促進開發區土地資源節約集約利用的七條建議

■ 潘文燦/許 堅

（1.國土資源部咨詢研究中心，北京 100812；2.中國土地勘測規劃院，北京 100035）

0 引言

積極推進節約集約用地制度建設和實施，是健全最嚴格的土地管理制度的重要組成部分；是完善節約集約用地法制、體制、機制的重要工作任務；是促進轉變土地利用方式和經濟發展方式，全面落實節約優先戰略的重要著力點；是落實最嚴格的耕地保護制度的重大舉措；是提升土地資源對經濟社會發展的承載能力和利用效益，破解“兩難”問題，促進城鄉建設用地合理布局和節約集約利用，保障和促進經濟社會可持續發展的重要途徑。針對目前我國開發區（包括各類園區、工業聚集區等，下同）土地資源粗放利用問題，筆者提出七條建議，以促進開發區土地資源的節約集約利用。

1 適時調整開發區規劃，力促“三規合一”

開發區土地資源節約集約利用必須堅持規劃先行的原則，應采取更為嚴格的措施強化規劃的管控作用。

土地利用總體規劃、城市總體規劃和產業發展規劃相互聯系、互為支撐，對于開發區的經濟社會發展缺一不可。由于三個規劃編制時間先后不一、相互溝通少、資料交換更少，各自獨成體系，雖然三個規劃的總體目標不沖突，但具體時點、地域安排、指標數據等多有不一致，有的甚至無法吻合，給三個規劃的實施均帶來不利影響。現在，新一輪土地利用總體規劃已獲批，新的城市總體規劃（至2030年）正在修編，新的產業發展規劃也正在形成，為了今后開發區經濟社會的協調、可持續發展，應積極推進“三規合一”，實現三個規劃的有效對接。

土地利用總體規劃是土地利用的前提條件，應強化土地利用總體規劃的管控作用，堅持工業向開發區集中。目前，各地都建有開發區、園區、工業聚集區等，已有條件實現工業向開發區集中。對未在開發區的企業，條件具備的要鼓勵和引導向開發區集中，對新上或引進的項目必須按規劃要求進駐開發區。

2 調整優化產業結構，推動開發區城市化進程

開發區經過多年的建設和發展，其經濟增長和區政建設都發生了巨大變化。目前有些開發區因產業結構不盡合理，區域內的項目安排存在交叉錯位又相互沖突的現象，如偏重于工業生產和倉儲等項目，而商業、醫療、學校、居住等配套設施欠缺。成功開發區的經驗證明，一個好的開發區的建設與發展，在產業布局上要科學合理，在區政建設和生活配套設施上要跟得上，既有利于生產與工作，又方便于生活。要使得在開發區工作和生活的人們感到居住、購物、看病、小孩上學等都像在城里一樣方便。為此，要加快推進開發區的城市化進程，促使開發區更好、更快地健康發展。

應對開發區現有不合理的土地利用結構進行調整，淘汰落后產能，為符合國家產業政策、有利于開發區產業升級的高新項目騰出用地空間。應通過建設一批產能先進的項目，使開發區的產業布局明顯優化、產品結構明顯改善、土地利用明顯集約、經濟效益明顯增強。應通過持續推進優勢產業高端化、傳統產業品牌化、新興產業規模化，使其傳統產業優勢更為明顯，新興產業經濟效益大幅提升。應通過制定產業目錄、引導項目投向，從審批、核準、備案等環節把好項目準入關。應將建設用地指標、環境容量指標等政府可調控資源，優先配置給重點區域、重點領域和重點企業，為投資者營造一個規劃科學、結構合理、布局適當、項目高端的好環境。

3 立體化集約用地，適度提高開發區用地強度

開發區應按其不同項目用地，適度提高容積率和建筑密度，提倡和鼓勵各項目立體式發展，最大限度地提高和挖掘土地利用效能。

在符合城市規劃的前提下，鼓勵開發區的項目建設向空中發展，提高建筑高度，建設高層商服、辦公及住宅樓。新建、改建的商業、倉庫等要建多層建筑。適合多層生產廠房的工業項目，廠房建設不低于三層，容積率不小于1.2，建筑密度一般不低于50%，綠地率一般不大于15%。應認真做好開發區地下空間的開發利用規劃，不斷擴大地下空間利用規模。在擬建的大型商場和住宅小區都要建設地下停車場，有條件的要建設地下商業街、地下大型商場以及倉儲庫房和地下文化娛樂設施等。建設地下非營利性生產、生活設施的可按劃撥方式供地；建設經營性地下建（構）筑物的，其出讓底價負一層參照同地段、同類用途地面市場價格的50%確定，負二層按負一層50%確定，依此類推。

科學綠化是現代開發區美化環境、凈化空氣、調節氣候的需要。為節約集約利用土地，應防止盲目追求成片綠地面積，各開發區或小區的綠化面積都要嚴格執行國家規定標準，提倡屋頂綠化和垂直綠化。屋頂綠化是一項很復雜的系統工程，涉及樓頂承重、防水等諸多因素，具有嚴格的技術規范和要求，應由專業機構實施。垂直綠化包括各種墻面綠化（植物墻、生態墻、綠化墻）、橋柱綠化、陽臺綠化等，具有無需骨架，自動澆灌，美觀、防水、超薄、長壽命、易施工的特點，可先行推行。對于一些寸土如金的開發區或城市，可供綠化的土地有限，因此屋頂花園和垂直綠墻等立體綠化概念值得大力推廣。政府應責成規劃和園林部門提前做好規劃和技術儲備，為今后開發區立體綠化建設提供規范要求和技術標準。

4 深度挖掘土地利用潛力，提高土地利用效率

4.1 嚴格處置閑置土地

應嚴格按照國家有關規定，無論是招拍掛提供的土地，還是以劃撥方式提供的土地，只要是連續兩年不開工建設的，政府應堅決無償收回土地使用權，以維護國家政策的嚴肅性，提高全社會特別是用地單位對節約集約用地的關注度和意識。

4.2 推進低效土地二次開發利用

土地二次開發是解決開發區建設用地短缺的途徑之一。推進低效土地二次開發利用，一要摸清土地低效利用現狀。對需二次開發的土地，要弄清其原用地的性質、四至、面積、權屬、地上建筑物和職工人數等。二要在調查基礎上進行認真分析、評價、研究，編制好切實可行的二次開發規劃，制定出切實可行的實施開發方案，避免再次低效用地的發生。三要制定好相關政策。對低效土地的處置，要區別情況進行合理補償，盡可能照顧到原土地使用者的合法權益，減少土地糾紛，維護社會穩定。

4.3 鼓勵企業自主改造，實現內涵挖潛升級

各開發區要想從根本上扭轉上項目沒地供、老項目不景氣的局面，就必須“騰籠換鳥”，在轉變用地方式上下功夫。一是要幫助企業進行技術改造，加大投入和新產品的研發力度，或引進嫁接新產品新技術，使老企業的生產技術和產品盡快上檔升級或更新換代。二是將現有企業的債權債務全部或部分出讓、轉讓，與其他企業實現互惠互利。三是有償勸退老企業，引進新項目。應通過鼓勵企業自主改造，實現整個開發區的上檔升級和跨越式發展。

4.4 加大各類廢棄地的整理力度

目前，各開發區或多或少都存在有廢棄的建設用地，應督促各開發區加大廢棄地的整理力度。各開發區應對廢棄地的數量、分布、權屬和用地性質進行認真分析和評價研究，在充分了解原因和作好相關工作的基礎上，根據有關政策精神作出不同處置，該拆除的拆除，該轉讓的轉讓，該收回的收回。

4.5 積極推進“城中村”改造

目前，不少地方“城中村”已嚴重制約著開發區的規劃、布局、建設和發展，“城中村”改造已是許多開發區節約集約用地亟待解決的重大課題。各開發區應按照有關規定，制定好具體實施措施，加大“城中村”改造力度。應在解決好“城中村”農民的吃飯、就業、住房、醫療保險、村集體經濟發展等問題的基礎上，科學規劃好“城中村”的土地，積極用于開發區的發展和項目建設。

5 提高建設用地利用強度，科學安排項目用地

5.1 強化供地前期專家審核機制

充分發揮專家論證的參謀作用，是依法做好用地預審，從源頭上把好節約用地關的前提條件，應堅持并強化供地前期專家審核機制。廊坊市從2004年開始對重點建設項目用地進行專家論證，到2011年共論證項目98個，專家對大部分建設項目提出了提高土地利用率的整改意見，并按照國家用地標準，對其中約1/3的項目共核減用地8195.4畝。專家論證為國土部門用地審批提供了重要參考，滿足了建設單位用地需求，避免了不必要的成本支出。廊坊開發區的專家論證得到河北省國土廳和國土資源部的肯定，并多次在國土資源報、河北日報、廊坊日報和省、市電視臺報導。

專家論證的時點應在用地單位提出申請之后，國土部門審批之前進行。專家論證意見為“預審意見”，應成為用地審批的重要參考和依據。

5.2 嚴格執行項目用地標準，控制項目用地規模

開發區之所以出現粗放、低效用地或閑置土地，一個重要原因是急于求成，饑不擇食盲目引進項目，過分迎合投資者的用地需求。各開發區要認真汲取以往的教訓，在今后引進安排項目時，應根據項目的用地性質和國家的產業政策及用地標準，做到嚴格把關，在保證項目用地的前提下，嚴格執行項目用地標準，嚴格控制用地規模。

5.3 提高建設項目入區門檻

目前有的開發區已出現項目多、土地少、建設用地供不應求的局面。面對這種情況，開發區應樹立科學發展理念，改變以往“饑不擇食”的招商觀念，變招商為選商，提高項目入區門檻。各開發區應根據區位情況，進一步強化對產業、項目的科學規劃，按其規劃選商選資，嚴把準入關。對申請入住的項目要進行多方論證、評審，評價其投資規模、經濟效益、市場生存度和發展前景，依照評價結果，再確定是否引進、供地、供地面積和土地使用權年限，用地管理要嚴格項目建筑密度、容積率和投資強度。

5.4 實行有保有控的產業用地政策，確保重點項目用地

在國家繼續實行最嚴格的土地管理制度、最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度的形勢下，有保有控、差別化供地不再是解決用地矛盾的權宜之計，而是破解發展用地難題的有效之策。面對各開發區不同產業對土地的不同需求，國土管理部門應對項目進行甄別與排序，分出輕重緩急，應有保有壓，將有限的土地安排給更好、更優、更多的項目，發揮出最大整體效益。應優先保障高附加值、高效益、低污染的新興產業和現代服務業等項目用地，包括現代物流、研發設計、服務外包、醫療衛生、文化教育、生態環保等項目的用地，對高耗能、高污染、低水平重復建設和產能過剩以及不符合國家產業政策、供地政策的項目，堅決不予供地。

6 強化土地利用全程監管

開發區項目用地管理，必須認真落實建設用地全程管理制度，把節約和高效用地貫徹到項目建設的全過程，做到批前專家論證，批中嚴格審查，批后嚴格監管，用地嚴格標準。

6.1 強化供地合同管理

為約束項目用地單位合理使用土地，在《國有土地劃撥決定書》或《國有建設用地使用權出讓合同》中除約定土地出讓價格、繳款日期和交地條件外，商業項目和住宅項目還應約定開竣工時間、建筑總面積、容積率、建筑密度、綠地率、閑置費、違約金等；工業項目還應約定開竣工時間、建筑總面積、容積率、建筑密度（系數）、投資強度、綠地率、主體工程占地面積、行政辦公及生活服務設施用地比例、閑置費、違約金等，并應明確提出嚴禁在工業項目用地范圍內建造成套住宅、專家樓、賓館、招待所和培訓中心等非生產性配套設施。

在開發區的建設項目竣工驗收時，對沒有達到控制指標要求的，可依照合同約定及有關規定追究違約責任，收取合同約定的違約金。

6.2 嚴格項目竣工驗收，建立節約集約用地共同責任機制

在項目建設竣工后，應由發改委、國土資源、規劃、建設、環保、消防等部門聯合組成項目建設竣工驗收小組，對建設項目進行嚴格驗收，具體內容應包括以下幾個方面：(1)查看建設項目是否按照用地批準文件規定的用途、位置、面積、建設規劃方案規定的要求使用土地；(2)項目用地的界址、面積是否與《建設用地批準書》相一致，是否存在改變用途、用地移位或多占土地的現象；(3)按照土地、規劃和建設的有關規定，對照用地建設標準，查看工程建設的有關數據，對建設項目作出驗收評價。對不達標或違約建設的，依照有關規定或合同約定嚴格查處；(4)對竣工建設項目的投資強度、容積率、建筑密度（建筑系數）和綠化率進行嚴格審查，違者依法依規嚴肅查處。

6.3 加強項目建設期的有效監控，實時監控土地利用狀況

建設項目批后監管最關鍵的是在供地后項目建設期的有效監控，只有把好監控，才能及時發現、解決問題，避免既成事實后引起的麻煩。項目建設期監控主要有三個階段：一是項目單位取得土地使用權后，正式開工前的施工圖設計階段，監控的主要內容是審查工程施工圖是否與供地合同的約定條件相符。二是項目的建設階段，監控的主要內容是看建設單位是否嚴格按照批準的工程施工圖進行施工。三是項目竣工驗收前，監控的主要內容是審查全部建設內容是否符合供地合同的約定條件。

7 建立節約集約用地評價考核和激勵機制

土地利用評價是考核一個地區或一個項目是否節約集約用地的重要手段。應嚴格按照有關規定評價開發區的用地是否節約高效，并依據評價構建激勵機制。

7.1 定期開展土地節約集約利用評價和考核工作

應嚴格按節約集約用地的評價規程，定期開展和更新土地節約集約利用評價，根據其評價結果剖析研究企業或項目及整個開發區用地的績效，投入產出比例，用地是高效還是低效。應針對存在的問題進行深入分析，查找原因，找出解決問題的辦法和措施。

對開發區土地資源的節約集約利用評價，不單是對土地利用效率的評價，也是對開發區班子工作的考核。國家應把開發區節約集約用地考核評價結果納入到領導班子和領導干部經濟社會發展綜合評價體系中，并實施綜合考核獎懲辦法。政府應制定節約集約用地單項考核獎懲辦法，對節約集約用地做出貢獻的單位和個人，應根據不同貢獻給予不同獎勵。開發區也應根據政府制定的節約集約用地獎勵辦法，對本區域內各項目用地定期進行績效評價，對占地少又效益好的企業或項目要給予表彰和獎勵。

7.2 鼓勵工業項目節約集約利用土地

在開發區投資項目中，工業項目在提升開發區品質中起著舉足輕重的作用。因此，各開發區應根據國家標準，專門制定細化和完善的工業用地節約集約利用鼓勵政策和辦法。對鼓勵的項目要具體明確，投資額要有明確的下限，建設要有規范具體的要求。對符合國家產業政策，投資強度、容積率、建筑密度、綠化率等達標的占地少、效益好的工業項目，要按鼓勵政策給予獎勵。

7.3 發揮地價杠桿的作用

運用地價政策調整優化產業結構是節約集約用地的有效手段。在開發區建設和發展過程中，應始終推行差別化的地價政策。開發區在引進和安排項目時，應根據項目建設的性質和不同情況，實行有保有壓的地價政策，差別化供地，優惠引入符合國家產業政策的鼓勵項目或重點項目。

7.4 鼓勵開發利用地上地下空間

開發區應鼓勵項目建設向空中要高度，向地上要密度，向地下要深度。除個別有大型設備的工業項目外，一般工業項目都要求建多層廠房（車間），職工食堂、倉庫和停車場等建在地下；倉儲業也要建多層倉庫。對辦公、宿舍、研發、文教、衛生等高層建筑項目，能充分利用地下空間建附屬設施的，要依照有關規定在土地出讓金、城市配套費和稅收等方面給予減免。對新建或改建的上述項目，沒能按合同約定充分利用地上地下空間的，容積率、建筑密度和投資強度等達不到規定要求的，要被限期改正并按約定予以處罰。

7.5 鼓勵二次開發低效用地

各開發區應區分不同情況，制定好二次開發低效用地的具體方案，應按工業、商業、金融、文教、衛生和醫療等不同行業特點制定實施細則。對低效用地者可鼓勵自我改造、聯合開發、轉讓部分或全部土地使用權，也可實行政府回購土地使用權。政府應針對開發區二次開發的不同情況，制定或修定二次開發的優惠政策或獎勵辦法，鼓勵開發區二次開發低效用地。

7.6 鼓勵“城中村”改造

政府及開發區領導應認真研究城中村改造問題，出臺或完善城中村改造方案（細則）和城中村改造鼓勵政策。政策制定時，應傾聽村民的合理訴求，應充分滿足他們的合理要求，應考慮給村集體經濟發展留下空間。對積極響應并主動配合改造的村集體和村民應給予表彰和獎勵。要鼓勵“城中村”集體自行改造或與開發商聯合改造，也鼓勵村集體將土地有償交給政府改造。

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