我國區域經濟質量提升的制度安排

吳傳清

“制度需求與供給”是影響區域經濟增長質量和效益的重要要素之一。在建設“生態文明”、建成“小康社會”的戰略目標導向，促進區域經濟質量提升的制度安排是一項系統工程，既需要國家從宏觀上通過“制度的強制供給”加以引導和調控，也需要地方政府在國家制度框架下因地制宜地探索創新，踐行科學發展觀和轉變經濟發展方式。目前，最重要的制度安排當推“績效考核制度”、“資源環境制度”和“循環、低碳經濟制度”。

一、完善健全地方績效考核制度

要落實十八大所提出的“把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制”，要從根本上改變地方經濟發展過程中普遍存在的“唯GDP 至上”、“GDP 競標賽”偏好以及部分地方盛產“造假的GDP”、“帶血的GDP”、“帶毒的 GDP”流弊，最為現實的選擇是以實施“主體功能區”戰略為切入點，改變以往忽視不同區域特性的傳統“大一統的考核評價體系”，結合“推進形成主體功能區的績效考評體系”，完善、健全不同主體功能區的地方政府績效考核和領導干部績效考核制度。

全國主體功能區規劃包括國家主體功能區規劃和省級主體功能區規劃兩個層次。國務院2010年12月21日頒布實施的《全國主體功能區規劃》是中央政府對全國國土開發的戰略設計和總體謀劃，體現了國家戰略意圖，是我國國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃。《全國主體功能區規劃》在分析評價國土空間的基礎上，確定了四大類主體功能區的數量、位置和范圍，明確了不同主體功能區的定位、開發方向、管制原則和區域政策。該規劃是深入落實科學發展觀的重大舉措，對推進形成人口、經濟和資源環境相協調的國土開發格局，加快轉變經濟發展方式，促進經濟平穩較快發展和社會和諧穩定，具有重要戰略意義。該規劃特別強調“建立健全符合科學發展觀并有利于推進形成主體功能區的績效考核評價體系”是推進形成主體功能區的主要目標能否實現的關鍵；提出在采用開發強度、耕地保有量、環境質量、社會保障覆蓋面等評價指標，強化對各類地區提供公共服務、加強社會管理、增強可持續發展能力等方面評價基礎上，按照不同區域的主體功能定位，實行各有側重的績效考核評價辦法；強調“強化考核結果運用”，“把有利于推進形成主體功能區的績效考核評價體系和中央組織部印發的《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》等考核辦法有機結合起來，根據各地區不同的主體功能定位，把推進形成主體功能區主要目標的完成情況納入對地方黨政領導班子和領導干部的綜合考核評價，作為地方黨政領導班子調整和領導干部選拔任用、培訓教育、獎勵懲戒的重要依據”。國家層面主體功能區的績效考評體系為完善健全地方績效考評體系，提供了科學依據和基本框架。

根據《國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見》，省級主體功能區規劃應將行政區國家層面的主體功能區確定為相同類型的區域，保證數量、位置和范圍的一致性；對行政區國家主體功能區以外的國土空間，根據國家確定的原則，結合本地區實際確定省級主體功能區，原則上以縣級行政區為基本單元；以農業為主的地區，原則上確定為限制開發區域；礦產資源豐富但生態環境承載能力較弱的區域，可適度開發礦產資源，但原則上應確定為限制開發區域；依法設立的省級各類自然文化保護區域確定為禁止開發區域。省級主體功能區規劃應按不同區域的主體功能定位，明確各有側重的績效考核評價體系。實施省級主體功能區戰略，應將“科學開發的績效考評體系”與“地方政府績效考核、領導干部績效考核體系”有機結合，對承擔不同主體功能的不同區域，實施差異化的考核評價體系，強化對不同主體功能區的地方政府及領導干部群體的激勵約束機制，從而為提升不同區域經濟質量提供“硬約束”的制度保障。

二、建立健全最嚴格的資源環境制度

面臨日趨強化的資源環境約束，提高“資源節約利用效率”、“生態環境質量”已成為建設資源節約型和環境友好型社會、提升區域經濟質量必須“攻堅”的重點與難點。

實施最嚴格的土地管理制度。一是實施最嚴格的耕地保護制度。堅守“18 億畝耕地紅線”應成為各級政府共同擔當的“硬任務”。1997年，《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》出臺，標志最嚴格的土地管理制度開始著手建立。2004年，國務院頒布《關于深化改革土地管理的決定》，對地方政府保護耕地的責任、建立耕地保護責任考核體系、嚴格責任追究等作了明確規定。2005年，國務院辦公廳下發《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》，進一步明確省級政府對本行政區內的耕地保有量和基本農田保護面積負責，省級政府第一負責人為耕地保護的第一責任人；明確了考核目標、對象、方式等。黨的十七屆三中全會決定強調把糧食生產、農民增收、耕地保護、環境治理、和諧穩定納入地方特別是縣（市）領導班子績效考評體系。2011年，國土資源部、農業部、監察部、審計署、國家統計局五部門和中組部首次共同對省級政府耕地保護責任目標進行考核，考核突出“耕地保有量”、“基本農田保護面積”、“耕地占補平衡與基本農田占用補劃落實情況”等硬指標。二是實施最嚴格的節約用地制度。強化土地利用規劃總體規劃的整體管控作用，按照節約集約和總量控制原則，合理確定新增建設用地規模、結構、時序，降低經濟增長對土地資源的過度消耗。實施嚴格的土地用途管理制度，嚴格執行土地使用標準。

實施最嚴格的水資源管理制度。水資源是一種戰略性資源，水資源短缺、水資源過度開發與粗放利用、水污染嚴重、水生態惡化等問題已成為制約經濟可持續發展的主要瓶頸。2009年，全國水利工作會議明確提出實行最嚴格的水資源管理制度；水利部提出實行最嚴格水資源管理制度的意見，并報國務院印發。2011年中央1 號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》和中央水利工作會議再次明確提出實行最嚴格的水資源管理制度。2012年1月12日，國務院頒布《關于實施最嚴格水資源管理制度的意見》，確立了“三條紅線”和“四項制度”。“三條紅線”即水資源開發利用控制紅線、用水效率控制紅線和水功能區限制納污紅線。“四項制度”即水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區限制納污制度，水資源管理責任和考核制度。2013年1月2日，國務院辦公廳發布《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》，明確了實行最嚴格水資源管理制度的責任主體（省市區政府）和考核對象，明確了省市區水資源管理控制目標（含用水總量控制目標、用水效率控制目標和重要江河湖泊水功能區水質達標率控制目標），明確了考核內容、方式、程序及獎懲措施，正式確立了水資源管理責任和考核制度。水利部正計劃加快推動各省市區將本行政區的考核指標分解到市縣兩級，建立起覆蓋省市縣三級的最嚴格水資源管理制度考核指標體系。在國家最嚴格的水資源管理制度框架下，不少地方政府紛紛開展最嚴格的水資源管理制度試點工作，制定出臺了具有適合地方特點的水資源管理制度。

實施最嚴格的環境保護制度。從中央到地方，應進一步加強環境監管制度建設，如健全環境保護法律法規和標準體系，嚴格執行環評制度、環保目標責任制，健全生態環保責任追究制和環境損害賠償制等。

唯有加大行政執法力度、切實實施最嚴格的資源環境制度，才能從資源節約、環境友好的層面，有效地提高區域經濟增長質量。

三、完善健全循環、低碳經濟制度

在引導地方踐行綠色、低碳發展理念，提升區域經濟發展過程中的資源產出效率、資源綜合利用效率和生態環境質量等方面，需要中央政府進一步通過一系列“制度供給”，激發地方發展循環經濟、低碳經濟的積極性和創造性。

在循環經濟發展方面，國家層面應進一步完善相關法律法規和標準，推廣生產者責任延伸制度，制定和頒布循環經濟技術和產品名錄，建立再生產品標識制度，完善健全循環經濟統計評價制度；從省、市、縣、產業園區、產業、企業等層面，進一步深入推進國家循環經濟試點示范；進一步強化推行清潔生產制度，從農業、工業、建筑、商貿服務等重點領域推進清潔生產示范。地方政府應在國家循環經濟政策導向下，積極開展國家級、省市級循環經濟試點示范，不斷進行制度創新，探索具有區域特色的循環經濟激勵政策、循環經濟發展模式和循環經濟型產業體系。

在低碳經濟發展方面，國家層面應探索低碳產品標準、標識和認證制度，健全溫室氣體排放統計核算制度，建立碳排放交易市場制度；從省、市層面推行低碳試點示范，引導地方積極開展低碳經濟制度創新，探索區域特色的低碳經濟發展模式。