參與式民主:實現可持續政治穩定的現實之道*

張光輝

一、引言

政治穩定一直是政治學研究的熱點論題，這不僅因為政治穩定對于政治系統的存續而言是最為基本的要素，而且在于政治穩定是使人們過上幸福美好生活所必需的“最大公益產品”①。當然，我們今天探討的政治穩定絕不是靠強力壓制而形成的表面穩定，而是政治體制的“一種持續的發展與良好運行狀態”②，或者說是一種可持續的政治穩定。國內最早提出“可持續穩定”概念的是譚君久先生，在他看來，所謂可持續穩定，是指“不僅要保持當前的穩定，而且要提高穩定的質量，著眼于長遠的穩定，實現國家的長治久安”，實現可持續穩定的關鍵，“就是要恢復和發揚黨的密切聯系群眾的作風”。③李新先生也較早地提出了“可持續穩定”的觀點，他認為“可持續穩定是建立在良性的機制和健全的制度基礎上的健康持久的全局性穩定”④，實現可持續穩定的途徑是改革。這兩位學者基本上勾勒出了可持續政治穩定的主要內涵與特征，提出了實現可持續政治穩定的宏觀路徑，為后續研究提供了重要參考和基礎。此后，鄧建新、朱明國、姜明安等學者從實現可持續政治穩定的利益均衡機制、生態機制、分配機制、權利保障機制、制度、體制、法治政府建設等方面，把對可持續政治穩定的研究推向了深入。另外，俞可平的“動態穩定”、胡聯合等的“科學穩定觀”、徐勇的“體制性穩定”、于建嶸的“韌性穩定”、周小毛的“和諧穩定”等主張，也都是與可持續政治穩定相一致的穩定觀。

筆者認為，對可持續政治穩定的研究絕不能停留在穩定觀這一理念層面上，因為可持續政治穩定還是一種體制和機制，而正是這種體制和機制支撐并塑造著其特定的價值理念。諾思也認為，價值觀念與制度、體制之間存在密切聯系，“制度是人類施加給人類行為的結構，以達到人們希望的結果。也就是說，信念體系是內在表現，制度是這種內在表現的外在顯示”⑤，已有的制度和體制會導致人們的行為被鎖定在先前的模式中(這種模式還會被不斷強化)而難以自拔。也就是說，觀念與制度、體制之間的關系不是單向的，而是復雜的，二者相互塑造。綜合現有研究成果，筆者認為，實現可持續政治穩定不僅是穩定觀的變遷問題，還必須深刻反思政治體制對穩定觀及相關理念的塑造作用。學者們提出的對權力腐敗的治理和權力制約問題、對公眾權利的保障問題，在一定程度上都可以歸結為通過政治體制改革來實現可持續政治穩定的問題。問題是，探究政治體制改革絕不能泛泛談論“民主化”而不自覺地陷入西方理論邏輯的窠臼，而必須結合我國的具體政治形態，提出切實可行的改革路徑。有了現實可行的政治體制改革路徑，支撐政治體制并有助于實現可持續政治穩定的具體機制的構建也就水到渠成了。筆者認為，發展參與式民主是我國政治體制改革的現實突破口，如果操作得當，它將成為我國實現可持續政治穩定的現實之道。⑥

二、參與式民主與可持續政治穩定的價值取向相契合

相對于可持續政治穩定，傳統的政治穩定往往是在權力高壓下形成的表面的、虛假的、不可持續的穩定。這種政治穩定忽視了“人”才是政治穩定的最終目的，它極易侵害人的自由、權利和尊嚴，因而孕育著更深層次的政治不穩定。如果說傳統政治穩定本末倒置地把“穩定”作為目的，那么，可持續政治穩定實際上堅持了“以人為本”的科學穩定觀。胡聯合、李劍方、姜明安等學者認為，可持續政治穩定的深層價值關懷就是“以人為本”。筆者認為，這里的“以人為本”至少包括兩個層面的含義:一是可持續政治穩定以人們的物質需要、福利等具體利益的滿足和增加為基礎，二是可持續政治穩定以維護人的自由、權利和尊嚴，促進人的全面發展為前提和目的。對于前者，可以理解為:經濟的可持續發展是政治可持續穩定的物質基礎甚至根本。黨的十八大報告在談到維護穩定問題時強調，“要把保障和改善民生放在更加突出的位置”，“解決好人民最關心最直接最現實的利益問題”，因為“發展仍然是解決我國所有問題的關鍵”。由此，我們就不難理解“當今中國的主要的社會沖突是利益沖突”⑦的判斷了。進而，我們可以感悟到建立利益均衡機制、實現分配正義對于實現可持續政治穩定的意義。對于后者，筆者認為，當前在我國，政治穩定問題在一定程度上折射出了公眾權利的結構性貧困問題，從這個角度看，保障公眾享有充分的民主權利是實現可持續政治穩定的關鍵所在。如何增科所言，可持續政治穩定其實就是為了維護公眾權益，讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴。任何社會都不能、特別是不能以維護政治穩定為名而侵犯公眾權利，否則，這樣的社會不可能實現真正的可持續穩定。⑧

參與式民主與可持續政治穩定的價值取向是完全契合的。首先，從參與式民主產生的邏輯的角度看，它實際上是批判和超越了代議制民主對人的自由、權利和尊嚴的限制，后者在實施中若操作不當會使人們淪為若干年一次的投票工具，從而使民主被降格為“數字游戲”。參與式民主在價值取向上更加肯定人的目的性，更加重視自由、權利和尊嚴的價值，更加強調人的參與和自治的重要性。其次，從參與式民主的基本主張來看，它強調通過公眾參與來實現促進人的自由、全面發展和維護人的尊嚴等價值。因為公眾參與本身就是人的自由、權利和尊嚴的組成部分，“對于人類發展而言有其內在價值”⑨。并且，公眾參與還可以擴展和提升人們的實質自由，實現人的尊嚴。在佩特曼看來，自由和尊嚴的實現邏輯是，個人通過參與而成為自己的主人，進而可以控制他所希望的那種生活與環境，這樣，“自由得到了提升”⑩。更重要的是，公眾參與可以不同程度地影響政府決策，避免政府恣意決策而造成人民生活之苦。

三、參與式民主與可持續政治穩定的矛盾觀相一致

可持續政治穩定與傳統政治穩定不僅在價值取向上不同，而且在對待矛盾沖突的觀念上也有明顯差別。傳統政治穩定實際上是一種權力維穩、靜態維穩或壓力維穩觀念，其實現方式可以歸結為對政府官員考核的“一票否決制”。“一票否決制”的運行邏輯是:在對政府官員的眾多考核指標中，只要有一項不達標，如出現群體性事件等危及政治穩定的現象，政府官員的全部工作績效就不可能達標。可見，“一票否決制”在嚴格規范政府官員的行為邊界的同時，也對政府官員施政造成極大壓力。實踐中，“一票否決制”的實際運行往往在公眾權利貧困的條件下發生扭曲。以信訪為例，我國既設置了信訪制度，又對地方官員設置了嚴苛的信訪考核要求，一些地方性文件中甚至規定“凡發生進京集體上訪的，年度考核‘一票否決’”（11）的規定。這樣，就會使地方政府的行為出現兩種取向:一是對上訪采取“綏靖”政策，“花錢買太平”，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，這不但不利于解決信訪矛盾，還會被那些“無理纏訪”的人抓住政府施政的“軟肋”，產生更多的“重復訪”。另一種行為取向是，部分官員為了不因上訪問題而在政績考核中被“一票否決”，就對上訪行為進行壓制，力圖掩蓋矛盾，甚至進行“截訪”，由此往往加劇公眾與政府之間的對立，孕育著更大沖突，影響政治穩定。顯然，“一票否決制”的初衷是美好的，其主要是為了保障公眾權益、維護政治穩定，但其在實施中所折射出的維穩觀念和價值傾向卻是害怕沖突、試圖消滅沖突。實際上，“自有人類起，就有社會和沖突”（12）。實現可持續政治穩定，就要一方面認識到穩定并不是指社會中不存在沖突或矛盾，另一方面要提高國家對社會沖突進行制度化消解的能力。換言之，真正的穩定，是在動態地化解矛盾沖突中實現的。

在對待矛盾沖突的基本觀念上，參與式民主與可持續政治穩定是完全一致的。首先，在政治的概念問題上，參與式民主認為政治的產生源于化解沖突的需要，這與恩格斯關于國家產生原因的分析相類似。本杰明·巴伯指出，政治是“由沖突引起的并且產生于被權力和利益界定的領域”。具體而言，當我們面對沖突而必須作出某種具有合理性的公共選擇時，就產生了對政治的需要。其次，在民主的內涵問題上，參與式民主認為民主是這樣一種政治形態，即通過公眾參與而創造一個共同體，其“將部分的和私人的利益轉化為公共利益，從而解決沖突”。最后，在如何對待矛盾沖突問題上，參與式民主認為“每種政治生活都面對著私人利益的競爭以及競爭所產生的沖突”，即矛盾沖突是不可避免的，它把化解矛盾沖突置于其政治觀的中心地位，提倡通過公眾參與的審議過程和教育功能而將沖突轉化為合作。總之，參與式民主作為一種強勢民主，它“始于沖突但是并沒有終止于沖突:它認識到了沖突并且最終轉化了沖突，而不是去適應它或將其最小化 ”（13）。

四、參與式民主下矛盾沖突的源頭治理與可持續政治穩定的實現

可持續政治穩定的重要主張之一，就是要改變過去那種“治標不治本”的維護政治穩定的方式，實現從“事后控制”的強力維穩方式向“源頭治理”的科學維穩方式的轉變。我國近年來涌現的新的維穩思路和理念，如黨的十八大報告所概括，就是要創新社會管理理念和方式，“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，其主要特點正是“源頭治理、動態管理、應急處置相結合”。無疑，可持續政治穩定強調了“源頭治理”在實現政治穩定中的作用，其主要表現就是強調政府與公眾之間的關系由管制與被管制轉變為合作共治的良性互動。在合作共治的過程中，政治趨向于良善之治，這有助于實現可持續政治穩定。政府與公眾合作共治，是參與式民主的基本主張。參與式民主在肯定公眾參與價值的同時并不否定政府權威，它努力尋求政府與公眾在權力運行過程中的關系平衡。僅據這一點，就不難看出，發展參與式民主有助于從源頭治理矛盾沖突的角度實現可持續政治穩定。當然，這種“源頭治理”并不是企圖消滅矛盾沖突，而是要從矛盾沖突發生的根源著手來有效地遏制和化解沖突。

傳統維穩方式是一種壓力維穩，支撐其運行的主要措施是“一票否決制”，而“一票否決制”蘊含著人們害怕矛盾沖突并希望消滅矛盾沖突的觀念。從觀念與政治體制的關系來看，這種對待沖突的觀念的形成原因中不乏體制性因素。“一票否決制”反映了權力運行中的監督制約困境，或者說，正是由于存在這種困境，才出現了諸如“一票否決制”這樣比較容易操作的監督制約方式。我國政治體制的缺陷之一是，在權力運行過程中實際上偏重于自上而下的監督，這使上級政府部門與下級政府部門之間形成了類似于委托—代理的關系模式，自然就容易產生“委托人”與“代理人”之間因信息不對稱而出現監督制約困境問題。然而，最有可能對“代理人”進行有效監督制約的公眾在權力運行中缺位，這加劇了權力運行中的監督制約困難，其最直接后果就是權力被濫用和權力腐敗。無論是權力被濫用還是權力腐敗，其都會侵害公眾利益，引起政府與公眾的對立，進而危及政治穩定。

顯然，“一票否決制”只是基于權力運行的監督制約困境而出現的消極應對矛盾沖突的方式，而權力運行的重要作用是通過積極的作為來為公眾謀利益。在發揮權力運行的重要作用方面，“政治錦標賽”是一種頗有成效的方式。其運行邏輯如奧爾森所言，“機警的上司會相應地利用下屬間的競爭，以盤剝他們較為詳盡的知識，并對潛在產量作出較好的預測，以及督促他們提高勞動生產率”（14）。但是，“政治錦標賽”存在一個重要缺陷，就是其特別注重對可量化指標如經濟增長幅度的考核，而對作為政府施政的重要任務的實現公平、正義等指標則有所忽視，這就會使“政治錦標賽”的功效發生異化，表現為政府官員圍繞經濟增長展開競爭，凡是有助于GDP增長的事情(征地拆遷、引進“三高”企業等)，都會積極去做。這種競爭的確有助于促進經濟增長，但同時伴生一系列矛盾并危及政治穩定。《2013年中國社會形勢分析與預測》一書指出:“群體性事件的形成原因，以征地拆遷沖突、環境污染沖突和勞動爭議為主。”（15）因此，“要改進考核方法手段，既看發展又看基礎，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會進步、生態效益等指標和實績作為重要考核內容，再也不能簡單以國內生產總值增長率來論英雄了”（16）。如果發展參與式民主，為公眾賦權并確立公眾參與在權力運行過程中的應有地位，無疑就可以矯正這一體制性缺陷。如果公眾參與可以影響權力運行的全過程，就能夠避免權力運行侵害公眾利益，也就從源頭上消除了產生矛盾沖突的誘因。申言之，如果參與式民主得到發展，就能夠很好地克服權力監督制約困難。具體而言:發展參與式民主，用“權利監督制約權力”代替“道德信任”，可以更好地鞏固我國當前政府與公眾“利益共容”的機制并發揮其預期的約束作用;發展參與式民主，對公眾的參與權利予以歸位和促其成長，把反映公眾利益訴求、增進公眾福祉的指標納入政績考核指標體系中，可以遏制“政治錦標賽”的功效異化現象，促進實現緩解社會矛盾、維護政治穩定的效果;發展參與式民主，還可以將增強公眾參與力量與“一票否決制”相互協調、配合，實現“自下而上”式與“自上而下”式監督制約的統一，更好地實現對權力運行的規制和可持續政治穩定。

五、參與式民主下矛盾沖突的化解過程與可持續政治穩定的實現

可持續政治穩定中的“可持續”不僅意味著其所追求的政治穩定不是短暫的穩定，而是一種長期的穩定或言國家長治久安，還意味著這種穩定的實現不能畢其功于一役，即要重視政治穩定實現的“動態性”，這與黨的十八大報告所概括的“動態管理”思想相一致，也與參與式民主所主張的在過程中轉化矛盾沖突的觀念高度契合。“參與型政治通過將公共爭議和利益沖突置于一個無窮無盡的審議、決策和行動過程中來解決它們”（17），換言之，參與式民主化解矛盾沖突的邏輯是:承認矛盾沖突不可避免，即政治發展和社會進步中一定會出現矛盾沖突，于是就只能直面矛盾沖突、不斷化解矛盾沖突。具體而言，參與式民主主要通過以下五個方面化解矛盾沖突，從而實現可持續政治穩定:

1.參與式民主通過公眾自治來轉移矛盾沖突。參與式民主主張沒有中介的自治，這就可以使政府處于一種非常超脫的地位，避免成為社會沖突的指向對象，從而以更加客觀、自主、自信的姿態來直面沖突、調解沖突、化解沖突，維護政治穩定。在現代社會，國家的作用非常重要。即便國家并未卷入社會沖突中，即沖突僅發生在公民之間或不同利益群體之間，當事人也會督促國家采取有利于己的措施或行為。“如果國家真地出面把某一件事情給管起來之后，這件事情就成了政治問題。”（18）于建嶸指出，由于傳統的政治穩定是一種“剛性穩定”，它的嚴重后果是政府需要直接面對矛盾沖突而沒有任何緩沖和回旋的余地，這樣，“政府本來可以處于十分‘超脫’的地位，但由于處理矛盾的技巧問題和體制性壓力的影響而陷入管治困境”（19）。

2.參與式民主通過提高決策質量來轉化矛盾沖突。參與式民主的核心主張正如奈斯比特所概括，“凡生活受到某項決策影響的人，就應該參與該決策的制定過程”（20）。具體而言，就是通過公眾參與來提高決策的質量及其可接受性，從而避免矛盾沖突的產生。在某種意義上，“很多政治沖突是由于決策失誤和政策偏差所引起的”（21）。如果公眾參與決策，就不僅可以提高決策的質量，還可以緩解可能的決策失誤所引起的緊張與沖突狀態。當然，公眾參與應貫穿權力運行全過程，即公眾應參與決策討論過程、政策制定過程及其執行過程。可見，參與式民主是一種全方位的、充分參與的民主形式，它能夠通過改善決策質量來轉化矛盾沖突。

3.參與式民主通過暢通表達渠道來化解矛盾沖突。參與式民主提供了一種通暢的利益訴求表達渠道，從而充當了緩解社會沖突的安全閥。任何矛盾沖突的爆發總有一個過程，其總是在矛盾不斷積累、達到一定程度后爆發的。參與式民主通過提供通暢的、制度化的公眾參與渠道來及時化解矛盾沖突，避免出現矛盾積累、矛盾存量現象，從而將可能爆發的矛盾沖突消滅在萌芽狀態中。有人可能質疑:現實中很多群體性事件都是“突發性群體事件”，所涉及的大多是非利益相關者，而這類事件的爆發似乎不存在矛盾積累的問題。筆者認為，這類事件的爆發實際上反映出參與者在其他場域受到的利益侵害因缺乏通暢的表達和發泄渠道而壓抑已久，此類事件恰恰為其提供了釋放壓抑的契機，或者說此類事件中直接利益相關者的經歷(如遭受一些不公正的待遇)使其感同身受，最終促使其參與其中。總之，參與式民主對于化解矛盾沖突有實際意義，因為它能夠較為充分地讓人民發泄他們的傷心、沮喪或反對情緒。“盡管我們可能愚蠢地低估了這種自我表達形式所起的安全閥門的作用，然而，它所涉及的不僅僅是開閘放水。”（22）

4.參與式民主的教育功能有助于化解矛盾沖突。在參與式民主下，參與者要求不可避免的他者即公眾重新審視其價值和利益，“這些公民通過對他人價值的認同和移情的過程而富有想象力地將他們的各種價值重構為公共規范”（23），進而也就實現了對矛盾沖突的轉化。杰弗里·E·格林指出，參與式民主可以提高公眾相互信任的能力，使其超越自私、過于功利主義的處世觀，從而更有助于達成共識。（24）此外，參與式民主還通過創造一個共同體來轉化矛盾沖突，即通過吸收公眾參加決策草案的審議等活動而創造一個共同體，在這個共同體里，人們的利益實現之間相互依賴，這就迫使每個成員都超越狹隘的私人利益視野而以“我們”的方式去思考、行動，從而也就轉化了矛盾、消解了沖突。參與式民主還通過培育理性、成熟的公民來化解矛盾沖突。在參與式民主下，公民的參與意識和參與能力不斷得到提升，其政治效能感得到激發而追求成為一個理性的、有修養的公民，進而傾向于采取理性、包容的方式去化解沖突，這無疑有助于實現社會和諧與可持續政治穩定。

5.參與式民主通過增強政治現實感來化解矛盾沖突。近年來，看似由非利益相關者參與的“社會泄憤”性群體性事件多發，其所折射出的是公眾政治現實感的不足。有學者認為，這些“社會泄憤”性事件的參加者從表面上看似乎是非利益相關者，實際上都作了利益方面的權衡、受到利益驅動，只是其所認為的利益上的不公或受害是其虛構出來的，缺乏現實支撐。“目前在中國，除少數社會階層外，大多數人均認為自己和自己所在的階層為社會付出甚多，遠遠大于其收益。”（25）公民政治現實感的不足主要源于公眾之間交流、溝通的渠道不暢，由此導致人們對自己和他人的利益了解不夠。發展參與式民主，提供公民之間充分協商、交流和競爭的平臺，就能夠使人們對自己和他人、社會的利益有更加深入的了解和認識，從而增強人們的政治現實感，推動人們的利益表達方式走向理性化，促進可持續政治穩定的實現。

注釋

①胡鞍鋼:《天下大治是最大公益產品》，《人民日報》2013年3月6日。②Chandan Sengupta.Political and Social Stability:Ideas，Paradoxes and Prospects.Economic and Political Weekly，Vol.39，No.48(Nov.27-Dec.3，2004)，pp.5101—5105.③譚君久:《政治發展與“可持續穩定”》，《文史哲》1996年第5期。④李新:《論新的穩定觀:可持續穩定》，《中國行政管理》1996年第9期。⑤［美］道格拉斯·C.諾思:《理解經濟變遷過程》，鐘正生等譯，中國人民大學出版社，2008年，第47頁。⑥俞可平表達了類似觀點。詳見俞可平:《中國民主發展路線圖》，《團結》2012 年第 2 期。⑦ （19） （21）于建嶸:《抗爭性政治:中國政治社會學基本問題》，人民出版社，2010年，第49、39、160頁。⑧李靜睿、章文:《“動態穩定才是常態”——何增科談社會管理》，《西部大開發》2011年第6期。⑨聯合國開發計劃署:《2002年人類發展報告:在破碎的世界中深化民主》，中國經濟出版社，2002年，第51頁。⑩［美］卡羅爾·佩特曼:《參與和民主理論》，陳堯譯，上海人民出版社，2006年，第16頁。 （11）韓永:《考核進化論》，《中國新聞周刊》2011年12月12日。 （12）［美］弗朗西斯·福山:《政治秩序的起源:從前人類時代到法國大革命》，毛俊杰譯，廣西師范大學出版社，2013 年，第 15 頁。 （13） （17） （22） （23）［美］本杰明·巴伯:《強勢民主》，彭斌譯，吉林人民出版社，2006 年，第 147—163、181、224、164—165 頁。 （14）［美］曼瑟·奧爾森:《權力與繁榮》，蘇長和、嵇飛譯，上海人民出版社，2005年，第109頁。 （15）陸學藝等:《2013年中國社會形勢分析與預測》，社會科學文獻出版社，2012年，第13—14頁。 （16）習近平:《更好統籌國內國際兩個大局 夯實走和平發展道路的基礎》，新華網，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-01/29/c_114538253.htm. （18） （25）趙鼎新:《民主的限制》，中信出版社，2012 年，第 287、195頁。 （20）［美］奈斯比特:《大趨勢:改變我們生活的十個新趨向》，梅艷譯，中國社會科學出版社，1984 年，第 161 頁。 （24）Mark Bevir.Encyclopedia of Political Theory(Volume 3).California:SAGE Publications，Inc，2010，p.1070.