肯尼迪執政時期美國對加納的拉攏

郭華東

（南開大學 歷史學院，天津 300071）

在執政時期，肯尼迪積極開展對非洲國家的外交。他一改前任艾森豪威爾帶有種族主義色彩的對非政策，制定了較靈活的務實外交，采取了包括派遣和平隊、經濟援助等措施拉攏加納，防止加納成為蘇聯的勢力范圍，以便在對非洲的“人心之爭”中不落下風。

加納是二戰后非洲撒哈拉沙漠以南最早獨立的國家。它原屬英國殖民地，盛產黃金和可可等，被稱為黃金海岸。1957年3月6日加納宣布脫離英國統治，其獨立在非洲歷史上具有非同凡響的意義[1]6。該國領袖恩克魯瑪更是在非洲領導人中擁有很高的威信。他倡導泛非洲主義，試圖建立“泛非聯盟”，并將自己視為當仁不讓的代理人[2]157。從當時的世界政治格局來看，加納脫離舊體系，成為一個獨立國家，無疑提升了非洲大陸在世界格局中的地位和美蘇戰略框架下的分量。隨著美蘇對非洲的戰略爭奪，加納成為非洲中冷戰氛圍緊張的國家[3]276。在很大程度上，美國政府重視加納，其中重要的原因在于恩克魯瑪在非洲乃至第三世界是個有影響的政治人物。基于美蘇冷戰對抗的思維，肯尼迪認為拉攏到加納有利于美國在非洲對抗蘇聯及共產主義的擴張。

本文在借鑒相關研究成果基礎之上，試圖就肯尼迪執政時期美國對加納拉攏政策給予初步探討，以期從中窺見肯尼迪時期美國對非洲政策的基本理念和大致的思路。

一、派遣和平隊

肯尼迪執政時期美國拉攏加納的重要舉措之一便是向加納派遣和平隊隊員。其目的在于改善美國在加納糟糕的外交形象，為進一步開展對加納外交創造有利條件。

建立和平隊是肯尼迪在任期內取得的重要成就之一①。1961年3月1日肯尼迪簽署了建立和平隊的10924號行政法令。同年9月23日肯尼迪簽署了《和平隊法》，從而使得和平隊獲得永久授權。建立和平隊是肯尼迪對第三世界外交政策的重要戰略舉措，成立和平隊的重要原因是“源于肯尼迪想在同莫斯科爭奪第三世界新獨立國家方面‘做得更好’”[4]79?80。美國試圖通過向第三世界國家派遣醫療人員、工程師、教師等，贏得第三世界國家的好感與信任。和平隊是在《共同安全法》授權下建立，而1951年批準的《共同安全法》的目的就是促進美國在冷戰中的利益。這是一個帶有冷戰性質的法令，從中可看出建立和平隊是肯尼迪冷戰策略的一部分。和平隊希望能幫助那些國家實現現代化，從而阻止他們出現共產主義。同時，和平隊的志愿者向發展中國家的人民展示美國的利他主義，從而使他們能拒絕共產主義[5]39。很顯然，肯尼迪力主建立和平隊有明顯同蘇聯在意識形態上爭奪的意味，是美國反共產主義對外政策的一部分。那些志愿者被派往外國時，接受培訓的內容就包括關于共產主義的信息，他們并被告誡警惕共產主義[6]229。

肯尼迪上任之初，在美國與加納外交關系方面，前任艾森豪威爾并沒有留下多少寶貴的外交成果，相反，留下的是美國與加納不斷交惡、關系惡化的爛攤子和對美國不利的被動局面。艾森豪威爾執政后期在處理非洲事務方面不力，給肯尼迪開展對非洲外交造成了困難和阻礙②。其措施中尤為不足的是處理剛果危機的政策，它惡化了美國在非洲的形象。1960年非洲大陸國家剛果爆發分裂國家的內戰。在冷戰對抗的思維主導下，美國積極介入其中，支持剛果之前的宗主國比利時，而一直想主導非洲事務的加納領導人恩克魯瑪也介入剛果事務，支持盧蒙巴一派，抨擊美國的外交政策。在此期間加納國內出現了大規模的反美活動。肯尼迪就任總統之前不到一個月，剛果領導人盧蒙巴遭槍殺，恩克魯瑪認為這是美國政府蓄意所為，其目的是為了扶植和建立一個親美的政府。盧蒙巴死訊被正式公布后，埃及還出現了襲擊美國大使館的暴力抗議活動。可以說這時候美國在非洲大陸乃至第三世界的形象嚴重受損。這便是肯尼迪上任之初，美國在非洲所要面對和解決的困境。為改善美國在加納的形象，肯尼迪政府決定向加納派遣和平隊。

加納不僅是世界上第一個接受和平隊的非洲國家，而且是世界上第一個接受和平隊的國家。在非洲，美國選擇的是新獨立的、奉行中立主義政策、甚至有親蘇或親華傾向的國家，如幾內亞、加納、塞內加爾、馬里、坦桑尼亞等。美國政府希望，和平隊在當地開展的工作能夠將這些國家吸引到美國這一邊[7]78。1961年 4月，和平隊首席負責人薩金特.施萊弗抵達加納首府阿克拉，向恩克魯瑪推銷和平隊。當時恩克魯瑪在非洲大陸中是抨擊美國外交政策最激烈的民族主義者。他非常懷疑這些志愿者，不理解為何美國將如此多的志愿者派往加納。1935―1945年恩克魯瑪曾在美國求學，他對美國中央情報局的活動并不陌生，對這些志愿者存有警覺，認為他們是美國中央情報局的成員[6]230。

在美國看來，如果恩克魯瑪接受和平隊的話，這將會促使別的國家也這樣做。恩克魯瑪強調說對美國的新殖民政策持保留意見，但表示接受美國和平隊隊員來加納[5]35。恩克魯瑪同意接受和平隊隊員，被和平隊首席負責人薩金特.施萊弗認為是當時和平隊所取得的最大成就之一。雖然恩克魯瑪對未來和平隊隊員在加納的活動提出了一些條件，但無論如何，美國政府都非常歡迎恩克魯瑪接受和平隊的決定。隨后，美國政府做出迅速反應，著手訓練赴加納的和平隊隊員。

1961年8月28日，肯尼迪在白宮玫瑰園為趕赴加納和坦桑尼亞的志愿者舉行送行儀式。在儀式上，肯尼迪說：“誠然，世界上成千上萬的人。你們也只是接觸到其中的少部分人。但是，我們是怎樣的國家，我們又是怎樣的人，這些都依賴于這些國家對你們的評判。你們是杰出的美國青年人的典范。如果大家能使他們對你們致力于自由的行為留有印象的話，如果大家能使他們對你們促進人類福祉的行為留有印象的話，如果大家能使他們對你們為自己的國家、這個國家最優秀的傳統及其它能代表的東西帶有的自豪感留有印象的話，那么這種影響可能會意義深遠，同時也將超越你們接下來數月日復一日立即要完成的任務。”[8]570可以看出，肯尼迪賦予了和平隊很高的使命。和平隊隊員所做的事情不僅僅是支援接受國的社會發展，更和展示美國的文化傳統與形象緊密聯系在一起。

1961年8月30日，52名志愿者抵達加納首府阿克拉。這些遠赴加納的志愿者主要從事教學工作，科目涉及數學、科學、歷史及地理[3]176。在艾森豪威爾執政時期美國對非洲的外交政策帶有比較明顯的種族主義色彩，阻礙了美國政府對撒哈拉沙漠以南非洲國家（南非除外）開展平等友好的外交活動。與此同時，美國黑人在國內亦深受種族歧視之苦。在非洲國家看來，美國在國外宣揚民主自由，但在國內卻存有非民主和不自由的行為。這是美國政府在處理撒哈拉沙漠以南非洲國家所遭受的尷尬。加上美國積極介入剛果危機，剛果領導人盧蒙巴遭到槍殺更被認為是美國所為。執政之初，肯尼迪不得不面對這樣一個事實：美國在很多非洲國家中的形象都不佳。肯尼迪要著手做的便是采取多種措施改善美國的形象，讓第三世界國家的人能更好地認識美國。

和平隊所從事的工作有助于提升美國政府在非洲的形象，讓非洲人明白美國人并非都是“種族主義的怪物”，有利于肯尼迪政府開展對非洲國家的外交。在加納和平隊隊員雖然遇到不少棘手的問題，如時常被問及是不是間諜，活動范圍受限制，不得講授社會科學，等等，但他們所做的工作推動了加納的社會發展，就連反美傾向很重的恩克魯瑪私下里也承認，和平隊是美國在非洲開展的最好的項目之一[5]45。

后來隨著加納與蘇聯關系越發緊密，和平隊在加納處境尷尬，所起到的改善美國形象的作用越發式微。即便如此，從歷史長時段來看，我們也不能否認和平隊在這期間曾起到的改善美國形象的作用。

二、援建沃爾特河大壩

除了向加納派遣和平隊拉攏以加納外，美國還采取了一項更具意義的措施，那就是援助加納的沃爾特河大壩工程，開展“大壩外交”，其目的在于遏制蘇聯在加納的影響，進而將其驅逐出去[9]23。

通過經濟援助對第三世界施加影響，是肯尼迪政府對外政策的重要舉措和方式創新。肯尼迪對外經濟援助思想深受查爾斯學派經濟理論的影響。查爾斯學派主張美國應該擴大對發展中國家的經濟援助，并保持援助的長期性和連續性，援助的目標是促進發展中國家的發展，促使發展中國家成為現代化的、民主的、有效率的社會。美國將對外經濟援助當作幫助發展中國家現代化的重要途徑，這樣可以使發展中國家減少或免于共產主義的影響，從而有利于美國的長期國家安全利益[10]63?64。根據當時流行的現代化觀念，發展中國家按西方國家主導的現代化模式發展，符合西方世界的利益。如美國學者雷迅馬所言，現代化是一種“意識形態”，美國對發展中國家提供經濟援助便是基于這樣一種“意識形態”。肯尼迪本人也是這種現代化理論的信徒。

1961年4月11日，肯尼迪專門就對外援助問題向國會提交議案。在這份議案中，他提到蘇聯借助其援助項目讓發展中國家在經濟上依賴它的支持，從而在世界上擴展了共產主義的勢力范圍[11]508。肯尼迪認識到，對第三世界國家開展經濟援助，可促進美國在第三世界的利益，既有現實意義，又有戰略意義。早在任參議員期間，肯尼迪就提出了“肯尼迪–庫伯決議”，主張對作為第三世界國家的印度提供一定數額的經濟援助，幫助印度的社會發展。這在當時是一個不為艾森豪威爾政府所認同的思路，但卻很具戰略眼光。執政后，肯尼迪有了實施該思路的政治資本，經不懈努力，他最終促成國會通過了富有深遠影響的《1961年對外援助法》。從此之后，美國政府將對外經濟援助制度化，把對外經濟援助作為一種常態化的政策來執行。這種援助是一種發展援助。肯尼迪政府通過實施對非洲的發展援助，力圖避免艾森豪威爾政府重點執行的軍事援助所帶來的短期效應，以適應非洲國家發展經濟的強烈愿望。從長遠來看，肯尼迪政府的這種援助可將這些受援助國家的發展納入美國所主導的現代化社會體系。

在此理念影響和主導下，肯尼迪非常重視在加納援助沃爾特河大壩工程，他認為援助工作事關美國在非洲的形象，對今后推動對非政策具有戰略意義。在艾森豪威爾執政時期，美國就有援助加納在沃爾特河建設大壩的想法，但由于當時恩克魯瑪支持蘇聯，批評美國的外交政策，艾森豪威爾推遲批準該工程的長期貸款資助[12]280。這項計劃在肯尼迪看來意義重大。肯尼迪執政后，美國政府就此援建工作陸續開展了多方面的準備，如游說國會支持該計劃，密切關注蘇聯在加納的動向，等等，但援助的過程卻充滿曲折。肯尼迪政府一方面需要面對來自國會的強大壓力，另一方面要密切關注加納國內的政治局勢和恩克魯瑪政府同蘇聯的關系走向。在肯尼迪計劃援助沃爾特河大壩工程期間，恩克魯瑪加強了同蘇聯的外交聯系。對此，美國政府非常敏感，甚至一些內閣成員也反對援助加納，肯尼迪的弟弟、當時任司法部部長的羅伯特.肯尼迪便是其中的一位。他認為恩克魯瑪正在同蘇聯進行秘密交易。要是給予恩克魯瑪援助，無疑是在教非洲其他國家“與蘇聯對抗美國”[13]560?561。肯尼迪本人在密切關注恩克魯瑪動向的同時，高度重視該工程援建事宜。他清楚地意識到援建計劃所遭受的質疑與反對，同時密切關注非洲國家對援助決定的反應。肯尼迪認為很多非洲國家將該工程視為新政府能否真正接受非洲中立主義的試金石。根據當時美國中央情報局的評估，該工程已經成為一個有重大象征意義的工程，是美國是否愿意不附帶政治條件而提供經濟援助的標志。中央情報局認為，要是提供援助，無疑會提升恩克魯瑪的政治地位，但是如果不提供援助，則會促使恩克魯瑪進一步向蘇聯共產主義陣營靠攏，同時也會激怒其余的非洲國家[12]75。

1961年12月5日，肯尼迪召開國家安全委員會會議專門討論援助事宜。國務卿迪安.臘斯克談到國務院仔細評估了援建事宜，認為應該執行這項計劃。他認為美國應該和英國首相麥克米倫一起努力促使恩克魯瑪走向合作的道路，并建議同國會領袖討論援建事宜。肯尼迪認為該援助計劃不會得到國會支持，故沒有必要同國會領導人進一步協商，而應該做出自己的決定，且簡化程序為好，然后盡力做出讓人信服的解釋[14]369。

艾森豪威爾時期美國政府沒有援助埃及的阿斯旺大壩工程，而蘇聯趁機援建了該工程第一期，并進而在對埃及的爭奪中占得上風。蘇聯援建阿斯旺大壩工程，具有重大的象征意義，該工程“成為共產主義者不顧西方國家反對，支持經濟自由和發展的看得見的象征”[15]4。沒有援建阿斯旺大壩被視為美國在非洲重大的外交悲劇。肯尼迪決心避免這樣的外交悲劇。美國政府官員也在評估，認為如果不援助加納，將會影響美國在非洲的政治形象。當時甚至那些厭惡恩克魯瑪而支持西方的非洲人也催促美國開展貸款援助，以此向所有的非洲國家顯示，美國沒有給援助附加政治條件。他們認為如果拒絕援助將傷害那些態度溫和的非洲領導人，這些非洲領導人愿意接受美國的援助，但不愿意以被其他非洲人當作“傀儡”為代價[16]。

一周之后，肯尼迪正式通過了4000萬美元的貸款援助計劃。肯尼迪力排眾議決定援建該工程，體現了肯尼迪的新非洲政策的戰略目標——保證非洲的中立，以避免蘇聯侵蝕非洲。12月14日，肯尼迪在寫給恩克魯瑪的信中提到，沃爾特工程是對加納及其非洲鄰國未來幾代人的投資，這項投資有希望獲得豐厚的回報，他希望這些人能生活在一個自由不斷擴展的世界，這種自由能產生一種滿足其需要和愿望的生活方式[17]372。

美國的援助計劃雖然一直強調不附帶“政治條件”，但美國政府官員宣稱，一旦在加納出現我們不愿意看到的情況，協議中有撤銷援助的條款[18]。美國官員所說的“不愿意看到的情況”，指的是加納加強同蘇聯的關系，恩克魯瑪在加納執行獨裁統治及不斷實行經濟國有化等不利于美國外交的情況。在評估和批準援建的過程中，肯尼迪一直強調援助不附帶政治條件，但肯尼迪政府密切關注恩克魯瑪的國內政局和他與蘇聯的外交走向。

1963年下半年由于美國政府不滿恩克魯瑪的獨裁政策，加之加納國內反美運動越來越高漲，美國決定終止進一步援助沃爾特大壩工程。后來蘇聯接收了援建任務，美國與加納的關系陷入低谷。由于恩克魯瑪在非洲威信大大降低，加納在非洲政治版圖中的地位衰落，地位被后起的非洲國家所取代，接任肯尼迪執政的約翰遜對發展與加納的外交關系已無多大興趣，于是美國對加納的拉攏便告一段落。

上述肯尼迪政府對加納政策的立足點乃是對抗蘇聯在非洲的影響。在美蘇冷戰對抗的年代，美蘇中任何一方在某個地區有所舉動，另一方便有相應的回應。美國拉攏加納便是對蘇聯在加納舉動的一種回應。

通過上面論述，我們可以很清楚地看出美國政府的這些措施沒有脫離冷戰的思維框架。這些措施確實有助于改善美國在加納乃至非洲的形象，但美國并沒有因此將加納納入自身的陣營之中。其中的原因是多方面的，如加納領導人恩克魯瑪根深蒂固的反美立場和讓美國政府不滿的獨裁統治，美國與加納在剛果危機上的立場有沖突，蘇聯對加納積極拉攏，等等。這些因素交織在一起，深刻影響了肯尼迪對加納的外交政策。另外還有一個重要原因是非洲在美國當時的戰略版圖中畢竟還處于非常低的層次，仍然屬于冷戰的邊緣地帶，非洲不能和歐洲相提并論，同拉美和亞洲相比，其戰略地位也都有很大差距。

注釋：

① 美國學界對肯尼迪創建和平隊過程及思路研究的經典著述是杰拉德.賴斯的《大膽的試驗：肯尼迪的和平隊》（圣母大學出版社 1985年版）；目前國內對和平隊研究的唯一專著是劉國柱的《美國文化的新邊疆——冷戰時期的和平隊研究》（中國社會科學院出版社2005年版）。

② 在任期間，艾森豪威爾對非洲的外交活動無多大建樹，其重要的原因在于深受種族主義意識形態及偏見的影響。美國學界相關的深入研究，可參閱小喬治.懷特的《保持不變：種族、種族主義與美國外交政策（1953―1961）》（天普大學博士論文，2001年）。國內學界對這一時期美國對非洲政策的研究，有代表性的成果主要有梁根生的《美國對非洲的政策（第二次世界大戰結束到五十年代后期）》（《國際政治》1985年第3期），王延慶、姬慶紅的《20世紀50年代美國非洲政策述論》（《史學集刊》2010年第5期）。

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[15]Elizabeth Kridl Valkenier.The Soviet Union and the Third World: An Economic Bind[M].New York：Praeger Publishers.

[16]Alvin Shuster.U.S.to Go Head with Ghana Loan:Will Provide $133,000,000 for Volta River Project-Link to West an Aim, New York Times[N], Dec 16, 1961.

[17]Letter from President Kennedy to President Nkrumah,Washington, December 14, 1961, FRUS (1961-1963)vol.XXI, Washington: Unites States Government Office, 1995.

[18]U.S.Details Pact on Ghana Project: Ball Explains Safeguards in ‘No Strings’ Deal, New York Times[N](1923-Current file); Dec 17, 1961.