我國濕地生物多樣性法律保護現狀及完善

王 婷，羅世榮，張世梅

（重慶大學城市科技學院，重慶 402167）

濕地是介于陸地生態系統和水生生態系統之間的過渡性自然綜合體，它與森林、海洋并稱為全球三大生態系統，被譽為“地球之腎”、“生命搖籃”、“物種基因庫”等，是自然界生物多樣性最豐富的自然景觀和人類最重要的生存環境。

濕地生物多樣性即濕地所有生物種類、種內遺傳變異和他們的生存環境的總稱，是濕地所有的植物、動物和微生物物種及其所擁有的基因，各物種之間及其與環境之間的相互作用所構成的生態系統及其生態過程。濕地生物多樣性的類型通常認為有三個層次，即遺傳多樣性、物種多樣性、生態系統多樣性［1］。濕地生物多樣性物種十分豐富，蘊藏了豐富的遺傳資源。從《瀕危野生動植物種國際貿易公約》到《生物多樣性公約》再到《卡塔赫納生物安全議定書》等國際性法律文件的生效，特別是《濕地公約》的生效，都體現了國際社會對生物多樣性保護的關注。雖然我國還未出臺專門的濕地生物多樣性保護立法，但長期以來，中國政府在濕地生物多樣性保護方面進行了不懈的努力，認真履行《濕地公約》的義務，加強濕地自然保護區建設，維護濕地生物多樣性，保護濕地生態系統、野生動植物和基因資源，并制定了《中國自然保護綱要》、《中國生物多樣性保護行動計劃》，確定了生物多樣性保護的方針、戰略以及重點領域和優先項目。目前，我國已有黑龍江、甘肅、江西等個別省份在濕地保護立法方面率先邁開了步伐，為國家濕地保護立法和其他地區的地方立法提供了經驗和參考。現代經濟社會的全面、協調、可持續發展的形勢和保護濕地的艱巨任務，都迫切要求國家開展濕地保護專門立法，對濕地保護管理以及地方濕地保護立法工作進行規范和指導。

一、我國濕地生物多樣性法律保護現狀及問題

我國有3620萬公頃的天然濕地，蘊育著極為豐富、具有全球意義的生物多樣性。我國是世界上濕地資源最豐富的國家之一，濕地面積居亞洲第一位、世界第四位。在《濕地公約》中所規定的天然濕地和人工濕地在我國境內均有分布。同時我國還有世界上獨一無二的青藏高原濕地。從具有全球重要意義的濕地類型上講，我國濕地大致可劃分為四片，即三江平原沼澤濕地，沿海灘涂濕地，湖泊濕地以及若爾蓋沼澤濕地。我國已建立的濕地自然保護區有353處，其中扎龍、向海、鄱陽湖、洞庭湖、鳥島、東寨港、米埔等7處濕地自然保護區被第一批列入國際重要濕地名錄，現在我國已有30處濕地被列入國際重要濕地名錄。

（一）我國濕地生物多樣性法律保護現狀

我國是國際濕地組織的締約國，我國政府于1992年正式加入《濕地公約》和《生物多樣性公約》，并將中國濕地保護與合理利用列入《中國21世紀議程》和《中國生物多樣性保護行動計劃》的優先發展項目。目前，我國涉及濕地保護的立法包括《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國野生動物保護法》和《中華人民共和國水法》等多部法律，《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》、《中華人民共和國水生野生動物保護實施條例》、《中華人民共和國野生植物保護條例》、《中華人民共和國自然保護區條例》等多部行政法規，地方立法包括《黑龍江省濕地保護條例》、《甘肅省濕地保護條例》和《江西省鄱陽湖濕地保護條例》等九個省的地方保護條例。但我國的濕地生物多樣性仍受到了一定程度的破壞，無論從履行《濕地公約》成員國的國際義務方面，還是從保護我國濕地及其生物多樣性資源方面，都必須通過法律手段對之加以保護。

（二）我國濕地生物多樣性法律保護存在的問題

1.濕地生態系統的保護問題。濕地生態系統是目前世界上唯一有公約保護的生態系統，即1971年在拉姆薩爾簽署的《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》 （簡稱《濕地公約》）。制定法律法規的目的，就是為了使圍繞調整對象產生的各種社會關系在法律的規范下達成協調和統一。從我國濕地資源立法的現狀來看，目前尚無一部專門針對濕地資源開發、利用、保護、管理而產生的法律規定。對濕地保護和利用中出現的問題的解決，只能參照與濕地有關的其他法律政策。由于這些法律法規對“濕地”的概念缺乏有效的界定，更由于制定者有著各自的調整范圍和目的，使得其對濕地問題缺乏統一的專門規范，有時甚至出現相互沖突的規定，使得對濕地生態系統的保護和利用出現一定程度的混亂，難以實現預期的目標。

2.濕地權屬問題。在市場經濟條件下，只有具有明確權利、義務內容的產權歸屬，才能形成資源的優化配置及合理流動，而在濕地生物多樣性保護方面，明晰濕地權屬同樣是一個基本的前提。目前濕地權屬的確定主要依據《土地管理法》，但《土地管理法》有關國家土地分類中并沒有把濕地作為一個專門的土地類型，而是把濕地中的湖泊、灘涂等劃分為不同的土地類型，歸屬于不同的部門管理。由于濕地復雜的生物多樣性，濕地保護直接或間接涉及到林業、漁業、環保、工商、海洋、農業、土地、交通、地礦等部門，但現行法律沒有明確各部門之間的具體職責及協調合作等內容。國務院規定國家林業局“組織、協調全國濕地保護”工作，但實際上不同部門在濕地保護、利用和管理方面的目標和利益不同，導致各部門之間相互爭奪或相互推諉，濕地資源多頭管理、交叉管理的現象，從而使濕地權屬不明確，濕地生物多樣性得不到有效的保護。

3.濕地生態補償機制問題。當前我國對生態補償的研究主要集中于對森林生態效益的補償，對濕地生態補償的研究則相對較少。在濕地生態補償機制的問題中，我們既要考慮對濕地生物多樣性的保護，又要考慮濕地周邊社區居民尤其是農民的生存與發展，依法保護農民的濕地權利。目前，我國主要采取劃定濕地自然保護區的就地保護方法對濕地生物多樣性進行保護，這是一種比較有利的保護手段，但這也往往對濕地周圍農民的經濟利益造成損失。正如臺灣學者所指出：“傳統保育地創設方式雖有維護生物多樣性之積極目的，但往往也因此剝奪了原居住地居民的生存權利，而導致環境之不正義。就此而言，保育地的創設似為雙面刃，一方面雖為達成生物多樣性的重要手段，但另一方面卻可能成為破壞環境正義的權利工具。”［2］

4.濕地環境影響評價制度不健全。環境影響評價制度旨在建立一種環境與發展綜合決策機制，從決策源頭避免或減輕經濟建設對環境造成的不良影響，因而是貫徹預防為主的濕地保護原則的重要手段。濕地生態系統的一個重要功能就是為珍稀動植物提供棲息地，濕地動植物的分布和數量，與濕地生境有著密切的聯系，棲息地的時間變化、空間格局和過程，都對依賴濕地生存的動植物具有重要影響。因此，對濕地進行環境影響評價，是保護濕地珍稀動植物生境的良好機制。但由于人們對濕地保護的重要性和迫切性缺乏足夠的認識，目前我國尚未對濕地資源的合理利用做出有效的環境影響評價。我國濕地環境影響評價主要采取定性描述的方式，缺乏濕地效益的評價體系和評價標準，沒有系統、定量的標準，對濕地生態系統的保護和合理利用未能產生積極影響。

二、地方濕地保護條例中有關濕地生物多樣性的保護

我國目前尚無出臺一部專門的濕地保護法，我國對濕地還正處于研究和管理的起步階段。濕地保護主要散見于相關法律法規和一些地方保護條例。截至目前我國共有九省出臺了濕地保護條例，分別是：黑龍江、遼寧、內蒙古、甘肅、陜西、寧夏、湖南、江西、廣東。筆者結合這九省中所特有的濕地類型，選取黑龍江、甘肅、湖南、江西四省的濕地保護條例做如下比較：

（一）各省濕地保護條例有關濕地概念界定的比較

目前，我國對“濕地”一詞尚無統一定義。2003年6月通過的《黑龍江省濕地保護條例》第三條規定：“本條例所稱濕地是指自然形成的具有調節周邊環境功能的所有常年或季節性積水地段，包括沼澤地、泥炭地、河流、湖泊及泛洪平原等，并經過認定的區域。”同年11月通過的《江西省鄱陽湖濕地保護條例》第三條規定：“本條例所稱鄱陽湖濕地，是指天然形成的具有調節周邊生態環境功能的水域、草洲、洲灘、島嶼等。”同年11月通過的《甘肅省濕地保護條例》第二條規定：“本條例所稱濕地是指本省境內天然或人工形成的適宜喜濕野生生物生長、具有較強生態調控功能的潮濕地域。主要包括常年和季節性沼澤地、泥炭地、鹽沼地、湖泊，以及生物功能明顯的水域。”2005年7月通過的《湖南省濕地保護條例》第二條規定：“本條例所稱濕地，是指適宜喜濕野生生物生存、具有較強生態調控功能的潮濕地域，包括湖泊、河流、水庫、河口三角洲、灘涂、沼澤、濕草甸等常年積水和季節性積水的地域。”以上四個條例都是地方性法規，其中黑龍江省、江西省和湖南省的條例所指濕地為“天然”濕地，而甘肅省的條例所指濕地明確包括“天然”和“人工”濕地。同時，由于上述四省均為內陸省份，所以其濕地僅為“淡水”濕地，不包括“咸水”濕地。

由上可見，我國應當適用《濕地公約》之標準定義，明確濕地包括天然濕地和人工濕地，使濕地保護具有全面性和國際性。

（二）各省濕地保護條例中保護原則的比較

每一部法律或法規的出臺都有其相應的目的和原則，立法者可從其所注重的角度或范疇來創建法律法規。濕地兼具經濟價值和生態價值，因此，比較我國各省出臺的濕地保護條例，可以看出各省對濕地保護的不同側重點。甘肅省和江西省濕地保護條例中對濕地保護的原則提到了“生態優先”原則，而黑龍江省和湖南省濕地保護條例中并未涉及“生態優先”這一原則。從有效保護濕地生物多樣性的角度來看，甘肅省和江西省濕地保護條例明確提出“生態優先”原則，更有利于對濕地生物多樣性的保護。

濕地作為一種資源，其生態系統所具有的涵養水源、保持水土、凈污納垢、調節氣候、生物多樣性豐富等功能，這是濕地區別于一般土地的根本所在。因此，濕地獨特的生態功能要求對濕地生態價值予以特別保護。傳統的資源法對自然資源的利用主要是從經濟效用的角度加以考慮，很少考慮資源的生態價值；其目的在于如何更好地對資源進行開發、利用而非保護，即便現在越來越多地考慮到生態因素，也只是為了在如何盡量避免對生態環境造成破壞的前提下更好地對資源加以經濟利用，而非積極利用資源的生態功能。在此思想下的資源立法顯然與應主要利用濕地之生態價值的立法不符合，難以起到切實的保護作用。濕地保護條例立法必須以維持濕地生態系統平衡，保護濕地功能和濕地生物多樣性，實現濕地的可持續利用為基本出發點，堅持“全面保護、生態優先、突出重點、合理利用、持續發展”的原則。

三、完善我國濕地生物多樣性法律保護的建議

（一）制定專門的濕地保護法，明確濕地定義

目前，中國從憲法到地方性法律都有關于自然保護的綜合性法律條文，但卻沒有專門的保護濕地生物多樣性的法律法規。我國急需制定和實施一部專門保護濕地生物多樣性的濕地保護法，以法律形式健全濕地監督和管理體制，協調濕地保護與開發。立法的目的在于通過對各種社會關系的調整，以規范關系主體的行為，保護關系主體的利益，限定關系主體的權利或權力。對于中國濕地資源管理，首先應當立法明確與濕地相關的受調整對象的范圍，特別是受保護對象的范圍，包括對居民生活利益和國家及地方經濟利益的保護。濕地概念直接關系到法律保護對象的范圍，因此明確濕地概念也是對濕地動植物范圍的明確。明確了調整對象的范圍，才能確定相應的利益相關者，進而明確各主體的權利、客體的范圍，才能全面有效的保護濕地生物多樣性。鑒于《濕地公約》中對“濕地”的界定范圍較廣，有利于濕地生物多樣性的保護，并且該公約為國際社會廣泛認同，我國也是其締約國之一。因此，建議我國濕地立法采納公約中的“濕地”定義。

（二）確立濕地生態效益補償法律機制，實現濕地資源的可持續利用

任何自然資源都是既有經濟價值又有生態價值，兩者兼顧是現代資源環境法的基本精神。傳統資源環境法對自然資源的開發利用，主要是從經濟角度加以考慮，很少顧及生態功能的價值，即便現代愈來愈多地考慮到生態因素，也只是為了在盡量避免生態破壞的前提下對資源更多地加以利用，而不是積極發揮利用資源的生態功能［3］。濕地豐富的動植物產品和工業原料使其具有較高的經濟價值，但作為一個整體生態系統，濕地更具有維護生物棲息場所和保護生物遺傳多樣性等生態價值，而這正是濕地區別于一般土地的根本所在。發揮濕地的經濟效益要以濕地生態保護為前提，最大限度地發揮其生態系統的各種功能和效益，建立起濕地生物多樣性保護和經濟利益之間的法律衡平機制。用經濟補償的手段合理限制濕地開發與利用，從而保護濕地動植物生境，使濕地生物多樣性保護和濕地資源可持續利用得到和諧、協調發展。

（三）預防為主，健全濕地影響評價制度

濕地具有獨特的生態價值，這種生態價值在整個生態系統中是無以替代的，濕地生態系統遭到破壞將給人類和自然造成災難性的后果。因此，濕地的生態價值具有優先地位。環境影響評價是貫徹預防為主原則，防患于未然的一個重要制度。落實好環境影響評價制度，要求必須從涉及到濕地的開發和建設項目制定計劃階段就開始實施，而不是在開發項目的實施階段著手進行，對那些有可能對濕地環境造成不利影響的項目要研究替代性的方案，并且在環評過程中自始至終貫徹民主的原則，遵守環境行政程序的規定。我國現行環境影響評價制度存在的一個重大缺陷即未規定替代方案。在缺乏替代方案的情況下，環境影響評價只能就擬議項目對環境可能造成的影響進行分析、預測、評價，然后提出相應的對策措施，而不能在擬議項目以外考慮其他更加有利于從源頭避免或減少環境污染或破壞的環境友好型方案［4］。因此，我國制定濕地保護法時應明確規定濕地開發建設項目的環境影響評價制度中，必須考慮替代方案。此外，由于濕地開發建設項目的環境影響評價是一項技術性很強的工作，濕地生物多樣性的保護、管理與開發，只有依靠先進的科技作支撐才能對濕地生物多樣性資源的調查、監測、恢復、演替規律進行深入的研究，這就要成立專家系統，強化科學研究。應該應用3S系統即現代遙感監測系統（RS）、地理信息系統（GIS）、全球定位系統（GPS）建立濕地生物多樣性的資料數據庫，對已知的濕地生物多樣性資源建立模型庫和標本庫，關注發展趨勢，把握動態模型，促進信息交流，確定評價指標體系，為生物多樣性的保護和可持續開發提供科學依據［5］。

（四）履行《濕地公約》義務，加強國際間合作

1971年在伊朗拉姆薩爾簽署的《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》 （簡稱《濕地公約》或Ramsar公約），是目前國際上有關濕地保護最重要的條約。截至2008年10月，共有158個締約方。我國政府與1992正式加入該公約，《濕地公約》序言中指出：“承認季節遷徙中的水禽可能超越國界，因此被視為國際資源。相信遠見卓識的國內政策與協調一致的國際行動相結合能夠確保對濕地及其動植物的保護。”因此，加強國際合作對濕地生物多樣性保護具有舉足輕重的作用。濕地生態系統具有整體性，并無國界之分，生物多樣性保護不能單靠一國之力，各締約國乃至全世界應建立起一種廣泛而深遠的合作關系。特別是目前我國在濕地生物多樣性保護方面的法律體系尚不健全，加強與完善我國濕地立法不僅要結合本國的實際情況，還要借鑒其他國家有關濕地立法的技術和濕地保護中的法律制度［6］。認真履行《濕地公約》規定的義務，加強我國與國際間的合作，借鑒西方一些國家的保護經驗，引進國外先進科學技術與濕地保護理念，有助于我國對濕地生物多樣性保護的研究方面取得有效進展。

四、結語

生物多樣性保護是我國建設服務型政府的新職能。人類生存離不開生物多樣性。沒有濕地動物和植物，人類就無法生存。從某種意義上說，現代人類生活水平的提高是建立在發展濕地動植物多樣性的基礎上。如果說植樹造林是在修補地球之“肺”，那么保護濕地是在滋潤地球之“腎”。濕地的管理和保護涉及到土地、水、生物、礦產等多種自然資源，而且還涉及到經濟、社會、生態、環境等各個方面。我國政府應當立足于經濟社會可持續發展的目標，對濕地生態系統的各個組成部分，綜合考慮社會、經濟、生態、環境的需要和價值，綜合采用多學科的知識和方法，綜合運用行政的、市場的和社會的調節機制，來解決資源利用、生態保護等問題，突出濕地生物多樣性保護和生態平衡，以達到創造和實現經濟、社會、生態、環境的多元惠益，使濕地生物多樣性保護和濕地資源的可持續利用得到協調發展。在我國生態保護工作的過程中，把濕地生物多樣性保護作為工作的重點之一，是造福人類，惠及全球的偉大事業。

［1］趙魁義.濕地生物多樣性保護［M］.北京:中國林業出版社，2008.14.

［2］李永展.環境正義與生物多樣性的共生策略——達娜伊谷案例分析［J］.建筑與規劃學報，2006，（7）:19-25.

［3］桑景拴.淺議我國濕地管護立法［J］.濕地科學與管理.2006，（2）:52

［4］Sarah Hoyle，Shahed Power，Simon Hutchinson.Environmental Impact Assessment in the People’s Republic of China:A Case Study of the Shanghai Second Sewerage Project.The Environmentalist.Volume 19，Number 3，September 1999，pp.251-257

［5］顏俊.中國濕地生物多樣性資源的保護及其可持續開發［J］.貴州教育學院學報（自然科學），2006，（4）:92-93

［6］黃德林.自然遺產保護法研究［M］.北京:中國科學社會出版社，2006.148.