淺析深圳市土地投融資模式之選擇

深圳大學法學院 李茨隆

1 我國城市土地投融資典型模式簡析

土地投融資模式(或稱土地儲備融資方式)與一個城市的土地資源管理、城市規劃建設、企業生存發展等事項息息相關。目前全國存在的土地投融資模式中，有兩種做法比較典型，分別是以北京為代表的統一、集中的土地投融資模式和以重慶為代表的各區分散土地融資模式。“北京模式”以事業型土地儲備機構作為操作主體，實行集中和統一的管理體制；“重慶模式”是將土地整備具體實施職責賦予區級融資平臺公司，以若干家國有企業作為操作主體，政府劃出一定范圍土地，由其征用、開發、供應。同時，每家企業要承擔政府指定的市政基礎設施建設任務，類似于深圳市早期的“南油模式”和原深圳經濟特區外的“帶資開發模式”。“北京模式”和“重慶模式”的共同特點是政府主導，資金籌措的主要途徑是以土地抵押向銀行借貸。

1.1 北京模式

北京市采用的是集中統一的土地投融資模式，即將土地投融資職能賦予國土管理部門下設的土地儲備機構。北京的土地投融資機制在全國影響較為深遠，天津、上海皆與其相近。北京、天津和上海三個城市均高度重視政府對土地資源的配置，采取強有力手段掌控土地一級市場，實現“一個池子蓄水，一個口子出讓”。具體的做法包括：建立全市統一的土地儲備機構，將新增土地及存量土地全部納入儲備范圍，統一由土地管理部門組織出讓，做到土地“統一收儲、統一規劃、統一報批、統一出讓”，從而實現政府的統籌作用，保障城市規劃和實施計劃的順利落實。實踐中，上述模式較早已被深圳所借鑒，但由于一些工作機制至今尚未建立，導致深圳儲備土地管理的成效一直不夠明顯。

1.2 重慶模式

重慶市轄區面積8.24萬平方公里，是深圳的40多倍，下轄近40個區縣且各區縣均有土地審批權。它于2002年起組建了八大政府性投資集團(“八大投”)分別作為投融資平臺，其中可以利用進行土地投融資的主要是地產集團(加掛市土地儲備中心牌子)和城投集團。地產集團是重慶市國有土地的綜合性儲備公司，城投集團則屬于市政府的半個土地儲備中心。

重慶市將土地分散注入各大投資集團內，由市政府賦予其具有土地儲備和土地一級開發職能，各投資集團通過土地抵押融資，完成政府賦予的基礎設施建設任務。同時，通過對儲備的經營性用地進行整理開發，提升土地價值。土地出讓后由市財政將土地開發整理的成本返還，并通過土地收益金的注入，提高企業的資本金和償還本息的能力，由此進行循環開發和建設。這種模式對土地資源的依賴性較大，是一種較為粗放的土地開發利用模式，對土地資源緊缺的城市難以適用。

另外，重慶的做法還有以下潛在缺陷和風險：

一是無法體現規劃的統籌效益，城投公司參與組織規劃編制，容易因為經濟利益的驅動而產生倒逼規劃，造成城市空間布局機構結構模糊的態勢。

二是受房地產市場波動的影響較大。

三是存在投資集團利用土地進行投融資，可能引發巨大資產難以保全的風險。

四是與現行國家土地統一管理和土地儲備的有關政策不盡相符(后文詳述)。因此，“重慶模式”的借鑒必須審慎和考慮當地實際。

2 兩種土地投融資模式對深圳市的借鑒思考

從深圳的現狀來看，由于土地資源十分稀缺，目前，已不存在劃出成片儲備土地供各區融資的空間條件，且也不符合當前土地政策，故“重慶模式”在深圳缺乏運作的物質基礎和政策基礎。此外，從經濟效益來分析，“重慶模式”的本質是土地收入的轉移支付，企業用于土地開發和市政基礎設施建設的錢全部來源于土地收入，企業并沒有從中“輸血”和“造血”，把本來應當納入國庫后由財政支付的錢轉由企業直接支付，這與通過財政預算來安排基礎設施建設資金在效益和成果上是相同的。況且，企業參與其中所發生的管理費用和利潤也都來源于土地收入。由此可見，這一模式不僅無益于提高資金的利用效益，還可能因為企業的介入而產生本不需考慮的額外支出。即從經濟效益角度來考慮，“重慶模式”并不可取的。

因此，借鑒北京的土地投融資模式，建立全市統一、集中的投融資模式比較符合深圳市的實際情況，這同時也更有利于實施規劃國土的統一管理，合理控制土地融資風險，進而推進深圳市土地整備工作的順利實施。

3 深圳市實行統一的土地投融資模式的必要性分析

3.1 全市統一、集中的土地投融資模式符合國家政策法規，在實踐中也更便于操作

實行市、區兩級分散的土地融資模式，由若干家國有企業作為土地融資操作主體，這一做法在操作上存在一定的法律障礙，主要表現在以下三方面。

首先，根據國土資源部、財政部、中國人民銀行三個部門聯合發布的《土地儲備管理辦法》的規定，土地儲備機構可按照國家有關規定舉借銀行貸款用于實施土地整備，而其他企事業單位并沒有通過設立抵押權實施土地融資的權限。因此，投融資公司作為土地融資主體缺乏法律基礎和授權依據。

其次，《土地儲備管理辦法》和《土地儲備資金財務管理暫行辦法》規定，土地儲備機構舉借的貸款,專項用于征收、收購、優先購買、收回土地以及儲備土地供應前的前期開發等土地儲備開支,不得用于其他用途。可見，區投融資公司將土地融資資金用于其他政府投資項目建設，在法律依據上缺乏合法性基礎。

最后，通過區投融資平臺進行土地投融資，應先將土地劃給區投融資公司，但通過何種方式實現這一目標，目前沒有明確的法律依據，這一空白使實踐操作存在法律風險。

此外，2010年以來國務院出臺了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》等文件，要求加強對地方政府融資公司的管理，包括核實并清理部分信用低、運作不規范的融資公司的債務問題，加強對融資公司的融資管理和監督，禁止地方政府違規為融資公司融資行為提供擔保等。從這一角度上來看，沿用個別省市通過融資公司實施土地融資的做法，在當前形勢下可能面臨更大的政策阻力。有鑒于此，為了確保土地融資的合法性與可行性，應該重點借鑒“北京模式”，構建深圳全市統一的土地投融資機制，由市土地儲備中心作為全市土地融資實施機構，以儲備土地為抵押，通過向銀行貸款開展土地融資，土地融資收益根據土地整備的實際需要分配給各區使用。此種做法既符合國家政策的規定，也便于實踐操作。

3.2 全市統一、集中的土地融資模式更符合深圳市土地市場集中管理體制，也有利于維護國土資源安全

由各區分散進行土地投融資，將增加融資風險的掌控難度，進而對國土資源安全造成不利影響。深圳市土地投融資的主要目標是要運用土地整備手段解決經濟社會發展中的空間問題，因此，土地投融資應有利于保障土地整備的實施，有利于政府通過土地整備取得土地資源。這決定了只有在全市范圍內建立集中、統一的土地投融資平臺，才能滿足全市土地整備合理有效管理和實施的要求。另外，根據中國人民銀行《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》的規定，對土地融資抵押貸款期限最長不得超過2年。而受諸多因素影響，可能存在貸款滿2年后土地仍未出讓的情形。為了按時償還抵押貸款，需要通過變更抵押物的方式，以出讓其他土地的收益償還銀行貸款。在這種情況下，只有在全市范圍內進行抵押物選取及土地出讓收益的統籌流轉，方能提高還款能力，最大限度地化解土地投融資過程中的風險。否則，一旦出現借款不能及時歸還的情況，根據《擔保法》的相關規定，銀行可以對抵押物進行拍賣以實現抵押權，這將會在無形中改變了土地一級市場由市政府集中管理的體制，引起土地供應市場混亂，引發國土資源安全隱患，而且這也背離了土地整備的目的。故只有采用全市統一、集中的土地融資模式，方可最大限度地避免土地融資風險，確保國土資源安全。

3.3 全市統一、集中的土地投融資模式有利于深圳市土地整備的資金統籌，進而促進城市建設和土地利用規劃實施

依據深圳市規劃與國土資源委員會編制的《深圳市土地整備規劃(2011～2015)》，在深圳市規劃整備的土地中，約三分之二是沒有收入的市政公用設施用地或其他用地；而在約三分之一的可供招拍掛用地中，絕大部分是產業用地，土地出讓收益較低。如果土地投融資由多個主體承擔，由于各區儲備土地數量和用地性質的不同，可能會使一些真正需要資金建設的地區難以得到足夠資金。例如，光明、坪山功能區土地主要是產業用地，其出讓所得甚至可能出現不夠支付土地整備成本的狀況，這樣的土地融資后還貸能力勢必成為問題，還款資金鏈斷裂的可能性較大。還有不容忽視的一點是各區為多融資，不可避免地會提出變更融資地塊規劃功能的要求，這必然會影響到重大產業項目和民生項目的落地，從而影響到我市城市規劃的實施。因此，只有在全市范圍內建立集中、統一的土地投融資平臺，才能在全市范圍內統籌土地出讓收益，進而滿足各區土地整備的資金需求，確保土地規劃和城市建設順利實施。

綜上所述，市、區分散的土地投融資模式難免對深圳市規劃國土的統一管理和國土資源安全產生不利的影響，同時還存在較大的法律風險和操作障礙，長遠來看，該做法不利于實現深圳市城市建設核心任務——土地整備的根本目標。鑒于此，只有實行全市集中統一的土地融資模式，才能最大限度地控制、降低土地投融資可能帶來的經濟和法律風險，最大化地實現土地的資產經營效益，最大程度地保障國土資源安全。

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