“人地掛鉤”距離新型城鎮化還有多遠

■ 張維宸

（中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

城鎮化的加快發展，致使人與地的矛盾既繞不開，又躲不過，同時解決辦法既等不起，又緩不得。由多部委共同參與編制的《全國促進城鎮化健康發展規劃(2011～2020年)》提出了“在擴大城鎮建設用地增加規模與本地區農村建設用地減少規模相掛鉤”的試點經驗范圍的基礎上，探索實行“人地掛鉤”的政策。然而，缺乏其他政策支持的“人地掛鉤”將難以承擔起這一歷史巨任。通過對“人地掛鉤”政策淵源和意義以及與“增減掛鉤”的對比，提出了亟待解決的相關支持政策。

1 “人地掛鉤”政策淵源及其內涵

關于“人地掛鉤”政策，早在2008年的國務院辦公廳《關于2008年深化經濟體制改革工作意見的通知》中就首次提出了“推進城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口定居規模相掛鉤的試點工作”，“人地掛鉤”的政策雛形隱約其中。2010年，《全國主體功能區規劃》又一次提出并完善了“人地掛鉤”政策概念，確立了“人地掛鉤”在推進形成人口、經濟和資源環境相協調的國土空間開發格局中的地位和作用。2011年，《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》正式將“人地掛鉤”先行先試任務“落戶”河南。2012年，國務院批復的《中原經濟區規劃(2012一2020年)》，明確要求河南省穩妥推進“人地掛鉤”工作，并規定：嚴格執行土地利用總體規劃和土地整治規劃的基礎上, 按照局部試點、封閉運行、結果可控的原則，在河南省選擇部分地市探索開展城鄉之間、地區之間人地掛鉤試點，實行城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口進入城市定居規模掛鉤。堅持產業為基、就業為本，突出解決住房和子女就學，促進長期在城市工作生活的農民工以及新生代農民工進城落戶。

人地掛鉤，是加快新農村建設，統籌城鄉發展，優化土地利用結構，提高土地集約利用水平的一種方法。即城鄉之間城鎮建設用地的增加規模與吸納農村人口進城定居的規模相掛鉤，地區之間城鎮建設用地增加規模與吸納外來人口定居的規模相掛鉤。簡單地說，人地掛鉤就是“地隨人走”，人遷移到哪里，這些人所占用的建設用地面積就轉移到哪里；人從哪里遷出，哪里就相應減少建設用地面積。人地掛鉤的主體是農村和農民，其本質是為了實現真正的“人”的城鎮化，而非僅僅“地”的城鎮化，是想通過“地隨人走”達到“一石雙鳥”的目的，即城鎮化的同時實現農村土地合理整治和加快推進城鄉一體化，讓所有人共享城鎮化的“豐收之果”。

2 “人地掛鉤”政策對于建設的意義

2.1 “人地掛鉤”是個雙贏的選擇

新型城鎮化已經不再是大興基建投資的城鎮化，城鎮與農村的土地制度關系將更為密切，“土地財政”將漸漸淡出地方GDP的主力軍地位，拉動地方經濟增長的動力源亟待調整。人地掛鉤是將新型城鎮化與土地制度改革緊密聯系在一起，力求共同破題，是通過創造一定的制度平臺，讓城市通過自然吸引農村勞動力，使更多的農村轉移人口“市民化”。人地掛鉤有利于直接把更多的城市流動人口轉為定居人口，實現現有流動型消費轉為定居型消費，從而帶來消費需求的快速升級，拉動相關產業的發展。

2.2 “人地掛鉤”將徹底改變地方政府“要地”不“要人”的思想

地方政府往往熱衷于爭要建設用地指標，而對“人”并不特別感興趣?！耙亍笔菫榱恕耙缘刈冨X”，為獲得更多增值收益，實現GDP，但“要人”則很可能增加經濟和工作的“負擔”。

2.3 “人地掛鉤”為統籌城鄉發展創造了有利條件

“人走地隨”解決了長期以來人們的定居形式，變“游離”和“半游離”狀態為“固定”狀態；“錢從地出”解決了人口遷移的費用問題，變“難以”或“不能”遷移為“簡單”。有利于實現真正的以“人”為本的城鎮化，加快拋棄過去的“偽城市化”，讓常駐城市的人成為真正的市民，共同享受城市政府提供的各類公共服務；有利于打破城鄉二元結構，真正縮小城鄉發展的不平衡，讓農民真正得益于新型城鎮化建設，實現城鎮化建設用地的“取之于土、用之于農”；有利于提升老少邊窮地區的土地價值，實現省域范圍內的土地“占補平衡”；有利于全國范圍內的2020年全面建成小康社會目標的實現。

2.4 “人地掛鉤”為堅守耕地保護“紅線”提供了更多的緩沖

保護18億畝耕地，保障糧食安全，是國土資源部的一項重要職責。實施人地掛鉤政策，通過對“人走”后的舊村建設用地復墾增加耕地，再通過用地指標交易平臺，完成土地資源向資本的轉化，保證耕地數量的穩定，實現了耕地總量動態平衡。

3 “人地掛鉤”與“增減掛鉤”的聯系和區別

“人地掛鉤”與“增減掛鉤”都是實施最嚴格的耕地保護制度和解決城鎮化加快發展與土地供需矛盾的制度創新，是實施基本農田保護制度和耕地“占一補一”原則的政策工具。也可以說，“人地掛鉤”政策是“增減掛鉤”制度的延伸和拓展?！叭说貟煦^”和“增減掛鉤”制度一樣，其政策理念都是通過空間位置的置換，將建設用地挪到城鎮周邊，同時確保耕地面積總量不減少，保障糧食安全。

“增減掛鉤”思路始于2004年，國務院下發的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》指出：“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。主要是想通過實施這一措施，化解中國城市化進程中的城鄉建設用地“雙擴”難題，即城市擴張占用大量土地的同時，農村建設用地規模也在繼續增加。增減掛鉤是土地整治的重要內容，依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設的地塊等面積共同組成“建新拆舊”項目區。通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。簡單地說，“增減掛鉤”，就是“拆舊地塊”與“建新地塊”相掛鉤，確保城鄉建設用地總量不增加。

增減掛鉤在解決新農村建設問題、優化農村居民點用地結構和布局、緩解保護耕地和建設發展的矛盾、節約集約用地等方面都發揮著積極的作用。在實踐過程中形成了天津“宅基地換房”、重慶“地票交易”以及山東“農村社區化”等各具特色的典型發展模式。

“人地掛鉤”政策實質上是為了實現“人的城鎮化”，有多少人口城鎮化，就批準多少土地農轉非，以土地為激勵鼓勵地方政府推進“人的城鎮化”。是要實現產業發展和城鎮建設相融合，以期通過這樣的政策安排，將城鎮化與“人”綁定在一起，讓農民工逐步融入城鎮，其重點在于2億農民工及7000萬流動人口的市民化。

農地非農化是工業化和城市化的必然要求和客觀結果。伴隨著工業化和城鎮化的發展，農地非農化在時序上分為城市化與農地非農化、農地非農化與人口的轉移、人口的轉移與現代農業發展三個階段?！霸鰷p掛鉤”尚處于城市化與農地非農化階段，而“人地掛鉤”則處于農地非農化與人口的轉移階段?！叭说貟煦^”不同于“增減掛鉤”還在于，“增減掛鉤”是以單純的用地指標管理為重點，農村騰退的建設用地指標只限于縣域使用，土地屬性還僅僅作為一種自然資源，城鎮化還僅僅限于土地的城鎮化；“人地掛鉤”則以城鎮化發展規模管控為重點，農村騰退的建設用地指標擴大到省域范圍內使用，土地屬性開始表現出資本的一面，城鎮化更加注重人地同步城鎮化，以期實現更大范圍內的土地、勞動力、資金等生產要素的優化配置。

4 “人地掛鉤”需要相關政策支持

城鎮化是我國經濟社會發展過程中的必然選擇，在人口、生產要素和產業加速向城市聚集的過程中，各方面的矛盾與沖突也隨之撲面而來。環境污染、交通擁堵、公共資源短缺等“現代城市病”和勞動力缺失、土地資源浪費和“農村空心化”等漸漸成為關乎經濟社會能否可持續發展的亟待解決的問題。于是，更多的研究者和政策制定者將問題的根源歸宗于土地制度問題，而“人地掛鉤”的土地制度看似非常簡單、合理，執行起來卻并非容易。對于這種大膽創新，目前的相關法律法規還沒有相應規定，對現行法律法規的突破尚存在很多質疑之聲。“人地掛鉤”是一個復雜的動態系統，是多種內外部因素共同作用的復合體，要求我們必須做好以下工作：

4.1 加強“人地掛鉤”政策宣傳，切實讓農民放心

加強“人地掛鉤”政策宣傳力度，把維護廣大農民的權益放在首位，使廣大農民認識到“人地掛鉤”的重大意義。保證農民的知情權和參與權，需要公安、檢察、法院和監察部門制定相應政策，隨時接受農民的監督，并使農民通過“人地掛鉤”得到真正的實惠，看到希望，決不能強迫農民進城。

4.2 以資源環境承載力為中心，統籌規劃城鎮和鄉村

“人地掛鉤”政策是宏觀與微觀相結合的概念。微觀上講“人”是單個人或一些人，宏觀的“人”是人的群體或“人口”。這就需要統籌規劃、總體控制、有序合理地利用人口遷移總量指標，需要國土、城市規劃、農業、水利、環境保護、發展改革管理部門摒棄城市土地利用、環境保護和農村社區規劃相互分立的局面，避免攤大餅式的大規模的“造城運動”。區域發展規劃、環境保護規劃、水利規劃、城市規劃與土地利用總體規劃必須相互銜接起來。要從節約、集約利用土地資源，從保護耕地“紅線”，從資源環境承載力，從保障民生，從保障經濟社會可持續發展，從規范城鎮化建設用地、農村建設用地等多方面著手，制定能夠統籌城鎮和鄉村的國土規劃，并制定相關法律法規，實現“人地掛鉤”政策的初衷。

4.3 “人地掛鉤”需要更多的基礎研究

“人地掛鉤”的實施，需要戶籍管理部門對人口遷移的數量和方向進行預測分析，需要國土資源管理和住房建設保障部門共同制定統一的遷移人口人均用地標準。在落實“人地掛鉤”政策的時候，不能突破當前的土地利用總體規劃的建設用地規模的限制，但可以突破年度計劃指標限制和周轉指標的限制，從而增加了土地管理的難度，尤其是對土地違法違規利用的監管提出了新的挑戰，鉆政策空當的現象一旦泛濫，將加大耕地保護的難度。

“人地掛鉤”政策的可操作性方案尚待加快研究，當務之急是進行農地產權制度改革，同時“人地掛鉤”政策的實施，需要公安、國土資源、住房建設保障管理部門建立相互聯網的“人地掛鉤”信息共同管理平臺，及時掌握人口遷移、土地增減和城市住房變化情況。

4.4 “人地掛鉤”需要應急政策儲備

做好“人地掛鉤”制度的政策儲備，防止出現一些地方過分追求人地掛鉤指標，忽略了農民的利益。在“人地掛鉤”中，要消除土地產權制度缺陷導致的農民利益的受損，需要建立宅基地退出獎勵機制和以宅基地兌換城市住房及相關保障機制，需要財政和稅收管理部門提前制定相應管理制度，杜絕“土地財政”的繼續蔓延，并對進城的農民進行滿意安置，解決其后顧之憂，使其真正成為市民，而不能因其失去土地后成為城里的貧民。

當然，新型城市化的本質是人口城市化以及農民福利程度的改善。對于大約4億定居型城鎮戶籍人口來說，新型城鎮化的目標就是實現城市建設精細化、城市生活智能化。而對于2.8億城鎮流動人口來說，新型城鎮化的目標就是實現流動人口市民化、公共服務均等化。雖然城市流動人口的市民化是不是必須采取“人地掛鉤”政策尚待進一步研究，但是“人地掛鉤”勢必會加快建成以“人”為本的城鎮化，進一步拉動消費需求的增長。“新型城鎮化”已不可能再是那種不計后果的投資堆砌的城鎮化，更不是更多依靠“土地經濟”實現GDP增長的城鎮化，是想通過相關制度改革和建設，使更多的農民轉化為市民，真正融入城市。新型城鎮化的關鍵是“人”，而制約“人”的包括戶籍制度、就業制度、醫療制度、社會保障制度、收入分配制度、土地制度、住房制度、教育制度、真正平等的市場經濟體制、城鄉居民公共福利均等化制度等，讓農業轉移人口在城市中落足成為可能，不是單純的土地制度就能徹底解決所有問題的，也不是短期內就能將所有積淀幾十年，甚至幾千年的問題徹底解決的，這需要一個過程，只能一步步地前進。

城鎮化是一個歷史任務，不可能一蹴而就，尤其是推進新型城鎮化，更不能急功近利。“人地掛鉤”并不是要推行“跨越式”城鎮化，“跨越式”地實現城鎮化只能埋下更多的隱患，甚至出現強迫農民進城的局面，“拔苗助長式”的村落變遷，只會成為地方政府以地生財的助力器，甚至成為腐敗的“溫床”，積生農民對“人地掛鉤”政策的怨氣，那樣的城鎮化有比沒有更可怕。

[1]胡偉偉.兼顧公平與效率的我國土地制度改革研究[D].北京：中國地質大學(北京):2012.

[2]宮漫.中國城市化進程中人地資源利用研究[D].北京：中國地質大學(北京):2011.

[3]田力.促進城鎮化健康發展規劃將于兩會前后頒布[OL].ht tp://www.yicai.com/news/2013/01/2392931.html

[4]王永宇.對“人地掛鉤”模式的思考[N].駐馬店日報，2011-12-07(3).