地而形成的雙重占地的流動人口，是城鄉轉型過程中導致“人地脫鉤”的主要原因。

目前，我國的城市化進程在持續加速推進，大量農村人口涌向城市的趨勢不可避免，建設用地的缺口極大；同時，由于農村建設用地缺乏相應的規劃引導，導致“空心村”的大量存在。在土地資源總量無法有效增多、耕地單產短期內難以實現重大突破的情況下，既滿足建設用地需求，又能保障糧食安全，就只能在存量建設用地上尋找突破口。為此，2004年國家出臺了“城鄉建設用地增減掛鉤”的政策，以期實現耕地總量不減少、建設用地總量不增加，又能保障城市發展用地需求的以空間換效率的戰略舉措。

從城市化發展角度看，“增減掛鉤”政策的順利推進，可以有效破解保護與發展“兩難”的困境，有利于推進“工業向開發區集中、人口向城鎮集中、住宅向社區集中”，進而拓展城鎮建設的空間，加快新農村建設的進程。借助掛鉤政策將土地置換目標與和諧城市化目標緊密結合，實現人、地演化的和諧共進，是化解“兩棲人口”的一個契機。但是當前“增減掛鉤”還處于發展和完善階段，對掛鉤政策的認識也存在著若干問題和偏差。本文試圖從長遠出發，剖析“增減掛鉤”運行過程存在的問題，提出城鄉建設用地置換應逐步走向“人地掛鉤”的思路，并就完善“人地掛鉤”的實施，提出了一些相關建議。

1 現行“增減掛鉤”運行的問題剖析

城鄉建設用地的空間置換作為一個整體系統，包括作為主體的“人”、作為客體的“地”以及操作“平臺”三大板塊。理想的城鄉建設用地置換需要三個要素按照設定的規則運行，最終實現農村建設用地集約利用，城市建設用地指標增加，耕地總量不變或增加。但是，在現實的政策推進過程中，許多地區為了用地指標，不僅僅是整理出來的耕地與占用的耕地質量無法相提并論，而且還由于缺乏配套政策跟進，導致掛鉤效果大打折扣，違背了政策出臺的初衷，出現了“過度掛鉤”、“亂掛鉤”、“強制掛鉤”，以及借“掛鉤”之機變相侵占農村集體土地等現象，逐步引起社會各界的關注。

1.1 “人地脫鉤”頻現，城鄉二元分化

在現行的“增減掛鉤”政策實施過程中，由于城鄉二元結構的制度禁錮沒有打破，尤其是戶籍制度和在此基礎上建立的就業制度、教育制度、社會保障制度等等，形成了城鄉之間的壁壘，使農村人口難以均等化地獲得城市發展所帶來的經濟和社會效益。地方政府過分重視用地指標，在掛鉤政策的推動下，造成了土地資源“拔苗助長”式的城市化，但是戶籍制度卻限制了外來移民，導致大量農村土地被快速城市化的同時，其承載的農村人口卻沒有同步融入城市，形成城鄉地區的“人地脫鉤”。

由于一系列社會福利制度嵌套在戶籍制度之上，缺乏戶籍制度的配套改革，就會導致公共服務和社會福利安排面臨制度性的排斥，所以在“增減掛鉤”政策推進的過程中農村遷移人口的不斷擴大和城市內部戶籍改革滯后所造成的城鄉二元分化和社會差異日益擴大。

1.2 “掛鉤”政策跑偏，農民合法權益受損

過度偏向計劃思維的指標分配，很難確定出每個地區城市化正常發展占地的界限，導致盲目分派指標的情況時有發生[2]。對于土地供需矛盾不太突出的地區，不僅沒有達到節約集約使用土地的初衷，還助長了亂用建設用地指標的沖動，導致城區建設盲目擴張，政策的推行演變成為一場新的圈地運動，與“增減掛鉤”政策要求的優化結構、節約集約的目標背道而馳。

以行政手段為主體的政策推進，導致許多地方出現了民房被強拆，農民被“上樓”，建新區不合理等系列問題；而通過指標置換，農民的集體土地發展權被轉移到城鎮，但由于缺乏宅基地轉化后增值收益分配的配套機制，使得農民的合法權益得不到有效保障。

1.3 資金落實困難，城鄉發展難以統籌

資金是掛鉤項目實施中最為關鍵的環節，大部分地區的資金來源渠道比較單一，項目所需資金大部分為政府財政投入，這樣就很難保證所需巨大資金的穩定供給[3]。

許多地方將項目選址作為緩解城鎮建設用地指標緊缺的權宜之計，這樣就容易導致掛鉤項目與土地利用總體規劃不協調，形成城鄉規劃的不銜接等系列問題，難以實現調整城鄉布局、統籌城鄉發展的戰略目標。

2 實施“人地掛鉤”的初步設想

隨著城市化的推進，在未來的一個時期內，將有大量的農民到城里就業，農村居民點用地閑置更多，如不及時采取相應措施，將會面臨更復雜的情況。為此，必須進行相關的制度創新，實現人、地、城市化和諧共進。

2.1 “人地掛鉤”出臺的背景

“人地掛鉤”最早出現在國務院下發的《關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》（國發[2011]32號）之中（以下簡稱意見）。《意見》中允許河南省積極探索城鄉之間、地區之間人地掛鉤政策的試點，實行城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口進入城市定居規模掛鉤、城市化地區建設用地增加規模與吸納外來人口進入城市定居規模相掛鉤。“人地掛鉤”是《意見》中支持中原經濟區推進“三化”協調科學發展的重要環節和突出亮點。“人地掛鉤”政策實質上是城鄉建設用地“增減掛鉤”制度的延伸和拓展，即通過空間位置的置換，將建設用地挪到城鎮周邊，同時“地隨人走”，將人口的增減變化與建設用地面積的增減變化相掛鉤，實現城鄉之間，人口、土地要素的流動，確保耕地面積總量不減少，促進城鎮化良性發展。

2.2 “人地掛鉤”政策的內涵

根據不同城鎮吸納農村人口數量和人均建設用地標準等因素，確定每年農村集體建設用地減少規模和城鎮建設用地的增加規模。實行城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口進入城市定居規模掛鉤、城市化地區建設用地增加規模與吸納外來人口進入城市定居規模掛鉤，將城鎮擴張與城市化的真實成本建立起對應關系，形成土地非農使用的內在約束機制，遏制城市低成本無限擴張的沖動。通過部門協同，解決農民轉化為市民之后的就業、發展、子女教育、社會保障等系列問題，改變城市化中廉價征地而不承擔相應的經濟和社會責任的狀況。

通過城鄉建設用地空間置換，把農民原來的土地作為城市建設用地指標，放在農村集體建設用地使用權交易中心進行交易；通過農民居住向社區集中、把騰出來的農村集體建設用地復墾；通過承包經營權流轉機制，實現耕地的集中連片，推進農業向規模化、產業化發展。

3 完善“人地掛鉤”的相關政策建議

城鎮化包含了人口集聚、土地利用變化、產業升級、空間流動等現象，既是農村和城鎮之間土地等要素的互動，也是農村人口向城鎮集中，并伴隨的生產、生活方式轉變的過程。“人地掛鉤”就是國家在安排建設用地指標時，充分考慮各地區推動農民市民化的數量，主要解決農民市民化后的住房、基礎設施、公共服務設施的用地問題。“人地掛鉤”政策的實施有利于統籌工農城鄉的利益分配格局，促進土地節約集約利用，對于破解“兩棲占用”難題，推動農村人口有序轉移，優化“人、地、資金”等資源要素的合理配置具有積極的現實意義。扎實推進“人地掛鉤”政策的實施還要做好以下幾個方面的工作：

3.1 清資核產，構筑掛鉤基礎

產權清晰是集體土地使用權流轉市場正常運行的重要基礎。產權邊界模糊和糾紛不斷，勢必使流轉市場陷入混亂狀態，從而影響“人地掛鉤”的順利實施。搞好土地的登記確權工作是確保流轉順暢的首要環節。所以，要通過實地調查和勘測，明確不同權利主體的土地權屬邊界，推進農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，以明晰健全農村集體土地權能為目標，逐步建立合理、有序、城鄉統一的土地市場[4]。

切實保障農民的土地財產權益，確保“人地掛鉤”政策依法、規范、有序實施。在農民轉戶進入城市后，可以在自愿的基礎上，通過產權清算，將其原來作為村集體經濟組織成員使用的用地權益轉移到產權交易中心，作為用地指標，評估后入市進行交易。

3.2 規范管理，建立流轉平臺

農村建設用地向城鎮流轉的市場化，可以提升農村土地資源的價值，帶動城鄉要素市場的發展。探索農村土地產權的股份化改造模式，以確保置換各方的利益能夠憑借產權來實現。逐步建立城鄉建設用地置換平臺，并借助交易平臺，形成土地發展權或建設用地指標的合理價格，顯化土地的資產價值，為農民是否放棄土地以換取城鎮戶籍、社會保障、公共服務等提供依據。通過農村建設用地指標的交易，搭建農村建設用地向城鎮流轉的橋梁。

農村建設用地流轉要實行耕地先補后占，交易市場定價，并適時推進農民清退閑置廢棄建設用地的復墾工作。農村建設用地指標上市交易可以有效解決耕地整理復墾資金短缺的問題，并能夠保障農民和農村集體收益，激發農民或村集體清退廢棄閑置建設用地的積極性。

3.3 創新機制，注重部門協同

通過“人地掛鉤”促進城鎮化，還需要多種配套制度的完善，其中社保和戶籍制度尤為重要。與戶籍相關的教育、醫療、勞動就業、住房、社會保險、社會福利等配套制度的改革，是“人地掛鉤”能否順利推進的關鍵所在。為此，要統籌戶籍管理、社會保障、新居建設、涉農體制、村鎮建設、農村金融、公共服務等相關改革，完善農民進城落戶政策體系，探索農民宅基地退出和城市保障房分配的掛鉤機制。

“人地掛鉤”政策的制定和實施必須由政府主導，各相關部門密切配合，并制定完善的配套政策和嚴格的監管措施。“人地掛鉤”政策事關農村穩定和農民切身利益，為此，必須精心設計、先行試點、審慎推進。

3.4 科學規劃，確保有序推動

“人地掛鉤”的推進應從整個區域空間優化來考慮用地統籌，要對農村建設用地整理復墾潛力進行詳細摸底，做到心中有數；根據當地經濟發展需要以規劃為導向，因地制宜、科學編制專項規劃，合理安排城鎮建設、耕地保護、產業聚集、村落分布、生態涵養等用地空間。根據社會經濟條件和資源環境承載能力選擇正確的產業發展道路，通過產業發展引導進城農民充分有效地就業，避免盲目發展高端產業、建設高標準城市等，人為設置人口轉移障礙。

統籌城鄉發展規劃，在提高城市化率的同時，適度加大農村地區基礎設施建設力度，加強農村綜合保障功能建設，提高農村地區的文化娛樂服務水平。在人口密度較大、交通和信息基礎條件較好的村鎮，適度發展一些綜合經濟帶和經濟園區，以現代農業、簡單外包加工業和服務業為依托，大力創造就業崗位，促進勞動力向二三產業轉移，降低部分農村勞動力的轉移成本、提高農民收入水平。扭轉“重地輕人”的傾向，把解決轉移人口就業和居住問題放到更加突出的位置，堅持“產城互動”，以產業發展提供就業機會，以城市發展為農民落戶提供條件，有序實現高水平的農民工市民化。為參與掛鉤的農民提供與城鎮人口相同的公共服務，建設有利于社會融合的城市管理體制。

[1]霍薈閣，姜廣輝，李睿濤.緩解“兩棲”占地需適時合理[J].中國土地,2011,30(9):51-52.

[2]馬長發,劉雙良.讓城鎮化去偽存真——增減掛鉤的推進與“偽城鎮化”的預防和治理[J].中國土地,2011,30(4):42-44.

[3]趙國蘋,李萌,王莉,等.城鄉建設用地增減掛鉤相關研究進展[J].中國國土資源經濟,2012,25(8):23-24.

[4]嚴之堯.關于我國農村集體土地制度改革的思考和建議[J].中國國土資源經濟,2012,25(8):4-8.