中國農業的發展道路與農民問題的出路*

張偉兵

一、城市化進程下農民出路的反思

農民問題是一個經典話題。長期以來，國內主流觀點認為，中國農民人數太多，土地產出太少，建立在一家一戶小農經濟基礎上的中國農業難以形成一個現代意義上的產業，這是造成農民收入低以及農村落后的癥結所在。解決農民問題的政策措施是加快城市化進程，把大量農民從土地上解放出來、轉移出去，保留少許村莊和農民，形成土地的規?；?、集約化經營，提高農業勞動生產率和商品率，使農業成為一個有利可圖的產業，這樣才能使農民富裕起來。因此，城市化道路是解決農民問題的根本出路。

依照世界主要工業化國家的現代化經驗和中國人多地少的國情，中國迫切需要在城市化進程中減少農民，減緩農村內部高度緊張的人地關系。但是，農民問題的解決是否可以完全依賴城市化道路？這一思路值得商榷。筆者認為，如果把農民問題的解決過分寄托于城市化道路，解決農民問題反而會受到阻礙。改革開放30多年的實踐經驗已經證明，通過城市化道路解決農民問題面臨諸多困境。

第一，在城市化水平總體大幅提升的背景下，中國城市化質量并未穩步提高，“半城市化”特征明顯。許多研究者指出，造成這一現象的根本原因在于，雖然改革開放以來中國大、中城市和沿海地區工業化的擴張吸引了大量農民進城務工經商，但中國制造業和城市服務業在全球產業分工鏈條中所處的中低端位置并不能為絕大部分農民工提供在城市安家落戶的足夠的就業條件和經濟基礎，中國制造業和城市服務業的轉型升級是一個相當長期的過程。①這就決定了相當數量的農民工將長期處于“流動”狀態，很難在短期內快速轉變為城市居民。

第二，在城市化快速推進過程中，農民的增收難題并未得到徹底解決。目前，城市化發展雖然使大量農村剩余勞動力從農村轉移到城市，但并沒有自然而然地帶來農業的規模化、集約化經營?？傮w上看，農業并沒有因城市化而變成一個有利可圖的產業。相反，伴隨著城市化進程，“農村空心化、農業兼業化、農民老齡化”的局面越來越嚴重。農民要維持一份相對體面的生活，必須要依靠外出務工才能實現。此外，快速擴張的城市化帶來的另外一個問題是建設用地的非理性擴張，大量農業用地被征用為建設用地，農民被迫城市化，土地征用中的社會矛盾非常突出。這種狀況對農業生產和國家的糧食安全構成了巨大的挑戰。

第三，在目前的城市化過程中，城市的容納能力有限，無法吸納絕大多數農民。雖然目前倡導的土地、戶籍等制度改革的確能夠給予農民身份自由，導致農民向城市流動，但是，市場機制與城市的生態機制具有很強的競爭性和規范性，這種競爭性和規范性必然要求對大量進城的農民實行資格審查（如在城市落戶必須具備穩定的工作、購置房屋、進行投資等），這種資格審查使大多數農民難以定居城市。據預測，2030年之后中國人口將逐漸達到15億或更多，即使按照樂觀預期，屆時城市化率達到60％-70％，仍有大約4.5億-6億人口生活在農村。②這是一個不容忽視的基本現實和國情。也就是說，即使城市化率達到很高的水平，中國也沒有可能將絕大部分農村人口全部轉移到城市，仍有大量的人口必須依賴農村和農業生活。在18億畝的耕地總量下，農地配置比例不會發生太大的變化，分散的農戶經營方式將長期保持，農民既不離鄉也不離土的生產和生活方式將長期存在。

基于上述分析，筆者認為，城市化道路很難徹底解決農民問題，無論是從中國城市化的長期性還是從超大人口規模的現實出發，農民問題的解決思路均不能鎖定在單一的城市化路徑上，農民問題需要換一個角度重新思考。

從邏輯上講，農業是農民從事的產業活動，農民與農業息息相關。中國農民問題的反復，說到底是中國農業問題的反映。農業問題解決不好，農民問題的解決就失去了堅實的基礎。農民生產積極性的高低，與農業經營體制和農業產業收益緊密相連。如果農民能夠從農業中獲得足夠的收益，將有相當多的農民積極從事農業生產，農業也將會解決相當一部分農民的就業和生活問題。現實中農民紛紛外出打工或另謀他業，在某種意義上就是因為農民從農業經營中看不到希望。因此，在目前大力強調推進城市化進程的背景下，應高度重視農業發展的戰略意義。在一個較長的歷史時期內，我們既需要在工業化、城市化過程中逐步減少農民，也需要關注農業，使農業承擔起農民就業和獲取生活希望的職責，使留在農村和土地上的人們獲得幸福美滿的生活。這對于維護國家安全、穩步推進城市化乃至最終全面建成小康社會具有重要的意義。

二、農業的發展道路與農民的新出路

中國的城市化將是一個長期的過程。目前，在采取更加穩妥的城市化戰略的同時，加快農業發展也可以成為解決農民問題的另一條出路。那么，如何在農業和農民之間建立起一種有機的聯系來推動農民問題的解決？筆者認為，應該有一套完整系統的頂層設計，形成鞏固農業生產、富裕農民和復興農村公共生活的長期穩定的綜合性戰略。這個頂層設計包括發展方向、發展模式、組織載體和政策機制四個方面。

1.農業的發展方向

2007年，中共中央一號文件提出現代農業的多功能特性。2008年，黨的十七屆三中全會依據“生態文明”的理念，把農業發展的目標確定為形成“資源節約型環境友好型農業”。2012年，黨的十八大進一步提出了“大力推進生態文明建設”的戰略要求。因此，立足于時代要求和社會發展趨勢，無論是目前還是將來，農業的發展方向是把農業建設成為富民產業和生態產業。

把農業建設成為富民產業和生態產業，意味著：第一，農民無需全部進城，也無需改變身份，而是在家鄉通過從事農業或其他涉農產業獲得安居樂業、低碳環保、綠色健康的現代生活。第二，農村將保留它的原貌和特色，有相當比例的農耕土地和綠色原野，有潔凈的空氣、水和多樣化的動物、植物。第三，能最大程度地留住農村的人、財、物等資源，恢復和重建農村的公共生活和農民的合作機制，大規模地開展農村交通、水電、通訊、教育、醫療衛生等公共事業建設，使村民自治和農村公共服務投入煥發出生機和活力。第四，農業生產得到合理的回報，傳統低碳環保的農耕技術得到傳承和發揚，新型的農業生態技術獲得推廣和生長的空間，中國的食品安全、糧食安全、國家安全獲得基本保障，實現農業生產的經濟價值、生態價值和社會價值的協調統一。總之，把握農業的發展方向，使農民的現代化、農村的現代化走出中國特色之路，形成既不同于傳統封閉的農村社會，也不同于脫離自然生態的現代城市社會的生產、生活空間，應成為今后解決農民問題的重要內容。

2.農業的發展模式

近年來，在農業集約化、規?；a業化等價值取向的指引下，很多地方都在大力推動農村土地流轉和農業的規模經營，興辦各種現代農業園區，或者采用“公司+農戶”、“公司+基地+農戶”等形式將農戶家庭生產和大市場相連接。很多學者和地方政府把這種模式作為中國農業現代化的出路和方向。

上述農業模式實質上是模仿美國式的“土地大集中、資本大投入、企業式管理”的農業經營模式。如果我們盲目推行這種農業經營模式，很容易出現經濟和生態的雙重困境：一是長期規模化造成的單一種植所帶來的惡果。農業的規模化、產業化遵循的是資本追求利潤的規律，這必然導致追求規?；膯我环N植。長期規?；膯我环N植，會導致土地肥力衰減，農作物多樣性遭到破壞，陷入使用化肥、農藥、除草劑、轉基因種子的惡性循環之中。二是資本替代勞動的結果。資本替代勞動雖然可以提高人均勞動生產率，但容易導致勞動力失業和兩極分化，這與我們期望的共同富裕的發展方向是背道而馳的。菲律賓及一些拉美國家模仿美國的農業資本主義道路所引起的經濟社會困境值得我們深刻反思。③

其實，實現農業現代化和農業規模經營還有另一條路可走，即通過小農戶互助合作及其聯合的組織制度安排實現農業的規模經營④。這是日本、韓國、以色列、中國臺灣等國家和地區農業發展的基本經驗。這些國家和地區與中國大陸一樣，普遍存在人多地少、耕地資源嚴重短缺的矛盾。他們在培育現代農業的過程中，并沒有選擇美國式的農業道路，而是把著力點放在大力發展先進的生物科技和小型機械上，鼓勵農民開展精耕細作，大幅度提高土地產出率，緊密圍繞農業生產的各個環節和農村社會生活各個方面的需求，建立起一整套完善的組織和服務體系，把涉農利潤留在農村內部，以保障農民收入與城鎮居民收入處在相對均衡的水平上。因此，借鑒上述國家和地區農業發展的經驗，立足于未來仍有幾億人口依賴農村和土地生活的現實，中國農業的發展模式或者其主流模式不是鼓勵資本下鄉集中土地、發展農業龍頭企業的美國模式，而是農民合作模式，即在穩定家庭承包經營的基礎上通過小農戶聯合實現規模經營，壯大村莊集體的經濟實力，大量發展農民的合作經濟組織，完善農業服務的制度和組織體系，走“農民共同富裕、集體發聲”的道路。

3.農業發展的組織載體

在不主張資本下鄉的農業發展模式下，當前需要大力加強和發展三類農民組織：一是村民自治組織（村民委員會）；二是經濟性合作組織（如農民專業合作社）；三是公益性社區服務組織（如老年協會、婦女協會等）。首先需要大力加強村民委員會的職能。從法律地位和職能上講，村民委員會作為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，承擔著維護社區穩定、發展村莊經濟和提供村莊公共物品的功能，其職能范圍覆蓋了全體農戶，作用和影響是綜合性的。從現實影響力和絕大部分農村的狀況看，目前能夠大范圍動員農民、在農民心目中具有較強影響力的組織仍首推村民委員會。因此，農業發展方向的變革和農業生產方式的轉型離不開村民委員會組織力量的推動。其次要大力培育和扶持農民專業合作社與農村社區服務組織的發展。農民專業合作社和農村社區服務組織雖然功能比較單一，主要代表農村中的部分農戶和人群，但這兩個組織在培育村莊的社會資本和合作能力、凝聚人心、調整農業產業結構、繁榮村莊的公共生活等方面也能夠發揮較大的作用。這兩類組織需要得到進一步引導、規范和支持。

4.今后農業發展的政策機制

第一，強化村民委員會職能，發揮雙層經營體制的組織功效。轉變農業生產方式，把農業建設成為富民產業、生態產業，首先要強化村民委員會職能，發揮雙層經營體制的組織功效。在取消農業稅和建設社會主義新農村的背景下，農業和農村政策的改革方向不僅要注重減輕農民負擔，給單個農戶發放各種支農補貼，而且亟須設計新的政策機制，恢復和提高村民委員會發展農業、服務農村的綜合功能，使其重新擔負起土地集體所有制基礎上的合作生產組織職能。這個思路符合鄧小平1993年3月所說的“兩次飛躍”的思想——重回集體所有制和集體經濟為主導的“統分結合雙層經營體制”，分散的農戶不再作為農業生產的唯一組織單位。強化村民委員會的農業生產職能，將不僅使農業生產獲得農田水利基本建設和新技術推廣等方面的有力支撐，而且也是農民有效參與村莊政治、完善村民自治制度的需要。

第二，全面構建農村和農業的經濟社會政策。圍繞著把農業建設成為富民產業、生態產業的改革方向，亟須全面構建農村和農業的經濟社會政策，使留在農村的農民從農業生產和經營中獲得足夠的收益。在堅持多予少取放活方針的基礎上，進一步的改革措施是：一是加大農民的培訓力度，對農民參加技術培訓予以大幅度補貼，提升農村社會的人力資本。積極培訓農民在繼承優良的傳統農耕技術的基礎上，掌握生態農業技術，改造傳統農業。二是借鑒日本、韓國、中國臺灣發展農業和農村的經驗，扶持真正的農民專業合作社，加大對農民專業合作社的補貼和支持力度，支持村集體和農民合作組織在農產品加工、營銷及生產資料的供應等領域享有充分的收益權。三是改變目前直補到戶的政策，把直補到戶變為直補到真正的糧食生產者。四是搞好村民自治的經濟基礎。國家應把相當部分的財政資金轉移到村集體，通過村莊民主的方式使村民委員會承擔起提供農村公共物品的責任，大幅增加水利建設投入，重建農業生產的技術服務體系。五是動員社會資源，構建新型的城鄉“公平貿易”框架，拓寬健康農產品的營銷渠道，把農產品加工、流通環節的利潤在生產者和消費者之間重新分配，形成消費者-生產者-環境保護之間的良性循環機制。六是增加農地的財產性收入，保證國家糧食安全。在村民共同體的主導下，對村莊土地進行整理和改良，同時改良更多的荒地、鹽堿地，實施“非轉農”，國家在現有的“土地增減掛鉤政策”的框架內，對農民和村民集體給予高額補貼。這既增強了農業生產的吸引力，也增加了農民財產性收入，同時還保障了糧食安全，是一舉三得、利國利民的好方法。這就需要保護土地，鞏固和提高村集體的行動能力，而不是去土地集體所有制和削弱村民自治的經濟基礎。

第三，有序推進城市化，減緩“村莊撤并”，保護更多的村落和農田。隨著城市建設速度的加快和城市規模的擴張，各種招商引資和項目開發中的農地征用越來越多。在土地資源越來越緊張的情況下，一些部門試圖利用“土地增減掛鉤政策”撤并村莊，通過農民集中居住來增加城市的土地供應。但村莊撤并從根本上改變了農村的原生態環境，改變了農民對農業前途和村莊生活的預期，促使農村社區更快地向城市演變，農業生產和村莊生活面臨著新的考驗。要改善這種局面，就需要按照黨的十八大的要求，優化國土空間開發格局，控制開發強度，科學規劃城市群規模和布局，有序推進農業轉移人口市民化，給農業留下更多的良田，形成工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。

三、農業發展的進一步思考與討論

目前，中國正在步入一個加快轉變經濟發展方式、強調生態文明建設的新時代。黨的十八大報告指出：“著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，為人民創造良好生產生活環境，為全球生態安全作出貢獻?！秉h的十八大的論述為今后加快農業發展方式轉型、把中國農業建設成為富民產業、生態產業提供了有力的支撐。我們必須充分認識到，現實生活中復雜的利益格局和錯誤的理念仍在極大地阻礙著農業的發展。因此，為順應生態文明建設的要求，我們不僅要明確農業發展的方向和政策機制，還必須清除長期以來的一些錯誤理念甚至偏見，厘清各種復雜關系，加快政府職能轉型，進一步形成農業發展的有利環境。

1.走出“劉易斯理論”的局限，高度認識農業與城市化的關系

長期以來，我們之所以在推進城市化的過程中忽視了農業的發展，與“劉易斯理論”的影響是分不開的。1954年，美國經濟學家阿瑟·劉易斯提出了二元經濟理論。該理論認為在發展中國家存在著二元經濟部門，其中一元是現代部門，主要是市場化的現代工業部門，一元是傳統農業部門。封閉而低效的傳統農業部門擁有大量的隱性失業勞動力，只要提供維持最低生活水平的工資，就能有無限的勞動力供給。所謂的發展，就是通過發展現代部門即通過工業化和城市化轉移農村剩余勞動力。當然，發展到一定程度，工業應當反哺農業。劉易斯的二元經濟理論及建立在其上的工業化和城市化理論深深影響了中國的經濟社會政策。然而，在我們按照劉易斯的二元經濟理論大力推進工業化和城市化的進程中，卻產生了很多始料未及的消極后果，如城鄉發展差距持續擴大、農民工體制、農業滯后等問題以及農村留守老人和留守兒童等社會問題。

實際上，舒爾茨、費景汗和拉尼斯等人都對劉易斯的二元經濟理論提出過質疑和批評。如費景汗和拉尼斯在對劉易斯的“二元經濟理論”進行修正時就指出，如果不重視農業在促進工業增長方面的重要性，就會造成農業的停滯；因農業生產率提高而出現的剩余產品，應該是農業中的勞動力向工業流動的先決條件，否則工業中新吸收的來自農業的勞動力就沒有口糧和其他農產品的供應。顯然，費景汗和拉尼斯強調了農業和工業的互動性和相互依存性，把農業也作為一個主動的部門。舒爾茨也指出，農業也可以成為亮麗的經濟增長點，關鍵是改造傳統農業，加強對農民的人力資本投資。上述理論的反思對我們的啟示是，我們不僅要在工業化、城市化過程中逐步減少農民，更應該認真反思忽視農業、單純強調城市化所帶來的一系列經濟社會失衡現象，重新認識農業發展對于推進城市化和解決“三農”問題的積極作用，堅持走有序城市化與新農村建設良性互動、協調共進的道路。

2.順應生態文明建設的要求，著力提高農業擴大就業、帶動經濟增長、保護生態的功能

目前，全社會對食品安全問題和生態環境問題高度關注，對有機食品、綠色食品的需求與日俱增。這個時代背景為農業生產方式的轉型和農業發展提供了前所未有的良好機遇。在合理的政策引導和支持下，通過農民合作，建設一個高效率的生態農業是可以變為現實的。⑤我們應該認識到，目前中國的農業體系是一個高度依賴石油、化肥、農藥及其衍生品的生產和食品體系，其危害已經非常明顯。在生態文明建設的要求下，政府應該出臺明確的政策和發展規劃引導農業的轉型和重建，把支持可持續的生態農業、有機農業作為各級政府長期的發展政策。如果我們把購買碳酸飲料和高脂高糖類的垃圾食品的錢用于購買有機農產品及其加工產品，相關的產業發展起來，而且沒有跨國公司抽取利潤，完全可以創造大量的工作機會，讓更多的人安居樂業。值得指出的是，圍繞著建設生態農業這個核心，農村的養殖業、傳統的手工業以及凝聚中華五千年文明的鄉土文化、民間藝術等都可以得到恢復和重建，從而帶動鄉村旅游業的發展。無論是農村的種植業、養殖業，還是手工業和旅游業，都屬于勞動密集型產業，是真正的富民產業。農業的轉型和發展可以使農村提供富裕而有意義的生活，大量的人口會留在農村，建設農村。生態農業及相關產業為我們提供了嘗試的可能性和廣闊的空間。

3.加快政府職能轉型，加快培育服務農業的社會力量

政府職能轉型和各種體制改革是關系到農業發展的重要環節。在生態文明建設的要求下，政府必須有清楚的目標定位，并扮演好自己的角色。具體來說，就是從城市拆遷和農地征用的“操盤手”切實轉變為公共服務的提供者，恢復和提高政府的應有職能。改變以GDP為主要目標的增長方式，推進以征地制度改革為重點的土地制度改革，加快建立公共財政制度，加大農村義務教育、基本社會保障、糧食生產及農村勞動力培訓等方面的財政支出。同時，政府應創新農村社會的管理體制，繼續規范和深化以村民自治為代表的基層民主，采用財政扶持、購買服務、稅費減免等方式促進農村各類社會組織的成長和發育，建立健全一個能夠凝聚各方力量的治理主體結構。引導和規范社會組織提高市場競爭能力，把涉農產業的利潤留在農村內部，增大農村的社會資本和農業發展的內生力量。

總之，在當前大力推進城市化和人口流動的實踐過程中，農業發展的作用和戰略意義得到進一步凸顯，農業發展成為一條解決農民問題的新路徑。農業的轉型和發展將可以為農民提供一種富裕而有意義的生活。這意味著要面臨和克服很多的挑戰及困難。事物的發展過程往往是這樣，而恰是在這樣的矛盾運動中，產生了農業發展、農民富裕、農村復興的機遇和希望。

注釋

①陳昕：《市場條件下中國農村勞動力轉移問題與政策選擇》，參見黃平、杜銘那克：《農民工反貧困：城市問題與政策導向》，社會科學文獻出版社，2006年，第58頁。②陳錫文：《農村改革發展的形勢任務和總體思路》，參見余佶：《城鄉統籌與農村改革發展》，人民出版社，2011年，第21頁。③李昌平：《三農問題，中國要避免做菲律賓第二》，《學習月刊》2008年第4期（上半月）。④楊團：《移植臺灣農會經驗 建設大陸綜合農協》，參見楊團、高鑒國：《當代社會政策研究》，中國勞動社會保障出版社，2010年，第257頁。⑤古巴的農業經驗為我們提供了值得借鑒的范例。參見Fernando Funes：《古巴的有機農業運動》，《開放時代》2010年第4期；Laura J.Enriquez：《古巴1990年以后的經濟改革與新農民化》，《開放時代》2010年第4期；文佳筠：《環境和資源危機時代農業向何處去？——古巴、朝鮮和美國農業的啟示》，《開放時代》2010年第4期。