職業教育扶貧機制：設計框架與發展思考

□游明倫 侯長林

機制建設是一個動態發展的過程，也是一項長期的工作任務。我國職業教育發展起步比較晚，各級政府、社會各項各業對職業教育的認識有一個不斷深化和提高的過程。從扶貧視角對職業教育的發展及其功能認識，更是一個嶄新的課題。

2011年，我國出臺的《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》，首次把教育扶貧放到了更加重要和突出的地位，全面而系統地確立了教育扶貧的階段性任務目標。具體來說，到2015年，貧困地區學前三年教育毛入園率有較大提高；鞏固提高九年義務教育水平；高中階段教育毛入學率達到80%；保持普通高中和中等職業學校招生規模大體相當；提高農村實用技術和勞動力轉移培訓水平；掃除青壯年文盲。到2020年，基本普及學前教育，義務教育水平進一步提高，普及高中階段教育，加快發展遠程繼續教育和社區教育。其中，保持普通高中和中等職業學校招生規模大體相當，提高農村實用技術和勞動力轉移培訓水平，加快發展遠程繼續教育和社區教育，就涉及職業教育扶貧發展的具體目標。不難看出，我國目前教育扶貧的重點在于鞏固九年義務教育和普及高中階段教育，職業教育扶貧還處于加快發展的階段。換句話說，我國教育扶貧還側重于普及文化基礎知識，正在開始從傳播文化基礎知識為主的普通教育扶貧向以培養職業能力為重點的職業教育扶貧轉變。基于此，我國對職業教育扶貧開發機制的設計亦處于起步發展階段。

一、我國職業教育扶貧機制的設計框架

所謂職業教育扶貧機制，是指職業教育扶貧系統內部及其與外部之間的有機制約關系及其運行機理。從我國《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》（國發[2002]16號）、《國務院關于大力發展職業教育的決定》（國發[2005]35號）和《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》（中發[2011]10號）以及《教育部關于推進高等職業教育改革創新引領職業教育科學發展的若干意見》（教職成[2011]12號）、《教育部關于推進中等和高等職業教育協調發展的指導意見》（教職成〔2011〕9 號）、《國家中長期教育改革和發展規劃綱要 （2010-2020）》等相關文件精神來看，我國職業教育扶貧是開展教育行業扶貧工作的重要組成部分，是教育行業扶貧的一個重要類型，其扶貧機制設計的框架內容，分散體現在國家關于發展職業教育的一系列政策文件之中，其路徑采取的是“政府主導的政策推動型”發展模式，具體設計架構主要包括以下幾個方面：

（一）職業教育及其相關扶貧政策

職業教育發展及相關扶貧政策是職業教育扶貧開發工作的目標走向，是正確開展職業教育扶貧開發工作的基礎和前提。我國扶貧工作堅持政府主導、統籌發展的基本原則，以政府相關政策為導向推進實施扶貧工作。職業教育扶貧也不例外，具體 包括職業教育學生學費減免政策、職業教育學生助學金政策、職業教育體制及其辦學改革發展政策、專項職業培訓項目支持政策等，體現在國務院及其教育、人社、財政等相關部門的一系列政策文件之中。 如（國發[2002]16 號）、（國發[2005]35 號）、（中發 [2011]10號）、（教職成 [2011]12號）、（教職成[2011]13 號）、（教職成〔2011〕9 號）等。

（二）職業教育管理運行體制

職業教育的發展及其扶貧開發是一個龐大的組織管理系統。樹立生態系統概念，建立組織保障體系，確保其有序協調運行，是職業教育發展及其扶貧開發工作的重要環節。目前，職業教育實行國務院統一領導、分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與的職業教育管理體制，即國務院教育行政部門負責職業教育工作的統籌規劃、綜合協調、宏觀管理，勞動保障部門和其他有關部門在各自職責范圍內，負責職業教育的有關工作。縣級以上地方各級人民政府加強對本行政區域內職業教育工作的領導和統籌協調，制定促進職業教育發展的政策和措施；各級教育行政部門會同勞動保障等有關部門管理本行政區域內各有關職業學校的教育業務工作。

（三）職業教育合作辦學機制

誰來投資辦學，是職業教育發展面臨的首要問題，是推進實施職業教育扶貧開發的基礎和前提。顯然，投資主體不同，服務的面向及其側重點就有所不同。目前，我國職業教育堅持面向人人、以服務地方經濟社會發展為己任，恪守“以服務為宗旨、以就業為導向”的職業教育辦學方針，構建“政府主導、依靠企業、充分發揮行業作用、社會力量積極參與，公辦與民辦共同發展”的多元辦學格局，著力推行以政府投資辦學為主體，行業企業合作參與的“政校行企”聯動的合作辦學機制。

（四）職業教育人才培養機制

怎樣培養人、培養什么樣的人，是事關職業教育發展的根本問題，也是職業教育扶貧開發的核心環節。我國職業教育借鑒歐、美、日、澳等世界發達國家工作與學習相結合的職業教育人才培養理念，按照教育與生產勞動相結合的教育思想，堅持育人為本，突出以誠信、敬業為重點的職業道德教育，以專業建設為立足點，大力推行“工學結合、校企合作”的人才培養模式，完善職業教育產教融合制度，把教學活動與生產實踐、社會服務、技術推廣及技術開發緊密結合起來，把職業能力培養與職業道德培養緊密結合起來，保證實踐教學時間，培養學生的實踐能力、專業技能、敬業精神和嚴謹求實作風，著力培養在生產、管理、服務等基層一線崗位就業的高素質技能型專門人才。

（五）職業教育扶貧對象識別機制

貧困對象有現實貧困者和未來貧困者，扶貧開發的重點無疑應該放在現實貧困者身上。顯然，在資源有限的條件下，如何讓現實貧困者得到救助，享受得到接受職業教育的權利，是職業教育扶貧開發的工作重點。為此，需要建立職業教育扶貧對象識別機制，有重點、分類別地有序開展職業教育扶貧開發工作。目前，我國2011年出臺的《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》規定，在扶貧標準以下具備勞動能力的農村人口為扶貧工作主要對象。基于此，國家主要對這一貧困群體進行重點扶貧開發。就職業教育而言，通過建立職業教育學生資助制度，采取助學金、獎學金、貸學金等多種形式，對貧困家庭學生和選學農業及地礦等艱苦行業職業教育的學生實行學費減、免和生活費補貼，保障農村困難學生能夠接受中高職教育的權利。同時，對農民、下崗失業人員、婦女等困難群體開展免費職業技能培訓，對殘疾人開展特殊職業教育，進而分類推進職業教育扶貧開發。

（六）職業教育資金投入保障機制

必要的資金投入是發展職業教育，開展職業教育扶貧工作的基本保障。我國實行以政府投入為主、行業企業投入為輔的多渠道職業教育經費投入保障制度。其中，各級人民政府經費投入是主體，包括公共財政性經費投入（用于公辦職業學校教師工資按時足額發放）、職業教育專項經費投入（重點支持技能型緊缺人才專業建設、職業教育師資培養培訓、農業和地礦等艱苦行業、中西部農村地區和少數民族地區的職業教育與成人教育發展）、城市教育費附加投入（主要用于職業學校實驗實習設備的更新和辦學條件的改善，比例從2006年起，一般地區不低于20%，已經普及九年義務教育的地區不低于30%）；企業職業教育經費投入是輔助，即各類企業要按《中華人民共和國職業教育法》的規定實施職業教育和職工培訓，按照職工工資總額的1．5%或2．5%足額提取教育培訓經費；學生學費投入是補充，職業院校可按照省級政府制訂的本地區專業收費標準收取學生學費，全額用于學校發展。同時，利用稅收優惠鼓勵企事業單位、社會團體和公民個人捐資助學。

（七）職業技術培訓服務工作機制

開展職業技術培訓服務，既是職業教育自身發展的需要，也是職業教育扶貧開發的重要渠道。當 前，我國實行政府政策驅動、行業組織和指導、職業院校和相關培訓機構接受委托或者獨立組織實施的職業技術培訓服務工作機制。其中，各級政府的職責主要是制定政策，提出培訓的目標和任務，統籌規劃和組織領導培訓工作；行業主管部門和行業協會的職責主要是開展一個預測，即本行業人才需求預測，制訂一個規劃，即行業教育培訓規劃，實施“三個參與”，即參與制訂本行業特有工種職業資格標準、職業技能鑒定和證書頒發工作，參與制訂培訓機構資質標準和從業人員資格標準，參與國家對職業院校的教育教學評估和相關管理工作；職業院校和相關培訓機構的職責主要是接受行業和企業的委托或者依據辦學的需要，具體組織實施和開展職業技術培訓工作。目前，農村勞動力轉移培訓陽光工程、“雨露計劃”就是政府主導的職業教育扶貧開發項目，采取的就是“政府推動、部門組織、學校主辦、農民受益”的技術培訓工作機制。

（八）職業教育發展模式設計

職業教育發展模式是對職業教育發展路徑的框架設計，不僅事關職業教育發展的生命力，而且直接影響和制約職業教育扶貧開發的目標走向和具體實施路徑，是職業教育扶貧開發機制設計的關鍵元素。當前，我國職業教育發展模式基本架構是：搭建中等職業教育與高等職業教育，職業教育與普通教育、成人教育彼此銜接與溝通的人才成長“立交橋”，堅持學歷教育與職業培訓并重，實行學歷教育與職業培訓相結合、全日制與部分時間制相結合、職前教育與職后教育相結合的靈活的辦學模式和學習制度，發展成為面向社會的、開放的、多功能的教育和培訓中心。

不難看出，通過加快發展職業教育，我國職業教育扶貧機制設計的框架體系已基本形成，目前正處于不斷發展過程中。由于我國現代職業教育發展起步較晚，與美國、德國、英國等西方發達國家相比，職業教育扶貧機制設計還存在諸多不足之處，有待改進和完善。

二、完善我國職業教育扶貧機制設計的對策思考

職業教育扶貧是以提升扶貧對象能力素質為重點的開放式教育扶貧形式，涉及扶貧主體 （政府）、扶貧組織實施單位（行業、企業、職業院校和職業培訓機構）、扶貧對象（貧困者）等利益相關者，其中，政府負責扶貧政策法律法規的制定和扶貧資源的配置；扶貧組織實施單位負責按照國家的扶貧政策和配置的扶貧資源，采取特定的扶貧方式組織實施扶貧計劃；扶貧對象依據自身的需求狀況，選擇某種職業教育學習形式，接受職業教育學習和培訓，提升就業和再就業能力。顯然，依據機制設計理論，在職業教育扶貧信息分散和信息不對稱的條件下，設計激勵相容的職業教育扶貧機制，有效配置職業教育扶貧資源，調動各方積極性，防止和避免“越扶越懶、越扶越窮”，是有效推進職業教育扶貧的關鍵所在。

（一）完善職業教育扶貧機制頂層設計

職業教育扶貧機制設計是一項系統的工程，涉及職業教育扶貧政策法規體系建設、職業教育組織管理機構、職業院校設置、職業培訓機構組建、職業經費投入及資源的分配、職業教育的發展模式等諸多環節，存在著政府、行業、企業、職業院校、職業培訓機構與扶貧對象之間的利益博弈。如何借鑒2007年諾貝爾經濟學獎獲得者萊昂尼德·赫維茨（Leonid Hurwicz）、埃里克·馬斯金（Eric S.Maskin）和羅杰·邁爾森[1]關于機制設計理論的經濟學智慧，從頂層創新設計兼顧各方利益的激勵相容機制，是職業教育扶貧工作順利實施的重要基礎。

當前，我國職業教育扶貧機制設計框架內容體系還不夠系統和全面，存在著政策法律法規制度不完善、職業教育扶貧管理機構不健全、職業教育扶貧資源整合度不高、職業院校辦學能力不足、扶貧對象與扶貧主體之間的利益共生性不強等突出問題，需要不斷改進和完善。具體而言，一是針對當前我國反貧困過程中法律缺失的問題，研究制定和出臺專門的統一的扶貧法律規范[2]，其中，對職業教育的扶貧功能、扶貧性質和地位、扶貧組織機構、扶貧開發機制、扶貧資源配置方式，以及職業教育扶貧中政府、行業、企業及其扶貧對象各自的責任等內容要明確界定，確立職業教育扶貧的法律地位。二是建立和完善統一的職業教育扶貧管理機構，整合職業教育扶貧資源，包括政府資源、行業企業資源、社會資源和國外資源，統籌職業教育資源的配置、使用、監督和評價，優化職業教育資源配置。三是針對職業教育扶貧對象的特點，建立職業院校及職業培訓機構設置標準，完善中高職銜接的職業院校發展體系，優化和整合職業教育培訓機構，推進職業教育集群化發展，提高職業教育扶貧機構的培養培訓能力。

（二）優化調整區域職業教育發展布局

目前，我國職業教育發展布局結構與職業教育扶貧對象的受教育需求還不相適應，具體表現在：職業院校及其培訓機構主要集中在地市級中心城市，各縣中心城鎮雖然也建立有中職學校及其培訓 機構，但是大多基礎設施能力薄弱，師資水平低，教育服務能力嚴重不足。一方面，職業院校及其培訓機構因資源不足和能力缺失難以讓受教育者接受良好的職業教育和職業培訓，另一方面，廣大農民朋友（扶貧救助的主體）難以就近選擇接受適合自身發展需要的職業教育及其技能培訓，遠離家鄉接受職業教育及其培訓的成本費用高，職業教育及其培訓的吸引力不強。基于此，需要進一步完善職業教育區域發展布局，增強職業教育及其培訓機構服務能力。具體來說，一是要按照集團化發展思路，依托區域示范性職業院校，與行業企業合作組建職業教育集團學校，整合區域職業教育資源，提升職業教育及其培訓機構服務能力，推動職業教育集群化發展。二是圍繞區域產業發展需求，按照扶貧對象就近接受教育或培訓的原則，將地市級中心城市職業院校及其培訓機構向縣鄉鎮村延伸，讓需要扶貧救助的農民朋友能夠在產業發展基地就近接受職業教育及其培訓服務。三是依據園區產業鏈發展需要，建立園區職業教育培訓基地，讓需要扶貧救助的企業員工能夠在園區就近接受職業教育及其技能培訓。

（三）創新職業教育扶貧聯動機制

當前，我國職業教育扶貧是主要是通過“兩條主線”并行實施的。一條主線是以適齡青年學生為主體，由教育部統籌管理。政府提供兩個保障權利，即“學習機會權利+就業機會權利”，把扶貧資源配置給職業院校，并以適量經費資助貧困學生或減免學生學費等方式激勵貧困學生自主學習、自主就業，讓學生獲得自我生存及其發展的能力，進而實現自己及其家人擺脫貧困。而另一條線是以從業的社會貧困群體為主體，包括收入水平在貧困線下的絕對貧困者，比如下崗工人、殘疾人、農民等弱勢群體，以及因自身觀念落后、知識匱乏、能力不足等原因導致的相對貧困者[3]，由人力資源和社會勞動保障部統籌和管理。政府提供項目經費支持，由行業、企業或職業培訓機構組織實施，貧困者依據自身的需要選擇性參與職業培訓學習。

從我國目前實施的情況來看，第一條線是推進實施職業教育扶貧的主渠道，第二條線是推進實施職業教育扶貧的輔助渠道。由于扶貧法律法規缺失、扶貧信息不對稱、扶貧資源配置及激勵不足等多方面原因，以“兩條主線”并行實施的職業教育扶貧機制日益暴露出一些深層次的突出問題，比如政府職業教育扶貧資源配置分散，難以集中使用，職業院校、職業培訓機構等扶貧實施單位教育培訓能力欠缺，制約著受助者職業能力和就業能力的提升；行業企業和職業院校參與扶貧動力不足，相互之間缺乏利益協調機制，開展合作教育及其培訓難；扶貧對象參與扶貧的話語權、決策權和選擇權缺失，扶貧對象難以依據自身個性化發展的需要選擇學習職業教育扶貧項目，接受教育的積極性和主動性沒有得到有效激勵，被動參與和接受的多，實施效果與預期目標存在較大偏差，在很大程度上影響和制約著扶貧的成效，等等。

對此，需要進一步創新職業教育聯動扶貧機制。具體來說，可從以下三個方面著手：一是創新縱向傳遞機制[2]，組建新型扶貧機構——全國性的職業教育扶貧工作委員會，在國務院領導下，統一協調和組織開展職業教育扶貧工作，整合國家扶貧辦、教育部、發改委、財政部門、農業銀行和民政部門、人力資源和社會勞動保障部，以及其他行業企業扶貧資源，把職業教育投入納入職業教育扶貧資源，發揮對職業教育扶貧工作的指導作用。二是要深化職業教育教學改革，建立職業院校與行業企業的合作對話機制[4]，完善“政府主導、行業支持、企業參與、學校主體”的政校企合作辦學體制機制，提升職業院校辦學能力。同時，整合利用優質教育資源，組建職業教育辦學集團，發揮職業教育集團的引領和輻射功能，特別是向縣區輻射帶動的能力，實現職業教育扶貧與地方區域產業扶貧、社會扶貧的有機結合。三是要建立“政府主導、院校主體、社會參與、自主選擇、開放高效、運作透明”的創新型職業教育發展模式，讓扶貧對象直接參與包括教育和衛生保健等方面社會服務計劃的設計、實施、監測與評估的整個過程[2]，開展參與式扶貧，提高扶貧對象的參與度，實現職業教育扶貧由政府為主的單一政策推動模式向由政府主導、社會廣泛參與、扶貧對象個性化選擇的多元協同聯動模式轉變。

[1]朱慧.機制設計理論——《2007年諾貝爾經濟學獎得主理論評介》[J].浙江社會科學，2007(06)：190-191.

[2]趙曦，羅洪群，等.機制設計理論與中國農村扶貧機制改革的路徑安排[J].軟科學，2009（10）.

[3]胡鞍鋼，常志霄.收入貧困、人類貧困與知識貧困∶全球化條件下中國綜合反貧困戰略[M].北京∶北京大學出版社，2002.

[4]林乘東.教育扶貧論[J].民族研究，1997（03）.