關于國有企業改制中構建和諧勞動關系的幾點思考——以河南省為例

傅利平 王魯豫 韓 涓

和諧勞動關系是指勞動關系雙方處于一種和諧融洽的狀態①，是一種涉及面廣泛的生產關系②。近年來，隨著國有企業改革的深入，企業的組織形式、勞動就業結構發生了重大變化，勞動關系也出現了許多新變化。國有企業改制勢必造成勞動要素的重新配置，涉及企業員工的勞動關系、勞動報酬、社會保險等諸多切身利益問題，極易引發企業職工思想的動蕩和矛盾的產生。對此，關注國有企業產權制度改革中勞動關系的調整，構建和諧勞動關系，成為我國深化國有企業改革中需要研究的重大問題。由于河南省國有企業改制所遇到的諸多問題在我國國有企業改制中有一定代表性，尤其國有中小企業改制普遍出現涉及職工利益問題，本文擬以河南省國有中小企業的產權制度改革作為研究對象，對改制中出現的勞動關系問題進行分析，并提出對策與建議，以促進和諧勞動關系的構建。

一、國企改制中調整勞動關系的操作性難題

自2003年開始，河南省委、省政府著力推進全省國有企業改革。2003年4月，省委、省政府在《關于進一步深化國有企業改革的決定》中要求國有企業加快戰略性調整，推進股份制改革，全省國有企業改革全面推開。2009年8月，省政府下發《河南省人民政府關于加快推進省直機關所屬企業脫鉤改制工作的實施意見》，省直機關所屬企業的脫鉤改制工作全面啟動。截至“十一五”結束，河南省共完成國有企業改革2006戶，全省98%的工業企業實現了產權多元化，省直機關所屬112戶企業基本完成了脫鉤改制，非工業企業改制和省轄市政府部門所屬企業脫鉤改制也全面推開。總體而言，河南省國有企業改制工作取得了良好成效，職工合法權益基本得到維護:多數職工的經濟補償得到落實，在崗職工的工資有所提高;企業所有者和勞動者雙方利益主體明晰，就業雙向選擇機制逐步形成。但隨著國有企業改革的逐步深入，一些涉及職工安置補償等方面的深層次矛盾開始顯現，阻礙了企業和諧勞動關系的構建，也給企業發展帶來了不良影響。目前存在的問題主要有以下三個方面。

1.解除勞動合同的經濟補償標準不統一

河南省省屬國有中小企業改制時，向職工發放解除勞動合同的經濟補償的執行標準因企業工資的不同而差異較大。目前的補償標準是按照解除勞動合同前12個月的平均工資計算。由于不同區域、不同企業的平均工資從1000元到6000元不等，補償差異巨大，這既給職工造成心理反差，又對改制形成障礙。同時，在職工安置過程中，作為計算職工經濟補償金依據的工資所包含的項目標準不統一，一些企業因此趁機隨意提高職工工資標準并發放各種名義的補貼、月獎金，大量發放年終獎，致使職工解除勞動合同的經濟補償標準大幅提高，企業安置費用與國有資產支付成本不斷增加。

2.內退職工生活費標準彈性大

目前，河南省對國有企業改制過程中內退人員生活費標準的規定是按不低于本地區最低工資標準的80%發放。在企業的實際操作中，由于企業的平均工資不同，加之難以把握內退生活費標準的上限，因此企業大多自主確定本企業內退職工生活費補助標準。這導致了不同企業間差距較大，相互攀比。然而由于大多數省屬國有中小企業的資產狀況較差，改制成本明顯不足，企業若自定的生活費標準過高，不利于企業改制工作的推進。

3.改制企業的土地出讓金返還不能及時到位

河南省省屬國有中小企業大多經營困難，凈資產不足，通過國有劃撥土地處置收益安置職工，是國企改革成本的重要來源。河南省對土地出讓金返還遵循“先征后返”的原則，即先將土地出讓所得收益上交，待企業產權處置后的收入仍不足以安置職工時，再按人力資源和社會保障部門審核批準的安置職工的資金缺口返還。目前企業土地處置是按屬地管理原則，省、市需按不同的財政級別辦理，因而造成土地出讓金的返還程序復雜，難以盡快到位。另外，由于土地出讓收益先征收后返還，企業缺乏足夠支付能力與融資渠道，無力繳納土地處置所得，致使改制注冊后的新企業不能辦理土地出讓手續，用土地出讓所得進行職工安置的作用也不能真正體現，導致了職工不配合改制現象時有發生。

二、國有企業改制中勞動關系問題原因分析

國有企業改制中勞動關系問題的出現，既有宏觀方面相關規章體系不健全的原因，又有微觀層面企業實際操作中政策落實不到位的因素;既包括長期積累的深層次矛盾，也包括改制過程中的新問題。概括起來主要有以下幾個方面。

1.相關法律、法規體系的缺陷

涉及我國國有企業勞動者維權的法律法規主要有《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國勞動合同法》以及《中華人民共和國勞動合同法實施條例》。在政策層面，國家也出臺了一系列政策對國有企業勞動者維權進行規范。但是，在現有的法律法規框架下，仍有一些現實問題無法解決。在實踐中，法律條款釋義不夠明確，操作性不強，新出臺的許多政策僅是根據國有企業改革中發生的新問題而進行的規定，缺乏邏輯性，難以構成完整的法律法規體系。

針對國有企業職工的經濟補償標準，國務院國有資產監督管理委員會在《關于進一步規范國有企業改制工作的實施意見》中只是提出一些“意見性”的規定，并沒有形成相關法律。財政部在《企業公司制改建有關國有資本管理與財務處理的暫行規定》(財企［2002］313號)中規定，要按照企業所在地縣級以上人民政府的規定制定經濟補償標準。河南省《關于深化國有企業產權制度改革的意見(試行)》規定，對于解除勞動合同的職工，應區別不同情況，按規定支付相應的經濟補償金。對此，相關部門并沒有統籌制定補償標準。這就導致了企業各行其是，加劇了企業間職工補償標準的差異，形成職工的攀比心理，不利于改制的順利進行。

對于土地出讓金返還問題，不同部門也都形成了不同的規定。《河南省人民政府關于加快推進省直機關所屬企業脫鉤改制工作的實施意見》(豫政［2009］65號)主要對土地出讓金用途進行了規定:改制企業(含關閉破產企業)職工安置費用首先通過企業自身資產變現解決，不足部分可用劃撥土地處置收益支付，尚有缺口的由企業主管部門提出申請，經脫鉤改制辦公室初審，省財政廳復審后報省政府批準，從省屬國有企業改革專項資金中足額及時解決。《鄭州市人民政府關于我市企業改制中有關土地資產處置問題的通知》(鄭政文［2003］144號)對土地出讓金的收支部門與方向予以規定:2003年2月20日后，企業改制涉及的劃撥土地處置應嚴格按照國土資源部《關于改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》(國土資發［2001］44號)規定執行;土地出讓金按照“收支兩條線”，由市土地行政主管部門核算，市財政部門收取，用于職工安置、產業結構調整和增資減債。《鄭州市人民政府關于加強土地管理促進經濟平穩較快增長的通知》(鄭政［2009］42號)針對不同類型企業的土地出讓金核算辦法進行了規定:改制企業土地處置中，省屬改制企業土地出讓金依據《關于改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》(國土資發［2001］44號)之規定，按照出讓土地使用權價格與劃撥土地使用權價格差額部分核算;市屬改制企業土地出讓金按照出讓土地使用權價格全額核算。沒有一個部門對土地出讓金返還制定出完整的規則。這種“一政多門”現象增加了土地出讓金返還的程序，使原本經營困難、缺乏改制成本的企業靠返還的土地出讓金向職工支付的解除勞動合同經濟補償金遲遲無法到位。

2.政府職能部門規定不一致

當前我國正處于行政體制改革的轉型階段，許多行政部門因合并和調整在其職能劃分上出現重復或缺位。對于同一問題，中央與地方相關部門規定不一致的情況經常出現，從而導致企業在實際操作中無所適從。以內退職工生活費標準的確定為例，河南省經貿委、財政廳等十二個部門聯合發布的《關于深化國有企業產權制度改革的意見(試行)》(豫經貿企改［2003］372號)規定，生活費可按最低不低于當地下崗職工基本生活費標準發放。《關于進一步規范國有大中型企業主輔分離輔業改制的通知》(國資發分配［2005］250號)則規定，內部退養職工生活費預留標準由企業根據有關規定確定，最高不超過按所在省(區、市)計算正常退休養老金的辦法核定的數額。在這些文件中，有的僅規定內退職工生活費標準的上限，有的僅規定下限;有的以當地下崗職工基本生活費作為標準，有的則以退休養老金作為標準。另外，還有文件以企業平均工資和最低工資作為標準。政策的不一致帶來的后果就是企業在實際操作中隨意制定標準。有的企業把平均工資確定為最低生活費，有的企業按職工在職時的正常工資標準確定，有的企業則按職工在職時的正常工資標準的一定比例確定。資料顯示，2004年全國城鎮在崗職工的月平均工資是1335.3元，鄭州市內退人員養老金的月平均水平是636元，僅為全國水平的47.6%，過低的標準影響了內退人員的日常生活。

3.工會職能的缺位

工會承擔著為勞動者維權的基本職能。工會是企業管理層與職工之間信息的傳遞者與矛盾的調節者。而在實際操作中，由于工會是企業的職能機構，經費由企業提供，工會主席往往享受公司副總級別的待遇，因此工會的主導權在企業手中。推選出的職工代表缺乏民主性，職工參會的積極性較差，多數職工僅將工會的職能定位為福利的發放、文化活動的組織，加上部分企業缺乏對職工不滿情緒正常申訴和處理的疏通渠道，職工的勞動熱忱被極大挫傷③。調查顯示，認為向企業提出建議沒有作用或作用不大而不主動發表自己觀點的職工占比高達71.1%④。此外，仍有一些職工法律意識淡薄、維權意識差，在其受到不平等待遇時，也不愿積極運用法律武器來維護自身的權益。

三、國企改制中調整勞動關系的對策和建議

對改制企業而言，與職工建立和諧的勞動關系不僅關系到本企業改制能否順利完成并得到繼續發展，更關系到國家經濟的可持續發展以及整個社會的和諧與穩定。因此，要從以下幾個方面積極調整勞動關系，推動國有企業不斷發展。

1.完善勞動法律體系，推進法律與政策的落實工作

要進一步完善國有企業改制的相關政策，加快建立、完善以《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國勞動合同法》為核心的勞動法律體系，推進法律與政策的落實工作，保障職工合法權益。要建立健全勞動監察機制，提高相關部門處理勞動爭議問題的效率。勞動和社會保障、財政及企業主管等相關部門要組織協調，根據企業實際情況制定企業職工分流安置預案，并對相關環節進行監控。引入中介組織，進行市場化、專業化運作，為職工分流安置工作提供全方位服務，確保改制企業職工分流安置工作規范有序、平穩進行。

2.強化以人為本意識

妥善安置職工是以人為本的具體體現。改制企業應強化以人為本意識，充分考慮職工的切身利益。有關部門要以促進勞動者就業為目標，引導企業在改制中增加就業崗位。對于經改制退出國有的企業應將企業接受原有職工列入改制方案中。企業優先錄用原職工，既省去了對新進職工的培訓時間及費用，又增加了原有職工的歸屬感，有利于激勵職工為企業創造更多的效益。

3.解決職工安置中的經濟補償與勞動債務等問題

相關部門應設立“周轉金”來解決安置職工中出現的資金問題，即安排一部分資金專門用于改制企業交納土地出讓金的周轉，企業交納土地出讓金后由省、市兩級財政單獨記賬和結算，把這部分土地資產收益定向用于企業的職工安置，并制定具體的土地出讓收益返還的操作程序。對于改制企業因生產經營需要申請辦理有關剝離土地受讓手續或新使用變更用途等手續的，須提前落實相應的職工安置保障措施。地方政府要建立專項資金用于補助困難企業完成改制，妥善解決職工安置問題。人力資源和社會保障等部門應統籌確定國有企業改制解除勞動合同經濟補償金的統一標準。對于失業保險登記問題，根據定期檢查、及時發現的原則，構建以“三條保障線”為核心的社會安全網，及時為勞動者辦理失業保險，解除其后顧之憂。此外，要制定統一的企業退休人員養老金參照標準和增長比例，積極落實困難企業退休職工社會保險的覆蓋范圍。

4.充分發揮工會組織作用

胡錦濤同志曾指出，工會應當“把維護職工群眾具體利益同維護全國人民根本利益緊密結合起來，把服務職工、維護職工合法權益同組織職工、教育引導職工緊密結合起來，不斷提高為職工群眾服務的能力和水平”。因此，在國有企業改制過程中，工會必須將著眼點轉移到勞動關系中的勞動者方面來，把工作重心轉移到勞動關系領域，將維護勞動者的權益作為其基本職責⑤。要動員職工積極參加工會組織，對工會領導實行民主選舉，充分發揮工會作為普通勞動者“代言人”的作用，維護職工的基本權利。另外，要在企業內部建立規范的勞動合同和勞動關系協調機制，完善職工代表大會和平等協商制度，提高職工在企業中的地位，保障職工民主參與、民主監督的權利。

注釋

①彭州飛、李佳裔:《對和諧勞動關系的哲學思考》，《廣西社會科學》2012年第2期。②郭志剛、卿濤:《我國國有企業勞動關系的變革路徑分析》，《西南民族大學報》2007年第11期。③鄭偉萍:《國有企業勞動關系存在的主要問題及對策研究》，《中小企業管理與科技》2011年12期。④程恩富:《關于我國企業職工權益保護狀況的調研報告》，《經濟經緯》2009年第1期。⑤郭慶松:《當代中國國有企業勞動關系研究述評》，《上海行政學院學報》2007年第8期。