化解地方政府債務制度化建設的基本思路

金繼梅

（蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇 蘇州215000）

隨著改革開放市場化進程的推進和加快，我國國民經濟得到飛速發展，各級地方政府經濟績效披紅掛彩，但經濟增長的背后卻是急劇累積和迅猛增長的地方政府債務。全國各地、各層級的地方政府早已債臺高筑，深陷債務危局之中。地方政府經濟增長與債務累積實則呈現出“地方政府‘債務與政績齊飛’，銀行‘呆賬共危機一色’的詭異畫面。”［1］這勢必會嚴重影響各級財政的正常運轉，制約地方經濟社會的健康、有序、持續發展，潛伏著巨大的債務危機和誠信危機，并有可能進一步演化為金融風險和社會危機。尤其在中國這樣一個轉型社會，一旦發生債務危機，就可能造成金融風波，摧毀改革開放建立起來的社會經濟政治體系。因此，正視地方政府債務現狀，重視其影響，分析其背后的原因，以求化解之道已迫在眉睫。

地方政府債務走到今天背后原因是多種多樣的，不過制度資源供給的不足與這脫不了干系，因為“政府做什么、做多少在很大程度上取決于政府行為的約束機制。”［2］如果我們試圖更深入地理解債務危機的深層原因及后果，我們不得不將制度方面納入考察的范圍。鄧小平曾經深刻地指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。”［3］制度也是理解當下中國地方政府債務危機的關鍵，如今我國地方政府行為異化，地方政府債務惡性積累根源于我國制度失效、制度短缺，正是制度建設的失范為地方政府的惡性競爭、不合理舉債提供了可乘之機。

一、地方政府債務運作制度供給不足的表現

在地方政府債務具體運行中的制度缺失的現象隨處可見，數量少質量也差，具體表現在：

（一）地方債務運行的制度資源的稀缺性

地方政府為了本級政府政績和官員升遷具有為經濟建設進行舉債的偏好，這在現有制度限制不足的特有預算約束軟環境中得以實現。目前，針對地方政府融資的對應法律網尚未編織，相關的《預算法》、《擔保法》存在不少制度漏洞，具體表現為：

首先，舉債權到底在誰并無法律明文規定。這緣于在上下級政府之間，并在政府各部門之間，誰具體行使產權，誰從中受益，如何劃分這種收益，中國并沒有完善的公產制度進行界定。這種財政財權的模糊性為地方政府提供了廣泛的權力空間，從中攫取了可觀的租金。制度經濟學者持有相同的觀點，認為尋租活動的根源在于產權界定不清晰。相反，“只要產權得到清晰的界定，就無租可尋。”［4］而且我國事實也證明了，政府間的機會主義行為總是發生在財政產權較模糊的領域。中國地方政府的債務，地方官員總是更多地強調固有制度轉型和財政分配原因引起的被動負債，其實更為根本的是各級政府的自身利益訴求，在現有財政產權制度下進行可支配資源的爭奪。

其次。地方政府債務資金的具體投放和使用并無明文規定，布坎南認為，“為了實現謹慎的財務管理，存在著有關財務責任方面的一些準則。”［5］他指出籌措資金、發行債券必須限制在支出需求在時間上很緊的那些情況下，而且在每種情況下借款必須伴隨著一個預定的償債計劃。易言之，地方政府在非常特殊緊急的時候才應該借債，這些融通來的資金更應用于緊急的公共需求。但由于地方政府存在角色認知錯誤，直接干預市場經濟，甚至介入競爭性領域，進行貸款、投資，間接地通過受益承諾、貸款擔保等方式引進資本，如若虧損，最終的債務都會成為地方政府的負擔，使得債務資金最終背離初衷，不僅起不到經濟積累作用，反而更惡化了地方政府債務。

再次，還有一種是程序性體制的欠缺，比如對政府舉債計劃的規劃、論證、審核、批準、執行、監督、評估等流程的規定不清晰。

（二）地方政府債務制度內部的不協調性和不穩定性

政府曾制定過的許多過度性的適應一定時期的各種制度，隨著時空發展并沒有做出調整反而逐漸定型化，表現出很強的慣性和惰性，與當下時空事件發生錯位，這是制度設計實施過程中產生的制度意外。新舊制度之間難以有效整合，甚至于新舊制度發生沖突，但“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可維系的。”［6］制度體系內部缺乏協調性，使得各種制度名有實無。地方政府制度的易變性也是造成現行債務不可忽視的因素，這種易變性的主動權主要由中央政府把持，因為“中央政府掌握了地方政府的人事大權、地方官員的升遷，于是中央政府可以利用自己在與地方政府討價還價中的優越地位，出于自身和全局的考慮隨時都有可能改變博弈規則，規則的改變可能會改變所有參與博弈的利益相關者的策略選擇。”［7］中央政府對于制度隨時可能的重新制定和解釋權，使得各級地方政府及其官員對于中央政策難以產生穩定預期，地方政府基于自身特殊的利益結構和效用目標，會傾向于充分利用其同上級政府之間所存在的信息不對稱千方百計地擴大其行為的自主空間。在還沒有建立起一種有效的監督、控制機制的情況下，地方政府的這種行為取向最終得以自我強化。于是盡最大可能地用足時下對自己有利的政策，故意規避對自己無益甚至不利的政策，在新舊政策之間尋找空間。

（三）地方政府債務運作現有制度的失范性

現存地方政府債務中某些制度設計不僅起不到限制地方政府發債的作用，甚至逆向激勵其舉債行為。

首先，分稅制改革，起到了促進中央稅收增加，穩定全國經濟的效果，但也造成了財權上收，事權下移而轉移支付又不到位的后果，這直接影響到了地方政府的財力，造成基層政府財政困難的局面。收支不平衡的地方政府又承擔大量公共事務支出。雖然我國《預算法》明確規定地方政府不得發債、不列赤字，但為維持機構正常運轉，加上官員為個人升遷，要出“政績”，要上各種各樣的項目，需要大量的資金，當地方財政收入難以平衡支出需要時，地方政府除了通過壓縮本級公共服務支出以及“跑部錢進”外，最好依靠轄區資源來賺取預算外支出，通過盈利性擔保進行各種招商引資，以及征地拆遷，等到債務積重難返時又走上了賣地還債的迷途。因此必須重視現有預算財政收入分配體制的改革，增加地方財政在收入分配中的比重，糾正現在的中央和地方財政“頭重腳輕”的收入分配格局。

其次，地方政府政績考核評估機制側重于經濟績效的考核機制和官員晉升中的唯GDP論英雄的標準扭曲了地方政府的行為。選拔委任機制下，決定干部選拔任用的決策權高度集中于上級組織，特別是上級組織的主要領導人手中，為討好上級，獲得升遷機會，快速創造明顯的政績，各級地方政府開始了以形象工程、獲利性市場競爭的城市經營建設，在缺乏財政支持的情況下紛紛走上了舉債“升官發財”的道路。

二、地方政府債務制度化建設中的難題

制度從創設到基本完善是一個較長的歷史過程，這其中有眾多難以回避的難題必須引起重視和思考。

（一）表層技術問題

前文已分析論述了制度缺失和失范是導致如今地方債務的體制根源，所以化解危機首先要從制度入手進行相應的制度建設，但制度設計過程中有諸多技術難題，比如財政金融體制，投融資體制該如何設計；政府橫向、縱向、自身職能邊界這也是一個常說常新卻一直沒有定論的問題；社會監督、制約體制也由于現在市民社會的弱小難以真正運轉；關于地方政府績效和官員政績的考核制度也因為具體考核標準難以確定，考核指標難以量化和考核方法的選擇等一系列問題。

（二）固有制度受益群體的阻撓

除了表層的制度設計問題，制度與利益的密切相關性也是不容忽視的，即制度是否被所有相關利益者普遍遵守，甚至成為某種程度的共識或價值觀，是制度設計能否成功的關鍵。現存制度背后的既得利益集團和既得利益者，憑借手中握有的資本權力，要挾和限制著地方政府的行為，并影響地方政府對制度改革的關注程度和投入力量，甚至會阻撓對其不利的制度改革的進行，還在改革路途中設置障礙。在中國的社會大環境中權貴、官商結合的現象歷史悠久，見之普遍，所以撕裂這種結合也有相當的難度，地方政府債務制度化建設必須加強對資本權力的制約，撕裂官商結合的網絡。

（三）深層國家體制問題

我國是單一制并以集中為主的政治體制，這是任何制度改革不容抵觸的底線。這一底線的存在也在一定程度上影響了制度改革的徹底性，要求我們在改革中保持謹慎的態度、把握適度的分寸。理論上講，要想真正監督地方政府的不法舉債行為，首先改革現行財政分權體制，使地方政府分享更多財稅收入，但又必須保證中央的絕對優勢地位。其次，完善干部考核選拔機制，最好實現民選直推，但中央要保證自己對于現任官員的了解和控制。最后，破除中央對地方債務兜底的怪象，學習日本，對地方政府實行破產清算，但在單一制體制下，中央政府不可能擺脫最終的擔保償債責任，這些都是中國的體制和國情對改革邊界的界定。

三、地方政府公債制度化設計的基本思路

地方政府的高負債率成為一把懸在頭頂上的利劍，威脅著經濟社會的安全。國務院總理溫家寶在十一屆全國人大五次會議上作政府工作報告時指出，2012年要“加強地方政府性債務管理和風險防范”。秉承總理的指示讓政府走出靠舉債過日子的泥潭，對地方政府債務實施制度化管理，建立健全地方政府債務制度體系。不過公債制度建設是一個龐大的系統工程，不是心理、政策上重視就會起作用的，還需要企業、單位、社會中介機構、個人的積極參與，也需要社會、輿論的有效監督。

（一）修正、革除現有制度體系的不足和流弊

我國現行基層財政體制的問題主要表現在兩個方面：一是財政分配的縱向不公平造成基層政府財政困難；二是財政分配的橫向不公平形成的區域間財力差距導致了教育、公共衛生、基礎設施等基本公共產品和服務供給的不公平。分稅制改革形成了中央財政集權的同時卻沒有調整支出責任，沉重的責任和不充分的轉移支付的結合，不僅造成了地區間公共服務水平的巨大差距，也導致了基層政府的財政困難。而基層政府為保持運轉，只能想方設法開源節流。所以，必須重新考量和優化財政制度和政府之間的財政關系。此外，官員考核機制也存在明顯問題，設計科學合理的地方政府及干部績效考核機制，細化、量化相關指標，不僅要重視經濟建設，也要加大生態建設、福利建設等的權重。針對地方債務優化管理的需要，中央政府應盡快明確有關的宏觀經濟導向，以此傳達一種重視地方政府債務全面管理的信息，并盡快制定地方政府債務管理機構改革的指導意見。官員考核指標體系科學完善化，將債務管理納入地方政府績效考核體系，設計一套針對地方政府債務管理績效考核專項指標體系，視減債為其明顯的政績，以此來強化地方政府債務管理動力。

（二）補充完善公債制度的空缺

授予并承認地方政府舉債的權力，并明確劃分各級地方政府的債務權責，明確舉債條件。嚴格限制債務資金的使用范圍，主要用于基礎設施和公用事業，切實保證債務資金得到合理合法的使用。制定一套合理恰當的制度引導、規范地方政府債務規劃、論證、審核、核準、執行、監督和評估等一系列運作活動。至為關鍵的是建立健全地方政府債務償還機制。首先，要為在一定時期內支付政府債務的利息和償還本金而確立一個富有特色的收入項目；第二，必須強制性地指導債務本身的使用；第三，要使政府保持持續為上面特設的收入項目不斷積累收入，并指定用于這些目的，直至所有債務全部還清。從每年的財政收入中提取償還金，并健全地方政府投資項目儲備庫制度，對項目來源、動態管理等，使項目庫與年度投資計劃相銜接。最后，還要建立地方政府債務風險防范機制，使債務風險防范機制和債務監管機制同時落實到位，采取直接監管和間接監管兩種方式的結合。重視市場約束，規則運作和行政監管等多種方式的結合。

（三）調整相關主體之間的利益關系

首先，劃清政企界限。各級政府應回歸公共服務和管理的本色，退出市場競爭領域，做好“守夜人”的工作，脫掉“經營型政府”的袍服，一心一意搞管理、做服務。其次，明晰銀政關系，保持金融銀行體系的獨立性，這是政府硬預算約束的關鍵因素。避免再出現中國國有銀行和地方政府之間那種經典的借貸錯配，即沒有償債意識的債務人和對風險不敏感的借款人的結合，以免地方債務之火，殃及銀行信貸之魚。再次，調整中央與地方間政府職責，增強地方政府的債務危機意識。雖說在單一制政府體制下，中央政府不可能擺脫最終貸款人角色，但必須建立地方政府債務償還失信懲罰機制，減少中央政府最后對地方政府債務兜底的責任，規范地方政府的財政收支關系，并消除地方政府對上級政府無償救助的預期。

（四）保持制度的內部協調穩定性和貫徹落實

中國現在的地方政府債務危機可以說是制度資源不足的原因，但也有在制度方面落實不力的關系，很多制度寫在紙上，掛在墻上，說在嘴上，就是得不到執行落實。世界銀行在（2020年的中國）報告中對于我國的制度執行情況表示了擔憂，認為中國當前的情況不是缺少制度和法律，而是執行不力，在財政領域，具體實施的法律規范卻不同于紙上的制度規范。因此，必須在保證制度體系內部的協調性和相對穩定性的前提下，使地方政府公債制度走上再制度化的道路，使制度最終從束之高閣的靜默文本轉換成實際運轉的行動實踐，規范由口頭約束轉換成現實的強制力，實現制度設計的最終理想。

［1］時紅秀.財政分權、政府競爭與中國地方政府的債務［M］.北京：中國財政經濟出版社，2007.

［2］阿瑟·劉易斯.經濟增長理論［M］.上海：上海三聯書店，1990.

［3］鄧小平文選（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1993.

［4］［7］何顯明.信用政府的邏輯——轉型期間地方政府信用缺失現象的制度分析［M］.上海：學林出版社，2007.

［5］布坎南·J.M·Buchanan,瓦格納·R.E·Wagner.赤字中的民主：凱恩斯勛爵的政治遺產［M］.北京：北京經濟學院出版社,1988.

［6］青木昌彥.比較制度分析［M］.上海：上海遠東出版社，2001.