勞動教養制度的法律問題

李曉郛，楊曉瑜

（華東政法大學 研究生院，上海200042）

2013年初，中央政法委書記孟建柱宣布，將報請全國人大常委會批準，從2013年起停止使用勞動教養制度，雖然后來新華社的正式稿用“進一步推進改革”替代“停止使用”，但是可以看出中央順應民意、符合歷史潮流的態度。以國務院在1957年《關于勞動教養問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）和1979年《關于勞動教養問題的補充規定》（以下簡稱“《補充規定》”）為依據，勞動教養制度在中華大地“生根發芽”60載，形成了一整套較為完善的體系和制度，并對社會穩定和進步做出了一定的貢獻，但是勞動教養制度存在諸多法律缺陷，已經到了不容遲疑的改革關口。

一、勞動教養的法律屬性分析

從名稱上看，“勞動教養”既有教育的部分，又有勞動的內容，這確實是勞動教養制度的初衷，但是隨著歷史的發展，勞動教養制度屬性發生了變化，成為行政強制措施的一種特殊形態，某種程度上背離了制度設立的良好愿望。

國務院新聞辦公室在1991年《中國的人權狀況》寫明：“勞動教養不是刑事處罰，而是行政處罰。”但是《中華人民共和國憲法》第37條第1款規定，只有經過人民檢察院的批準或者人民法院的決定，并由公安機關執行，才能逮捕公民；第3款規定，禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由。憲法條文中的“法”應指憲法和法律，如果將其進行廣義理解，把行政法規、地方性法規以及規章都納入“法”的范圍，就將違背憲法的精神和主旨。《行政處罰法》第8條列舉了行政處罰的若干種方式，并在第9條做出限定，只有通過法律才能設定限制人身自由的行政處罰。從勞動教養的執行來看，作為限制（剝奪）人身自由的處罰方式，其依據并非來自法律（下文分析），因此算不上行政處罰。作為一種比逮捕更加限制（剝奪）人身自由的處罰方式，勞動教養制度同樣應當遵守憲法原則和條文。雖然法律將人身自由的限制方式分為臨時性行政強制措施和期限性的人身自由罰，《立法法》對于人身自由限制的法律保留屬于后者，能否將勞動教養劃入臨時性行政強制措施，從而認定其為行政處罰？《補充規定》中，“勞動教養的期限為1年至3年。必要時得延長1年”。因此，勞動教養不具有臨時性，國內通說也認為勞動教養屬于期限性的人身自由罰。[1]

勞動教養到底是不是刑事處罰？后者是國家為了防止犯罪行為對法益的侵犯，由法院根據刑事立法，對犯罪人適用的建立在剝奪性痛苦基礎上的最嚴厲的強制措施。[2]《刑法》第33條規定了5種主刑：管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑和死刑；第34條規定了3種附加刑：罰金、剝奪政治權利和沒收財產；對于犯罪的外國人，可以獨立適用或者附加適用第35條規定的刑事處罰——驅逐出境。雖然勞動教養不屬于《刑法》規定的刑罰種類之中，但是具有刑罰的實質。最高人民法院在1981年《關于勞動教養日期可否折抵刑期問題的批復》，“如果被告人被判處刑罰的犯罪行為和被勞動教養的行為系同一行為，其被勞動教養的日期可以折抵刑期；至于折抵辦法，應以勞動教養1日折抵有期徒刑或拘役的刑期1日，折抵管制的刑期2日”。公安部在1961年《關于公安工作10個具體政策問題的補充規定》首次規定勞動教養的期限為2年至3年，之前勞動教養沒有期限，相當于無期徒刑；1979年《補充規定》設置的“1年起點”使得勞動教養重于管制（3個月以上）、拘役（1個月以上）以及有期徒刑（6個月以上）。

二、勞動教養制度的法律缺陷

（一）勞動教養制度的憲法性缺陷

勞動教養制度除了與《憲法》有關“限制人身自由”的規定不協調外，也與1999年補充入《憲法》第5條的法治原則和2003年補充入《憲法》第33條的人權保障原則不協調，這主要體現在勞動教養制度的適用對象范圍上。

《決定》要求對于4類人員“加以收容實行勞動教養”。但是國務院在1980年《關于將強制勞動和收容審查2項措施統一于勞動教養的通知》自行將對象擴大——“有輕微違法犯罪行為、尚不夠刑事處罰需要進行強制勞動的人”，這等于放開了勞動教養制度的適用對象范圍。公安部在1982年《勞動教養試行辦法》明確了勞動教養對象的6類人員。同年，解放軍總政治部、公安部發布《關于軍隊執行國務院〈勞動教養試行辦法〉幾個問題的通知》又將勞動教養制度的適用對象擴展至軍隊。公安部、司法部為適應“嚴打”的需要，在1984年《關于勞動教養和注銷勞教人員城市戶口問題的通知》將對象擴大到“鐵路沿線、交通要道的城鎮吃商品糧的人”。上述2個部門在1987年《關于對賣淫嫖宿人員收容勞動教養問題的通知》還允許對符合通知規定的人員采取勞動教養，不僅沒有城鎮和農村戶口的區分，地域上也沒有限制。[3]

另外，有關勞動教養制度適用對象的年齡問題，公安部在1981年《關于收容勞動教養人員年齡問題的通知》明確“16周歲”是界限，但是其在1981年《對遼寧省公安廳的批復》又放寬到“14周歲以上”?？偠灾?，一些低層次的規范性文件無視效力更高的規范性文件，不斷擴張勞動教養制度的適用對象范圍，這不僅與法治原則不協調，又與人權原則不協調。

（二）勞動教養制度與法律保留原則不協調

《立法法》第8條規定，“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰”的事項只能通過法律?！读⒎ǚā返?條規定，只有全國人大和全國人大常委會享有立法權?！读⒎ǚā返?條規定，“有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等”事項，即使尚未制定法律，全國人大和全國人大常委會也不能授權國務院“根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規”。在《立法法》頒布（2000年）之前施行（1996年）的《行政處罰法》第9條規定，只有通過法律才能設定限制人身自由的行政處罰。勞動教養制度的基本文件主要是《決定》和《補充規定》，且不說《決定》的來源是黨內文件，因此勞動教養制度的依據頂多是“行政命令”而非法律，這種處罰方式違反了法律保留原則：《決定》出臺時的憲法是由第1次全國人大會議通過的（以下簡稱“《54憲法》”），當時作為行使國家立法權的唯一機關（《54憲法》第22條），只有全國人大可以制定法律，全國人大常委會只能“解釋法律”“制定法令”（《54憲法》第31條）。國務院的權力限于“根據憲法、法律和法令，規定行政措施，發布決議和命令，并且審查這些決議和命令的實施情況”（《54憲法》第49條）。

有學者認為，第1屆全國人大常委會第78次會議批準的《決定》和第5屆全國人大常委會第12次會議批準的《補充規定》雖然是由是國務院公布，但是依然屬于法律。理由在于：國務院握有行政法規的立法權，如果上述2個規范性文件僅僅作為行政法規，就沒有必要報請全國人大常委會批準；而且，根據憲法的安排，全國人大常委會和國務院之間不存在行政上下級之間的關系，因此，批準的行為表明了業務關系，而批準就屬于全國人大常委會的業務范圍。[4]雖然《決定》和《補充規定》是經過全國人大常委會批準的規范性文件，但是和全國人大常委會自身通過立法程序制定的法律存在區別，批準行為無法使國務院的行政法規上升為法律。除了《立法法》的明文規定外，第一，前述2個文件是由國務院總理以國務院令的形式公布，不同于國家主席以主席令的形式公布的法律本文。第二，《54憲法》第49條授權國務院“規定行政措施”，《決定》也明確勞動教養是一種（行政）措施。[5]第三，歷次憲法條文并未允許全國人大常委會通過批準國務院的決定、命令，使其成為法律。綜上，勞動教養制度存在沒有法律依據的缺陷。

（三）勞動教養審批權由公安機關“一家獨大”

勞動教養制度與正當程序原則不協調的第一個表現是公安機關自審自批，權力結構上沒有形成制衡、監督的關系。這在社會生活形成一個不具有法律標準和限制的公權力（行政權）自由行使的領域，公民人身自由和權利容易受到侵害。

《決定》規定勞動教養機關由“省、自治區、直轄市一級建立或者經省、自治區、直轄市人民委員會批準建立”；工作由“民政、公安部門共同負責領導和管理”；但是2002年6月1日開始實施的《公安機關辦理勞動教養案件規定》（以下簡稱“《規定》”）第2條要求：“各省、自治區、直轄市公安廳（局）、新疆生產建設兵團公安局和地、地級市、州、盟公安局（處）設立勞動教養審批委員會，作為同級勞動教養管理委員會的審批機構，依照有關法律、行政法規和本規定審批勞動教養案件，并以勞動教養管理委員會的名義作出是否勞動教養的決定”，而且“勞動教養審批委員會的日常工作由本級公安機關法制部門承擔”。從“共同負責”到“單獨承擔”，作為國務院隸屬部門的公安部是否有權修改國務院自身的法律規定、修改后的條文是否符合行政法規的立法宗旨和目的，這是值得商榷的地方。

作為勞動教養的審批機關，公安機關也是對不服勞動教養決定而申訴的復查機關，同時又是錯誤勞動教養的糾正機關，這既是《規定》的內容也是實踐的做法。盡管按照《規定》第6條要求辦理勞動教養案件“應當實行辦案部門、審核部門相分離的原則。”《規定》第7條也要求勞動教養審批應當經過勞動教養委員會的集體審議。但是這些都是在公安機關內部的分工和配合，如此規定和實踐使勞動教養審批權缺乏法律監督和制約。

由于勞動教養決定屬于行政行為，《行政復議法》第1條規定，“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定”。但是按照《規定》第72條：“被勞動教養人員對勞動教養決定不服的，可以依照行政復議法的規定向作出決定的勞動教養管理委員會的本級人民政府或者上一級勞動教養管理委員會申請行政復議。被勞動教養人員向上一級勞動教養管理委員會申請行政復議的，同級公安機關應當依法受理，并以同級勞動教養管理委員會的名義依法作出行政復議決定。”雖然被勞動教養人員可以向勞動教養委員會申請復議，但是還是由公安機關進行處理，糾錯的效果受到影響。[6]

盡管司法部以及一些文件認為勞動教養屬于行政處罰，但是實踐中，被勞動教養人員在審批程序前不能啟動行政處罰的聽證程序。由于劃入行政處罰的范圍，因此治安拘留處罰中的保釋程序對于被勞動教養人員無法適用；同時刑事強制措施的取保候審和監視居住同樣無法適用。而且，勞動教養制度中沒有律師會見制度；如果要代理被勞動教養人員提出行政訴訟，需要擬寫起訴書；但是見不到被勞動教養人員，沒有原告的簽字就無法起訴。[7]雖然被勞動教養人員的行為不是最嚴重的犯罪行為，但是缺乏正當程序和無罪推定的理念，從某種意義上講，勞動教養是最嚴酷的處罰。

（四）勞動教養制度缺乏法律監督

勞動教養制度與正當程序原則不協調的另一表現在于監督權缺位?！堆a充規定》要求人民檢察院對勞動教養實行監督。最高人民檢察院在2008年通過的《人民檢察院勞動教養檢察辦法》（以下簡稱“《檢察辦法》”），相對于最高人民檢察院在1987年《人民檢察院勞動教養工作辦法（試行）》，《檢察辦法》第3條將勞動教養檢察的“職權”改為“職責”，這是一種認識上的進步，同時對勞動教養檢察部門的職責、監督的范圍、程序等都予以了較為詳細的規定，但是在法律依據和實際操作上仍然存在問題。

首先，人民檢察院勞動教養監督權的法律依據不足?！稇椃ā返?29條的規定過于抽象，單純依據其無法作為人民檢察院勞動教養監督權的憲法依據，需要結合具體組織法的內容來判斷。但是“勞動教養”又不在《人民檢察院組織法》第5條第5款的內容之中，與之接近的只有“勞動改造”。雖然《勞動改造條例》已經失效，但是其關于勞動改造對象和機關種類的規定具有參考價值。有學者指出，“勞動教養”與“勞動改造”存在適用對象、程序、期限、性質、執行場所和法律效果6大區別[8]?？梢哉J為，勞動教養法律監督權不屬于《人民檢察院組織法》規定的職權（責）范圍內。雖然《檢察辦法》和已經失效的《人民檢察院勞動教養工作辦法（試行）》都提到了《決定》和《補充規定》是人民檢察院檢察工作的依據，然而這2個文件都不屬于人民檢察院獲得法律監督權的依據，因為其性質屬于行政法規。

其次，《人民檢察院勞動教養工作辦法（試行）》和《檢察辦法》均沒有關于人民檢察院對勞動教養呈批、審批進行監督的規定?！稒z察辦法》只是在第3章中規定了對勞教變更呈批和執行行為及變更執行決定的監督，并在第2章第8條中規定，“派駐檢察機構發現入所人員不符合勞動教養條件或者需要依法追究刑事責任的，報檢察長批準后，將有關材料轉交勞動教養審批地人民檢察院監所檢察部門辦理”。這樣的規定使人民檢察院無法在審批過程中進行監督，只能在事后糾正審批行為的錯誤。另外，人民檢察院可以依據《檢察辦法》對所外執行、所外就醫的呈報、決定等行為進行法律監督，但是對作出決定后所外執行、所外就醫人員的監督則于法無據。結果，實踐中存在一些勞教所對所外執行、所外就醫人員管理松散，被勞教人員所外執行條件消失，或者疾病痊愈也不收回所內執行，甚至出現了所外執行、所外就醫就等同解除勞動教養的情況。[9]

（五）勞動教養制度有可能導致中國國際義務的違反

1948年聯合國（United Nations）大會通過的《世界人權宣言》（Universal Declaration of Human Rights）第10條確立了“未經正式審判不得剝奪公民自由”的國際人權法基本原則，即“人人完全平等地有權由一個獨立而無偏倚的法庭進行公正的和公開的審訊，以確定他的權利和義務并判定對他提出的任何刑事指控?！薄豆駲嗬驼螜嗬麌H公約》（International Covenant on Civil and Political Rights）做出了細化，第14條規定，“在判定對任何人提出的任何刑事指控或者確定他在一件訴訟案中的權利和義務時，人人有資格由一個依法設立的合格的、獨立的和無偏倚的法庭進行公正的和公開的審訊。”

1998年10月5日，中國政府在紐約聯合國總部簽署《公民權利和政治權利國際公約》。雖然《公民權利和政治權利國際公約》還沒有得到全國人大常委會的批準，從而對中國產生法律拘束力，但是簽署的行為已經表明了中國加入和愿意遵守相關義務的態度，因此對于國際義務與國內制度沖突的地方應當早做處理；勞動教養制度面臨的指控主要在于“公正、公開審判”以及“免于強迫勞動”這2方面。

免于強迫勞動權被寫入1930年6月28日國際勞工組織（International Labor Organization）第14屆會議通過的《強迫勞動公約》（Forced Labor Convention）規定，“強迫（強制）勞動”指“以任何懲罰相威脅，強迫任何人從事的非本人自愿的一切勞動或者服務?！?957年6月5日，國際勞動組織第40屆會議通過《廢止強迫勞動公約》（Abolition of Forced Labor Convention），對于免于強迫勞動權做了更詳盡的規定?！稄U止強迫勞動公約》第1條規定，“凡批準本公約的國際勞工組織成員承擔制止和不利用任何方式的強迫或強制勞動”，并在條文的后半部分列舉了屬于強迫（強制）勞動的5種情況。

雖然中國沒有參加上述2個公約，但是簽署了1966年12月聯合國大會通過的《公民權利和政治權利國際公約》，免于強迫勞動權包含在條文中?！豆駲嗬驼螜嗬麌H公約》第8條首先規定“任何人不應被強迫役使”，并在條文的后半部分列舉不屬于強制勞動的4種情況。歸納起來，免于強迫勞動權的例外包括國家、社會公共利益的例外以及法律判決之例外；上述2種例外與免于強迫勞動權的內涵構成完整的免于強迫勞動權的內容。勞動教養制度不屬于以上2種特殊情況。[10]中國需要提前做好對兩者沖突的處理，否則對外將影響中國的國際聲譽和信譽，容易受到“有心人”的攻擊。

三、變則生——勞動教養的初衷和未來

對于勞動教養制度的違法性和不合理性，學界和社會在不同層面都上有所剖析和體會。整個中國，“從朝野到江湖”大多認同改革勞動教養制度，爭議的焦點在于保留或者廢除勞動教養制度。如果仍然保留勞動教養制度，具體哪些人員應當被送去勞動教養，這是勞動教養立法中首先要解決的、也是最基本的問題。有學者認為這個問題涉及到“發現危險個人的機制”如何確立，但是中國缺乏這種機制：一方面，被決定勞動教養的人員實質上都作為“罪犯”處理；勞動教養人員和罪犯之間的區別、勞動教養執行完畢時，所涉人員是否還有危險性，沒有被仔細討論。另一方面，執行實踐中，各種使勞動教養制度扭曲變形的措施大量存在，對個人危險性的分析缺乏直接的、實證的依據。[11]如果廢除勞動教養制度，需要對其人員進行分類梳理，重新納入行政處罰體系和刑事處罰體系，這將帶來中國行政處罰體系和刑事處罰體系的變革。

前事不忘，后事之師。雖然勞動教養制度在近幾年成為西方部分人士攻擊中國人權問題的一把“利刃”，但是有學者考證，勞動教養制度是在西潮沖擊下逐漸形成的。勞動教養制度是中國的“特產”，新中國“孵化”的這項制度從“教養兼施”的理念和實踐演變而來。作為源自傳統社會的救助辦法，“教養兼施”原指救助貧民時兼顧生活救助和職業培訓，但是隨著晚清時期西潮的沖擊和社會的變遷，“教養兼施”懲戒、改造和強制的意味加重。[12]

清末新政時期，“教養兼施”曾經被上升為國家政策，今天的勞動教養制度依然存有其印跡。1955年《中共中央關于徹底肅清暗藏的反革命分子的指示》作為新中國成立后第一份有關勞動教養制度的官方文件，對勞動教養的適用對象進行了區分：“對這次運動清查出來的反革命分子和其他壞分子，除判處死刑的和因為罪狀較輕、坦白徹底成因為立功而應繼續留用的以外，分兩種辦法處理。一種辦法，是判刑后勞動改造。另一種辦法，是不能判刑而政治上又不適于繼續留用，放到社會上去又會增加失業的，則進行勞動教養，就是雖不判刑，雖不完全失去自由，但亦應集中起來，替國家做工，由國家給與一定的工資?！眱葎詹俊⒐膊?、財政部在1955年《關于編制勞動教養計劃中的若干問題的通知》中規定，“被勞動教養人員的生活待遇問題，目前可暫按被勞教分子的原工薪的70%計算，包括他們家屬的生活供給在內。”《決定》的內容既反映了《54憲法》第100條的精神，又反映了勞動教養制度建立的初衷：是對于被勞動教養的人實行強制性教育改造的一種措施，也是對他們安置就業的一種辦法。勞動教養制度建立之初，國家將勞動教養的人員當作敵我矛盾對待，但是采取解決人民內部矛盾的辦法：相關人員通過勞動養活自己，同時通過勞動改造自己；這體現了社會主義國家對其前途和生活關懷、負責的精神。[13]隨著一系列文件的出臺和細化，勞動教養制度在中國大陸逐漸成型。

社會救助事業現代化的過程中存在這樣一個悖論：一定的懲罰和強制手段是救助社會邊緣人群取得良好效果的必備要件，但是如果把重心放在懲戒的手段上，又會與挽救的本意背離。盡管勞動教養的法律性質學界還存在爭議，但是其現實運作表明勞動教養已經是一種限制人身自由的懲罰措施，當初以安置就業為目的的憲法依據也不復存在。今天，公民詬病勞動教養制度的一大原因在于其背離了教育、救助的初衷，懲罰、強制的色彩更加濃重，形成“二勞改”的實際形態。

勞動教養制度存廢之爭今天依然存在，持“保留論”觀點的人士主要有3方面依據：第一，社會經濟發展的實情；第二，法制發展的形勢；第三，法制成本。這些理由確實從客觀角度說明了勞動教養制度存在的合理性和對社會的貢獻。[14]但是，勞動教養制度確實到了非改不可的地步，如何在成為社會治安綜合管理“安全閥”的前提下，又能適當照顧勞動教養機關的利益，是眼下勞動教養制度改革的關鍵。

[1] 王書成．“廢除勞動教養制度建議書”的憲法學思考[J]．山東社會科學，2009（1）：43－46．

[2] 張明楷．刑法學[M]．3版．北京：法律出版社，2007：391．

[3] 沈?？。P于廢除勞動教養制度的思考[J]．法學，1999（7）：18－20．

[4] 劉雪梅．勞動教養制度有法律依據[N]．江蘇法制報，2007－12－20（2）．

[5] 薛曉蔚．勞動教養制度研究[M]．北京：中國文聯出版社，2000：124．

[6] 周永坤．勞動教養的歷史與廢除呼聲[J]．炎黃春秋，2012（12）：22－28．

[7] 林方，吳長樂．勞動教養制度的弊端與改革[J]．現代法學，1999（6）：103－106．

[8] 劉仲發．檢察機關對勞動教養的法律監督[J]．法學雜志，2002（3）：53－55．

[9] 倪瑞蘭．勞動教養法律監督權的缺失與完善[J]．華南師范大學學報：社會科學版，2009（3）：42－45．

[10] 劉健，賴建云．論我國勞動教養制度與國際人權公約的沖突及其調整——對免于強迫勞動權的剖析[J]．法學評論，2001（5）：29－32．

[11] 周光權．“危險個人”的確定和勞動教養立法[J]．法學，2001（5）：28－29．

[12] 黃鴻山，王衛平．從“教養兼施”到“勞動教養”：中國勞動教養制度起源新探[J]．河北學刊，2010（3）：73－80．

[13] 佚名．為什么要勞動教養[N]．人民日報，1957－08－03（2）．

[14] 雷鑫，潘益云．對勞動教養廢除論的反思[J]．湖南社會科學，2010（2）：200－202．