鄉村政策執行邏輯——一項基于Y鎮包村干部角色的分析

宮世能，韓舒立

（蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇 蘇州215000）

在鄉村政策執行中，政策制定者多為鄉級政府，執行者為村級干部，村委會則直接面對村民。由于受到場域限制，相當一部分鄉村政策執行有著異于其他政策執行的特點：政策制定的政治性、政策宣傳的非全面性、組織結構的既定性、考核監控的片面性和隨意性等。作為人民公社時期的遺留，包村干部在農村政治生活中一直發揮著作用，形式上代表政府，職能上主要負責政策的上傳下達以及部分鄉村決策，結構上處于鄉村政策執行的“節點”。從這一特殊群體著手進行微觀層面的鄉村政策研究或將對鄉村治理有新的認識。

一、問題緣起與研究路徑

鄉村政策執行是社會主義新農村建設政策執行的末端，這一環節將在很大程度上決定政策意圖與政策效果之間存在的差距［1］。包村干部（政府下派的負責指導具體行政村各項工作的鄉鎮干部）或者與其工作性質相類似的工作分配在Y鎮一直存在，本文將此類干部統稱為包村干部。每一屆鎮政府領導班子上臺第一次會議，甚至每年度第一次會議的一項重要內容，就是分配包村工作。包村干部處在基層政權——鄉鎮政府與基層社會——鄉村社會的銜接環節，即鄉村政策執行的節點位置。這樣一個特殊的群體對鄉村政策執行有著怎樣的歷史及現實影響？從他們身上可以揭示出鄉村政策執行怎樣的邏輯？這種邏輯對村治現代化有何啟示意義？

本文擬以制度變遷理論和治理理論為理論工具［2］，以Y鎮個案調查為研究方法，從制度的歷史維度和權力的空間維度重新發掘包村干部對鄉村政策執行的意義。第一，通過包村干部在歷史與現實中角色和影響的比較來研究鄉村政策執行的制度變遷；第二，通過包村干部對國家與社會關系意義的分析來探尋鄉村政策執行邏輯的端倪；第三，通過對包村干部在鄉村政策執行中具體行為的理性認知來界定包村干部嵌入下的鄉村政策執行邏輯，并嘗試對包村干部角色塑造進行分析，從而探尋村治現代化的可能路徑。

二、鄉村政策貫徹“節點”上的包村干部

1.歷史回望：角色與作用

包村干部在一定程度上可視為人民公社體制的遺留。改革開放以前，在黨政單軌的政策執行系統和計劃經濟體制控制下，農村社會存在著廣泛的政治動員，國家政權觸及社會底層。那時Y鎮并無明確的包村干部之說法，但是公社領導承擔包村工作，并且都是鄉鎮黨委成員。負責包村工作的干部需要經常駐村，與村民或村委同吃、同住、同勞動。他們直接布置村級一切公共事務，村里計生、治安、財經等十幾項工作的負責人須及時向其匯報工作情況，而包村干部也可以直接作出工作指導，同時也須定期向鎮黨委匯報包村各項工作。這一時期他們負責政策傳達、實際決策、具體操作，并且實施監督和控制，在村莊事務中擁有相當高的權威。

從改革開放到取消農業稅這一段歷史時期，包村干部不僅有了正式名稱，也開始承擔起新的歷史任務。土地聯產承包責任制的實施階段，他們代表政府站在一線。在Y鎮，農業稅的收取需要包村干部和村干部一同才能獲得確保。在市場經濟體制的初創階段，他們要與村委一起將競爭引入鄉村，并應對來自市場的挑戰。在這一時期農村基層民主自治制度得到確立，鄉村制度的運轉與維護都需要包村干部實際指導與參與。

歷史地看，包村干部主要扮演著鄉村控制與政策落實的角色。改革開放以來，他們在中國農村歷史變革——家庭聯產承包責任制及鄉村發展中發揮了積極有效的作用。

2.現實掃描：使命與作用

自稅費改革至今，鄉村基層民主自治制度和法律漸趨完善，鄉村政策貫徹節點上的包村干部雖保留著部分的歷史特征，但由于農業稅的取消，政府觀念的改變，他們肩負的使命和發揮的作用也發生了變化，其關鍵是由掌握、主治到協助、參與的轉變。社會主義新農村建設要求圍繞“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”展開工作，包村干部的歷史使命是做好公共服務，負責政策的傳達，協同村委干部進行決策，同時還實施一定的監督。包村干部掌握的資源減少，但對他們要求更高，他們需要更新自己的觀念，采用更加靈活的政策技巧。

3.歷史與現實之間：政策執行意義的再發掘

從歷史與現實來看，包村干部始終處于政策執行的末端，但其角色、作用以及工作機制隨著外部制度環境的變化也有了新的特征。在鄉村基層民主自治背景下，包村干部的角色、作用由全面的干預和參與轉變為政策的傳達解釋，具體操作逐漸減少，負責指導與服務，實行有限監督，村級治理機構掌握的自主裁量權逐步增多。與之相對應的，包村干部的工作機制由官僚控制向嵌入式協同機制逐步轉變。

三、鄉村政策執行中的包村干部作為

由于包村干部處于節點的位置，構成制約他們實際行為的行動資源、策略選擇、介入技術以及實踐績效，影響和制約著鄉村政策執行的實際效果。

1.行動資源

在村民自治的背景下，鄉村關系和政府角色轉變使包村干部控制的資源呈減少趨勢，即由對兩項資源——配置性資源和權威性資源的控制到對一項資源——權威性資源的控制，并且這一項資源優勢也逐步流失。黨政單軌政策執行系統下的Y鎮包村干部掌握著配置性資源和權威性資源。依賴于意識形態支配和對村民活動的較高控制，人民公社體制下的鄉村構成了吉登斯所說的“權力集裝器”。在高度政治動員的支持下，包村干部不僅有著高度的權威，而且作為鄉村政策的決策人和執行者，對財政、制度等國家資源有著很強的支配能力。隨著村民自治政策和制度的逐步建立和完善，包村干部作為政策的傳達者和監督執行者，配置性資源已經喪失。雖然在制度和文化慣性的影響下，包村干部仍掌握著部分的權威性資源，對村民委員會干部仍有一定的支配能力，但村民自治制度逐步在事實上得到確立，使得權威性資源也逐漸流失［3］。

2.策略選擇

策略選擇的變化主要原因是末端決策參與主體漸趨多元，由包村干部的個人決策轉變為包括村民、村委會、包村干部和鎮政府在內的合作決策。Y鎮的包村干部在政策執行的具體參與方式上由直接參與逐漸成為間接參與。

在包村干部掌握著配置性資源和權威性資源的時代，他們負責鄉鎮政策傳達，并有資格對鄉村公共事務進行獨斷，個人決策和直接參與成為常態。村民自治組織建立以后，包村干部在法律意義上不再具有配置性資源和權威性資源，從而不具備進行個人決策和直接參與的資格。但一方面，他們對鄉村政策執行仍有著制度慣性意義上的權威影響；政府對其進行的績效考核也要求他們必須對鄉村管理做出指導與服務。在Y鎮的工作文件中，可以清晰地看到包村工作的考核占據干部量化考核的50%。包村干部更多采用合作決策的方式，一般情況下是包村干部和村委會的合作決策；特殊決策環境下，則需要村民、鎮政府參與決策程序。

3.介入技術

包村干部介入鄉村政策執行的技術由命令、財政、管制逐步變為“契約”，這種改變的主要原因是行動資源流失。

在包村干部掌握配置性資源和權威性資源的時代，他們不僅可以直接運用財政、命令、管制等手段介入鄉村政策執行，甚至決定著村級干部的選任和升遷。當包村干部在法理上失去這些權力，而包村干部在職責上又必須對鄉村政策執行進行必要的“指導與服務”時，現實之中的包村干部就與村委會在事實上結成了一種口頭契約，這一契約自下而上地包含著村民的意志、村委會的意志、包村干部的意志、鎮政府的意志。

4.實踐績效

從歷史的比較來看，Y鎮包村干部一直發揮著實際的作用。一方面，在行政控制時期，忽略政策本身，僅從政策執行和政策效果來看，社會被高度動員，包村干部協助完成了以家庭聯產承包責任制為主要內容的農村改革；與此同時，鄉村社會結構也呈板結化，政策執行模式僵化，決策缺乏民主的參與。另一方面，村民自治制度建立以來，國家層面的政策意圖與社會層面的村民需要漸趨結合，但由于包村干部和村委會在鄉村政策執行中占據主導地位，不可避免地出現了選擇性政策執行，并且相當一部分的選擇是由村委會和包村干部合作完成的。但從村治現代化的意義上來講，這樣一種實踐績效是趨于良性的發展。

四、包村干部嵌入下的鄉村政策執行邏輯

村民自治制度的確立，包村干部作為鎮政府的代表在法理上要求采取行政執行的嵌入協同機制。借助這一機制，可以透視鄉村政策執行的邏輯。

1.“節點”角色中的政策秘密——嵌入協同機制

包村干部的“節點”角色意指他們處在政府過程的末端，處于政策走下社會的前端，是貫串與銜接中介。自下而上，他們可以作為鄉村利益的表達者，影響政策的制定；自上而下，他們作為政府的“代言人”，影響鄉村政策的執行。嵌入協同機制就是指村民自治背景下的鎮政府與村委會的合作治理機制，包村干部作為政府的代表參與村治，并扮演重要的角色。

在包村干部采取合作決策這種策略的背景下，一個典型的鄉村政策執行是四方利益的博弈，以下擬從Y鎮D村修通村公路具體案例進行分析。

此項政策決策與實現的脈絡基本如下：作為國家元政策的社會主義新農村建設，具體為鄉鎮政府的加強鄉村基礎設施建設，落實到D村通村公路的修建。公路修建的資金來源有三：政府財政、村委會出資、村民集資。初次博弈的結果是三方共同出資。而接下來涉及四方利益的博弈更具分析價值：一是鎮政府希望以最小的財政支出實現鄉村基礎設施最大程度上的改善；二是包村干部一方面肩負著國家層面的使命，希望盡快產生政策效果，以獲得包村工作量化考核的高分，也希望在政策執行過程中獲得可能存在的直接經濟利益，從而實現自身利益最大化；三是村委會的壓力既來自政府也部分地來自鄉村選民，同時，村委會資金也是極其有限的；四是村民則希望以最小的個人付出實現最大的出行便利和經濟發展的實際利益。

村委會和包村干部的壓力幾近相同，而且有著長期的合作關系。博弈的發展導致四方變為三方，村委會和包村干部進行了合作決策，并在接下來的博弈中扮演者關鍵性角色，節點角色中的政策秘密正在于此。需要注意的是，這種合作并非意味著國家已回歸社會，因為這一過程中的包村干部始終占據著一定的優勢。

2.國家與社會關系中的鄉村政策執行邏輯

現代意義上的國家是與社會相分離并高于社會的；當國家與社會完成分離之后，最終的國家則是逐漸向社會回歸的。包村干部所代表的鎮政府與村委會之間的關系是國家與社會關系在鄉村這一特定場域的具體體現。村委會是代表農村社會與國家談判的一種整合力量，而包村干部則在一定程度上成為國家的代表。在鄉土社會之中，通過包村干部的過渡銜接，政策的執行體現出國家權力主控邏輯與鄉土社會自主邏輯的非均衡耦合。國家權力主控邏輯是指政府對社會的全面管理，在鄉村關系中具體表現為鎮政府對鄉村社會的行政控制；而鄉土社會自主邏輯則意味著村民自治，村級自治組織擁有更多的決策權和自主裁量權。

從Y鎮包村干部與村委會關系以及財政對村委會干部工資發放這一事實來看，作為國家行政機構的政府仍對村民社會有著重要影響，國家與村民社會并沒有實現完全的分離，但這種影響從歷史上看是在不斷減小的，并且存在著繼續減小的趨勢。從國家權力與公共權利的角度講，二者的非均衡形勢明顯，前者對后者的支配與影響依舊是決定性的，只是在村民自治發展的背景下，呈現出二者角力度量的變化，但鄉村社會的自主與自治依舊任重道遠。

在時間序列上，包村干部在鄉村政策執行中的行動資源、策略選擇，以及介入技術都發生著改變，以這些因素為參考，僅從包村干部和村委會的關系發展進行分析，可以清晰找到村治中的國家與社會有踏上吉登斯所說的“第三條道路”的跡象。第三條道路要求有一個積極的公民社會，而當前鄉村社會正是缺少這一重要因素［4］。

3.包村干部角色塑造與村治現代化

包村干部經歷了鄉村社會幾十年的變遷，在過去農村的改革和當前的社會主義新農村建設中都發揮著重要的作用，他們的節點角色對村治現代化同樣重要。根據對Y鎮十個負責包村工作的干部進行訪談的材料分析，他們都聲稱其包村工作的內容是服務與指導，而不是發布行政命令。雖然事實作為與文本要求存在著一定的偏差，但代表國家意志的包村干部，其行動觀念已逐漸發生改變，對鄉村公共事務決策雖有影響，然而在原則上已經承認村委會的自治地位。

村治現代化意味著村委會更多的自主決策、政府的更少干預和村民更加積極廣泛的參與。在農村公民社會尚未形成之前，應當賦予包村干部節點角色以更多的實際內涵——鄉村政策執行的監督者、咨詢者、信息收集和反饋者等角色。現實之中的合作決策有存在的必要性，但需將村民合理地引導和納入這一決策體系之中，通過對村莊公共決策和政策實施的充分、有序、理性地參與和有效監督，以增進鄉村的公共福祉。

結論與討論

包村干部連結鄉鎮政府與村委會，其角色的合理塑造與村治現代化密切相關，包村干部使命與作用的轉變也對鄉村政策執行邏輯的演變以及村治現代化有著重要影響。如果不能充分發揮包村干部的啟承功能，忽視這一角色的再塑造，在制度慣性的影響下，鄉村政策的執行邏輯將很難得到根本改變；相反，在一定程度上賦予節點角色以更多的實際內涵，從微觀群體著手，以點帶面，對鄉村政策執行邏輯的改變和村治現代化的推進將頗有裨益。

［1］加布里埃爾·A.阿爾蒙德,小G.賓厄姆·鮑威爾.比較政治學:體系、過程與政策［M］］.上海:東方出版社,2007.

［2］劉圣中.歷史制度主義——制度變遷的比較歷史研究［M］.上海:上海人民出版社,2010.

［3］唐娟.政府治理論［M］.北京:中國社會科學出版社,2006.

［4］吉登斯.第三條道路［M］.北京:北京大學出版社,2000.