國外農村社區公共產品供給特征及對我國的啟示

李海艦

（河南牧業經濟學院 經濟管理系，河南 鄭州 450046）

農村社區公共產品是農村社區（村域）范圍內居民共同消費的公共產品，它充足而有效率的供給對農村經濟社會發展、農民收入增加和社會主義新農村建設具有舉足輕重的作用。由于歷史的原因，我國農村社區公共產品供給存在著供給不足、結構失衡和效率低下等問題。目前，我國政府正逐步推進基本公共服務均等化和農村社區村民自治制度，在此背景下，研究發達國家農村社區公共產品供給的經驗無疑具有一定的借鑒意義。本文將根據美國、歐盟各國及日本等發達國家農村社區公共產品供給的情況進行分析，旨在為我國農村社區公共產品供給提供思路。

一、發達國家農村社區公共產品供給特征

(一) 美國農村社區公共產品供給的特征

1.建立了覆蓋農村社區并涉及農民生產、生活諸多的公共產品供給體系

美國是典型的市場經濟國家，對農業生產并不直接干預，但卻為農業生產和農民生活提供充足的、完善的公共產品體系。如，政府為農村社區的農業生產在平整土地、修造梯田、建設道路、灌溉設施、電力供給、垃圾處理、排污設備和信息等方面提供的服務；為促進農業科技推廣而提供的組織完善的農業科研、推廣服務和職業教育體系；為滿足農民生活和發展需要而提供的義務教育和包括養老、醫療、失業、殘疾、生育以及社會救濟等農村社區的保障制度。再如，美國還通過政府為農民提供完整的農業保險體系，依此幫助農民化解農業風險，保障農民有穩定的收入。這種農業保險體系包括農業總收入保險、巨災保險、農作物保險、牲畜保險等，具有覆蓋范圍廣、保障水平高、保險種類齊全的特點。這些措施的實施，保證了糧食的生產和農民的增收，同時也保持了農村的生態穩定，促進了農村的人與自然的和諧，表現出了較高的供給效率。

2.財政投入實行分級管理，注重區域間均衡

美國政府對農村投入的資金來源具有多級別和多層次性，即全國范圍內受益或規模大的投資項目由聯邦和州政府負責；地方政府則投資于區域內的項目；小規模的項目通常由農場主個人或聯合投資興建，并在政府的依法監督下自行經營管理。美國聯邦政府主要投資農村科技與教育、水土保持、林業建設和農村社區建設；州政府主要投資農業科技推廣、小水利建設、病蟲害防治等[1]159?161。

美國作為地方分權制國家，不同州和地方由于財力不等，在公共產品的提供上也存在著差異性。為了解決這些問題，美國聯邦政府對不同財政狀況的州和地方實行不同力度的轉移支付，解決了不同州及地方的公共產品供給差距問題。如二戰后，美國政府為了保持各州義務教育發展的相對均衡，聯邦政府建立了對州和地方政府的轉移支付制度，給予財力較差的州或學區更多的財政補助撥款，促進了州和地方義務教育均衡發展。

3.完善了城鄉一體化的社會保障制度

1935年美國政府頒發了《社會保障法》，該制度涵蓋了醫療、養老、殘疾、生育、失業以及社會救濟等保險項目，從范圍和內容看，是一種全民性質的社保制度，即包括農民在內的全體居民都能夠享受到養老保險、醫療保險、房屋保險等社會保障。對醫療保障而言，在美國雖沒有一體化的醫療保險制度，但享有醫保的人數（包括農民在內）占人口總數的 82%[2]。農村社區則以大病醫療保險和農村醫療合作社相結合的形式保障農民的醫療，在農村社區醫療保健中發揮了重要作用。美國社會保障制度體現了以下特點：一是法定社會保障項目的水平不高，但覆蓋面很廣，民眾處處感到有安全網的庇護。二是社會保險起著重要的輔助作用。保險公司提供了種類繁多的保險品種服務，加之民眾的保險意識較強，保險服務在全國推廣非常普遍。

(二) 歐盟國家農村社區公共產品供給的特征

1.全國性的基本公共服務均等化

歐盟各國普遍把“公平”作為首要的價值理念，使人人享有基本的公共服務，充分發揮政府財政的作用，推行全國一體化的基本服務均等化舉措，實現了覆蓋全國的城鄉基本公共服務均等化目標。如，德國按照其《基本法》的要求，通過雙向均衡的轉移支付制度來實現各地基本公共服務均等化，即通過聯邦政府對州的轉移支付和州對地方的轉移支付，以實現各地財力接近，為各地提供大體相當的基本公共服務。作為實行義務教育較早的國家，德國從1960年開始，公立中小學不收學費，而且免收課本和文具費，對來自貧困鄉村的學生，還規定要免費派車接送，來自低收入家庭住校的學生，還可享受學校提供的困難補助。英國實行全民公費醫療制度，這項國民醫療保健制度是指，凡是居住在英國的公民，均可享受各種醫療保健服務，而無須取得保險資格，經費主要是財政撥付。法國在義務教育方面注重解決區域之間、家庭之間和個人之間的教育不均等問題，為解決地處偏遠的農村社區義務教育問題，政府建立了區域性的財政轉移支付體系，在農村社區推廣適當集中的辦學政策，保證了偏遠農村社區達到一定的基礎教育服務水平[3]206?207。

2.建設適宜居住的農村社區

歐盟十分重視提高農村社區生活質量，把改善鄉村生活質量作為鄉村建設的重點。如，英格蘭政府于2000年在《我們的農村：未來》中提出了一套規劃標準，用有工作可干的、環境得到保護的、適合于居住的、社區居民參與社區發展的四個標準，描繪了未來的英格蘭農村。在這些規劃標準中，比較詳細地列出了各類農村社區公共服務標準，如：緊急救護車可在19分鐘內到達病人身邊；48小時內可以得到醫生的上門服務；1天24小時的電話醫療咨詢；24小時內可以得到一般護理；消防車可在20分鐘內到達火災現場；過境道路應當繞過村莊居民區；公共汽車車站在10分鐘步行距離之內；建立標準的鄉村道路安全設施等[4]。這些規劃也充分體現了他們在改善生活質量方面所追求的目標。

3.注重居民參與的農村社區治理方式改革

2000年以來，歐盟在15個工業發達國家推行“領導＋”的農村社區規劃方式，并逐步把這種治理模式推行到其他所有成員國家。“領導＋”的全稱是“把農村發展的愿望與農村經濟發展各項活動聯系起來”，“領導＋”的任務是，推動和組織地方社會團體建立聯合會，地方社會團體聯合會主持和制定他們所在農村社區的發展總體規劃，并且按歐盟政策導向設計適合農村社區發展的項目，負責實施和管理發展規劃項目。這種治理模式是一種自下而上的農村社區（地方）驅動和社會各部門合作的管理模式[5]。與城市規劃建設項目不同，歐盟農村社區的規劃項目從一開始就吸收了當地農民廣泛參與，即在地方社團聯合會與當地農民共同參與下，使規劃項目既充分利用了當地文化資源，又改善了當地農民的生活質量，這也是當地農民熱心參與的原因。如英格蘭政府為了讓農村社區居民自己創造未來，注重使各級政府均可以聽到來自農村社區居民的聲音，采取措施支持農村社區居民參與決策，并形成了較系統的農村社區利益集團的合作機制。

(三) 日本農村社區公共產品供給的特征

1.重視農村基礎設施建設

日本政府特別重視農村基礎設施在農業生產中的作用，加強對農村基礎設施建設中的財政投入，把農田灌排、農用地整治、農用道路改善、鄉村污水處理等涉及農業生產、農村生活條件以及農村社區環境保護與管理的農業公共基礎設施作為建設重點，逐步改善了農業基礎設施，推動了土地規模經營，穩定了農業生產，增加了農民收入，為農業生產率的提高發揮了積極作用。日本政府對農村基礎設施投資主要通過農、林、水產業預算經費支出來實現，如1994年農、林、水產業預算經費占政府財政經費的8.40%，從1960年到2000年，農、林、水產業經費年平均增長15.25%，其中的1/3用于農村基礎設施建設[6]。

2.加強農村社會保障體系建設

二戰結束后，日本在全國所有的市町村都實施了國民健康保險。國民健康保險由中央政府和地方政府直接管理[7]，中央和地區一般都給予相應的財政補助，保證國民健康保險的持續運營，政府對低收入者實行減免保險費。在養老方面，全國國民養老保險分為三個層次，包括基礎養老制度、國民基金養老制度和農民基金養老制度。其中，農民基金養老制度主要針對老年農民，其基本內容是在基礎養老金的基礎上，又附加了農民老齡養老金和特別附加養老金。此外，日本還建立了由市町村政府負責運營，針對老人的護理保險制度、最低生活保障制度以及保障老人福祉的老人福利制度和保障兒童健康成長的兒童福利制度。這些保障制度覆蓋了包括農村社區在內的所有國民，促進了農村社區的持續、健康、有序發展。

3.農民廣泛參與社區公共產品供給

在日本農村社區建設中，農民有廣泛參與和意愿表達的有效機制和渠道。20世紀70年代末，日本開展“造村運動”①。在“造村運動”中，政府廣泛吸取農村社區居民參與，在社區內推崇自行思考、自行實施的精神，在規劃的制定、實施到“一村一品”的產品選擇上，讓社區居民根據本地需要來取舍。政府的作用主要是引導群眾集思廣益，喚起廣大村民的熱情和干勁，同時在政策與信息服務、人才培訓、市場開發、技術指導等方面給予他們必要的支持。菜單服務是日本政府為農民提供標準化服務的一大特色。以土地改良為例，土地改良區成員從構造改善局提供的各種項目菜單中選擇滿足他們需要的項目，項目規劃必須獲得 2/3以上成員的同意方可立項。工程的運行與維護事項，除極少數大型水利設施由政府管理外，絕大多數是由土地改良區的農民自己管理，體現了農民在社區建設中的作用。

二、發達國家農村社區公共產品供給的經驗

發達國家在工業化、城市化和農業現代化的過程中，盡管各自受發展階段、文化傳統、體制機制和政府干預等方面的制約，公共產品供給制度和成效也各有其不同的特點，但在農村社區公共產品的供給上也體現了許多共同經驗。

(一) 城鄉基本公共服務均等化程度較高

發達國家在基本公共產品供給中注重城鄉和工農的融合，如在涉及民生類公共產品供給方面，農村社區的居民與城市社區的居民可以享受大體相同的義務教育、衛生保健、社會保障，基本實現了人人享有基本公共產品的目標。

(二) 農村社區公共產品供給主體和供給方式日益多元化

發達國家在涉及農民生產生活等基本公共產品供給上，政府發揮著主體作用，社會和社區也發揮一定的作用，供給主體多元化態勢明顯。同時，在供給方式上，發達國家注重把供給與生產區別開來，存在著政府直接提供、混合提供、社會提供以及個人提供等多種提供方式，而每一基本方式又表現有不同的存在形式。多元化的供給主體和多樣化的供給方式，促進了農村社區公共產品的有效供給。

(三) 農村社區公共產品供給制度化

多數發達國家對農業、農民和農村社區的支持，對農村公共產品供給，均有成熟和完善的法律法規，農村社區公共產品供給的資金保障、供給主體、供給方式、供給水平等均受到制度約束。供給制度化促進了農村社區公共產品供給持續、穩定、規范和科學的開展。

三、國外農村社區公共產品供給經驗對我國的啟示

(一) 增加基礎設施建設投入

農業是一個弱質產業，它的發展受到自然和市場雙重制約。但農業又是一個國家國民經濟的基礎產業，農產品特別是糧食生產關系到一個國家的穩定和安全，對農業的持續關注是人類共同的話題。對關系農業和農村發展的道路、水利、電力、通訊等農村基礎設施的投入是發達國家財政支出的重要方面。農村社區公共產品具有較強的外部性，對農業生產和農民生活有著重要影響。同時這些公共產品又具有投資大、周期長、收益回收慢等特點，由財政投資建設可以更好體現規模經濟的好處，如果過分強調市場機制供給，政府不進行必要的規制，又往往較易形成壟斷，造成供給上的效率損失。但是，政府在不斷加大財政投入的過程中，要強化對財政投資的監督，防止代理人的道德風險和其他機會主義行為，特別是要防止各種尋租行為的發生，從而提高管理效率和資金使用效率。

(二) 強化基本公共服務體系建設

公共產品往往體現了公平性和公益性的特點，實行特殊的平均主義原則是其重要特征。某些公共產品構成了社會公眾的基本需求，但一些群體僅靠自身能力無法從市場上獲取它們，或者由于成本原因又無法承受。這種情況下，保證弱勢群體對此類公共產品的享受，是弱勢群體的一項基本權利，也是公平正義的一種體現[8]45?46。世界各國特別是發達國家普遍推行的基本公共服務均等化制度，是讓所有人享受公共財政陽光的具體體現，是公民生存、發展和享受權利的保障。我國改革開放幾十年來，社會生產力、綜合國力和人民生活水平得到極大的提高，但還有人生活在貧困線下，尤其農民群眾還沒有真正享受到基本的公共產品服務。因此，我國需要用城鄉統籌和城鄉一體化的新理念，全面推進基本公共產品服務均等化，改進農村社區公共產品供給不足和供給效率低下的現狀，讓農民群眾真正享受社會經濟發展的成果。

(三) 改善農村社區自治水平

農村社區公共產品的供給不論是政府投資還是農村社區集體籌資，只有廣泛吸收農民參與，才能獲得農民需求偏好的充分信息，提供的公共產品才能符合農民需求，這樣的供給才具有效率。無論是歐盟推行“領導＋”的農村社區規劃方式，還是日本的“造村運動”，都注重調動農民參與農村社區建設的積極性，無論在農村社區建設，還是某項具體的社區公共產品提供上，其做法均注重聽取社區農民的意見，得到農民的理解和支持，促進了社區內的溝通與合作，促進了社區內的公共產品供給，具有較高的效率。目前，在我國農村社區實施村民自治的背景下，政府需要在農民參與、決策、管理和監督上下功夫，真正使農村社區內的公共產品供給體現農民的意愿，反映農民需求，這樣才能促進公共產品有效供給。

注釋：

① 第三次新農村建設。

[1]周連第，陳俊紅，毛世平，等.農村公共產品政府投資優化配置[M].北京：中國經濟出版社，2007.

[2]黃立華.美國農村公共產品的供給及啟示[J].北方經貿，2007(1).

[3]樊繼達.統籌城鄉發展的基本公共服務均等化[M].北京：財政經濟出版社，2008.

[4]葉齊茂.那里的農村社區發展有四條邊界——歐盟十國農村建設見聞錄之一[J].小城鎮建設，2006(9).

[5]葉齊茂.歐盟十國鄉村社區見聞錄[J].鄉鎮論壇，2008(11).

[6]匡遠配，汪三貴.日本農村公共產品供給特點及其對我國的啟示[J].日本研究，2005(4).

[7]李巧莎，賈美枝.日本農村社會保障制度的演變及其啟示[J].日本問題研究，2008(2).

[8]林萬龍.農村公共物品的私人供給：影響因素及政策選擇[M].北京：中國發展出版社，2007.