論法律評價指標

代 杰

（中國政法大學，北京100088）

在立法后的評估和法學研究中，經常需要對法律進行評價，評價對象或為某一個法律領域，或為一部規范性文件，或為一項制度乃至一個法條。由于缺乏統一合適的評價指標，法律評價的方式五花八門，評價結果大相徑庭，評價的可靠性和科學性受到質疑。因此，確定科學合理的評價指標是進行法律評價的第一步。本文探尋法律的評價指標，以期為立法后評估和法學研究等活動提供工具。

一、法律評價指標概說

法律評價是社會主體對法律現象的認識活動形式，是社會主體基于自身需要而對法律現象的功能、價值、作用、含義等所作的事實、價值和審美判斷與評定。[1]法律評價必須依賴于一定的標準，評價指標就是社會主體對法律進行評價的依據。[2]從目前國內外有關法律評價的理論研究和實踐經驗來看，確立法律的評價指標應當遵循一定的原則，這些原則包括：第一，共通性原則。某一法律領域的評價指標不能脫離法律評價指標的共性特征，應當具備法律評價指標的一些基本要求。這些共通性要求包括評價指標的科學性、客觀性和可操作性等。科學性是指依據評價指標得出的評價結論應該是科學的。客觀性是指評價指標是客觀的，不是人為主觀的標準。該原則要求在評估過程中應當實事求是，以真實的信息作為評估依據，克服主觀臆斷，克服部門利益、地方利益傾向。[3]可操作性是指評價指標能夠實際操作，而不是空洞的說教。第二，針對性原則。法律評價指標要體現評估對象的特殊性。例如環境法屬于應用法學，具有新興性、綜合性和科學技術性，具體到環境法體系內的各領域，如污染防治法、自然資源法等各自有其特征，因此具體評價某一領域的評價指標應當體現該領域的特征。第三，體系性原則。法律評價既包括對內容的評價又包括對形式的評價，既包括對體系的評價，又包括規則、原則和制度的評價，因此法律評價指標應當具有體系性。法律評價指標之間邏輯清晰、層次分明、相互關聯、互相補充、形成一個完整統一的指標體系。

有學者認為，法律規范的評價指標包括法律的確定性、穩定性、系統性、公開性、邏輯性、詳備性、可操作性。[4]本文將法律評價指標分為三種：宏觀評價指標、中觀評價指標、微觀評價指標，共同構成環境法的評價指標體系。宏觀評價指標是評價法律體系的指標。中觀評價指標是評價某一部規范性文件的指標，重點是主體性規范。微觀評價指標是評價一個法律條文的指標。

二、法律宏觀評價指標

宏觀指標是評價法律體系的的指標。宏觀指標評價的對象是某一領域所有規范性文件組成的體系，相對于某一部法律規范和某一個條文，都具有宏觀性。法律體系應當具有合理性。而考察法律體系是否合理，應當從以下幾個方面著手。

第一，位階體系的完整性。一般說來，完整的法律體系應當是由各種不同位階的規范性文件所組成。如果某一種位階的文件缺失，就有可能導致位階體系殘缺的問題。例如，土壤環境保護領域尚沒有土壤污染防治的專門性法律，土壤污染防治立法供給不足、缺乏切實可行的制度性安排，是長期以來我國土壤污染防治不力的最重要因素之一。[5]因此可以說土壤環境保護法位階體系是不完整的。

第二，體系結構的層次性。法律體系應當是由不同位階的規范性文件組成，且不同位階的規范性文件在數量上一般應呈現金字塔形。即位階最高的文件應當是最少，位階較高的文件次之，位階最低的文件應當最多。之所以如此，原因在于，位階高的文件具有宏觀性和統攝性，在制定程序上更加嚴格，因此比較少。位階低的文件具有操作性和執行性，在制定程序比較寬松，因此數量比較多。這種結構才能保證該法律體系的規則、原則和制度既能在高位階的規范中獲得合法性，又能在低位階的規范中得以細化。

第三，具有主體法。數量眾多的規范性要能形成一個體系，而不是雜亂無序拼湊，就必須要有一部具有核心地位的規范性文件，其他規范性文件聚攏在其周圍，比它位階高的規范，為其提供法律效力上的支持。比它位階低的規范，用于落實、細化和執行該主體法。主體法應當具備以下幾個條件：首先，法律位階較高。位階過低會導致其權威性不足，且囿于立法權限，難以規定全面的內容和建立重要制度。其次，內容應當較全，有一套比較完善的制度體系，才能形成制度抓手，并統攝該領域的其他規范。

第四，有相關規范。主體法應當有一系列的規范性文件與之相配合，這樣才能使得該法律體系在實踐中得以執行。相關規范可以表現為以下幾種形式：首先，實施細則或實施條例。如為實施《水污染防治法》而由國務院制定的《水污染防治法實施細則》。其次，專為某一制度所做的細化規定。例如為環境信息公開制度專門制定的《環境信息公開暫行辦法（試行）》、為排污收費制度專門制定的《排污費征收使用管理條例》。再次，法律解釋，例如《國家環境保護總局關于機場周圍區域噪聲環境標準有關條目解釋的復函》。最后，配套政策。例如《關于開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》（環發[2011]60號）。

第五，內容上完備性。完備性是指所要評價的法律體系在內容上能夠為實現立法目的提供一套完備的規范和制度。從理論上講，社會矛盾的解決都有一系列相應的規范和制度，需要相應的立法和政策支持。只有若干規范和制度相互銜接配合，才能形成一個有效的規范和制度體系。一般來說，考察內容是否完備，既可以從時間維度，如事前預防、事中應急、事后補救，也可以從主體角度，如行政機關、行業協會、企業事業單位、公民等，還可從內容角度，如監管、激勵、引導、追責等方面著手。

三、法律中觀評價指標

中觀指標是對一部具體的規范性文件進行評價的指標。相對于法律體系，一部法規范性文件屬于微觀的，但是對于一個具體的條文來說卻是宏觀的，所以對一部法律或者政策進行評價的指標就是中觀性指標。有學者指出，法律評估的標準包括合法性標準、合理性標準、協調性標準、失效性標準、技術性標準。[6]這實際上是對規范性文件的評價標準，亦即本文所說的中觀評價指標。

第一，效力上的合法性。合法性評價是指評估主體對立法的原則、精神和規范所做的合乎法律性的衡量和判斷，從而發現立法的整體或部分規范可能存在的違法性因素。[7]一部規范性文件首先面臨的是合法性問題，規范合法性主要從三個方面考察：首先，制定權限，即規范的制定主體應當具有制定該文件的權力。其次，制定程序。規范性文件的制定都要遵循法定程序。再次，內容不違背上位法。下位法不得違反上位法，違反上位法的規范是無效的。當然，如果僅僅是部分內容違反上位法，并不代表整部文件無效，只是違反上位法的部分無效。

第二，篇章結構的合理性。一部成熟的規范性文件應當具有合理的篇章結構，一般而言，會有總則、分則和附則。總則一般包括立法目的、適用范圍、基本原則、監管體制等。分則一般包括基本制度、監督管理、法律責任等。附則包括生效時間以及需要說明的其他事項。當然，不同性質和內容的規范性文件的篇章結構是有所不同的。總的來說，篇章結構在內容上應當完整，在形式上符合邏輯要求，不能雜亂無章。

第三，基本原則的統御性。法律基本原則有兩種意義：其一，它體現著該部門法最基本的價值；其二，它可以證成一般法律規則，并可作為克服法律局限性的工具。[8]基本原則具有高度性、抽象性、正確性，體現規范性文件甚至法律部門的本質性特征。基本原則統帥法律規則，能夠對規范性文件的制定和執行產生直接的、深刻的影響。法律的基本原則應當具有的要素。首先，指導性。作為法律的基本原則，應當能夠指導該法律運行的全局。其次，可適用性。基本原則屬于廣義的法律規范，應當能夠在法律實踐中被運用。那些過于空泛的原則，不能被確定為基本原則。再次，被貫徹。基本原則一般應當有相應的規則和制度來貫徹和支持，從而不至于落空。最后，體系性。規范性文件一般存在若干基本原則，這些基本原則本身要形成一個比較合理的體系，原則之間不得相互沖突，調整的范圍基本上不相重合等。

第四，基本制度的功用性。一部規范性文件一般應包括若干基本制度，尤其是環境法。基本制度構成了規范性文件的骨干，能夠使得該法律在實踐中被執行。正是有了基本制度，使得管理部門能夠實施有效的管理。考察基本制度，主要是看：首先，能否為實現立法目的發揮切實的作用。其次，是否有其社會環境、制度背景和配套措施，有一些制度是好的，但是社會環境、制度背景和配套措施，有可能難以執行，甚至發生變異。再次，制度體系。基本制度之間應當形成完善的制度體系，這要求基本制度之間形成鏈條，合理銜接，不能缺乏某一重要的制度，而且各制度之間不存在重疊和沖突，能夠有效的適用。

第五，立法技術的先進性。立法的各個方面、各個階段和環節都與立法技術關系至深。立法技術的好壞直接關系到法律的質量、法律的有效性和可操作性，進而影響到社會主義法治實踐。[9]從立法技術來看，主要包括以下幾個要素。首先，立法人員的構成。從知識結構來說，既要有相關業務領域的專家，又要有法律專家，還要有語言學專家。其次，從立法的手段來看，既要借鑒域外的經驗教訓，又要結合中國的實際。再次，尤其要防止部門立法帶來的利益不均衡和立法不科學問題。目前我國的立法體制就是由部門立法，行政部門偏離公共利益和社會理性的情況并不少見，以行政權力為依托，在立法中更多地追求部門局部利益，變相實現小團體或少數領導的利益，盡可能爭取有利職權，如審批權、機構設置權和財權，同時盡可能規避責任。[10]對此，需要平衡行政權內部的決策、執行和監督，需要用立法和司法去平衡行政，嚴防部門利益爭奪扭曲立法。[11]

四、法律微觀評價指標

微觀指標是指評價規范性文件某一具體條文指標。無論相對于法律體系還是一部規范性文件，具體條文屬于微觀。之所以要對條文進行微觀評價，原因在于：條文是整個法律體系和任何一部規范性文件形式上的最小因子，對于規范性文件的分析離不開對具體條文的探討，脫離條文就如無源之水、無本之木。更何況某些法律領域還未形成體系，也沒有主體性的法律，分析條文是極其重要的。當然，條文之間的重要性也不是等量齊觀的，有一些條文很重要，有一些條文則相對次要。因此，對于某些特別重要的條文，必須認真分析和評價。條文評價應當考察以下要素。

第一，形式的完整性。一般來說，一個法律條文表述一個法律規范，而法律規范包括假定條件、行為模式、法律后果等三個要素。[12]完整的具備上述三個要素的條文，是符合法律規范要求的，在實踐中也容易執行。

第二，表述的精準性。法律語言是立法、司法、行政執法和國家實現法治的最重要的工具和有效載體。[13]條文都是用語言表述出來的，立法語言越清晰、越明確，法的可預測性就越強，適用起來就越方便。首先，用語符合語法規范。語句通順，不存在語病，一般應使用規范的法律用語，也可以使用專業術語。但是對于專業術語應當要做出解釋。不使用或者盡量少的使用生活用語。其次，條文一般應當是一個句子，不應當是短語或者詞語。因為句子能夠告訴讀者一個完整的含義，而短語或者詞語一般不能。再次，條文用語精確，不模糊，不存在較大的解釋空間。雖然語言總是存在可以解釋的空間，但是法律條文用語應當盡量精確、減少模糊性和可解釋的空間。

第三，內容的正義性。正義是一個復雜的話題，條文內容的正義性是指條文的內容是合理的，合乎法律的公平正義原則，符合社會的需求。對于條文內容的正義性，一方面要從法的理論來考察，條文必須符合法的基本原理。另一方面要從法律實踐考察，法條的規定要能夠為滿足社會需求，這要求條文能夠解決矛盾糾紛，并且符合社會一般民眾的認知。也就是說，根據一個法律條文來辦事，處理結果應當是經得起群眾考驗的，絕大多數人是認同這個結果的。

第四，條文的協調性。一部法律政策一般是由多個條文組成，這些條文之間應當盡可能得協調，沒有重復、遺漏和沖突。條文的協調性也是科學立法所應當具有的品格。

五、能否滿足社會發展的需求

前文所述的評價指標都是從規范本身來講的。應當注意到，法是調整社會關系的產物，其歸宿是能夠為人們的行為提供一套規則，因此，法律政策評價的最終指標，是現行的法律政策是否能夠滿足社會的需求，也就是能否為社會關系的調整提供一套可行的規則。能否滿足社會發展的需求，既存在于整個法律體系（也就是說，從總體上看，該法律體系是否能為社會關系的調整提供一套完整、正當、可行的規則），也存在于某一部規范性文件和某一個條文。因此，法律的規范評價最終還是離不開價值判斷。

[1] 黃竹勝．法律評價的重新解釋[J]．法學論壇，2002（4）：26．

[2] 董長春．法律評價的意義及其作用[J]．江蘇教育學院學報：社會科學版，2002（4）：55．

[3] 陳琚琚．論行政立法后評估制度之構設[J]．蘭州學刊，2006（11）：161．

[4] 孫英輝，張錦高．國土資源法律評價芻議[J]．中國地質大學學報：社會科學版，2011（1）：37．

[5] 賈康．土壤環境保護亟待專門立法[N]．中國經濟時報，2011－03－05（5）．

[6] 俞榮根．立法后評估——法律體系形成后的一項重要工作[J]．西南政法大學學報，2011（1）：8－9．

[7] 尤樂．論地方行政立法后評估中的合法性評價[J]．廣東行政學院學報，2007（8）：29．

[8] 徐國棟．民法基本原則解釋·自序[M]．北京：中國政法大學出版社，1992：12．

[9] 劉用安．立法技術：精無止境[J]．人民論壇，2009（10）：14．

[10] 湯耀國，朱瑩瑩．超越部門立法[J]．瞭望，2007（4）：47．

[11] 毛壽龍．化解部門立法問題的制度結構[J]．理論視野，2012（5）：40．

[12] 張文顯．法理學[M]．北京：高等教育出版社，北京大學出版社，2007：117．

[13] 潘慶云．法律語言研究的終極目標[J]．法治論叢，2011（5）：143．