我國教育財政法律制度的理論基礎與體系構建

張彤華

（太原大學教育學院，山西 太原 030001）

教育事業作為影響社會進步和人類發展的根本大業，只有處于法律的調整和保障下才能得以健康發展。經過30多年來的社會主義法制建設，我國《憲法》和《教育法》以及與之配套的法律、行政法規、地方法規、行政規章已確定了保障教育事業優先發展的教育財政法律制度的基本原則，并從總體上為教育財政法律體系的構建提供了一定基礎。

按照公共財政學理論，所謂財政關系是指國家為了實現其應有職能而引導、參與社會產品和國民收入的分配和再分配活動所形成的一種分配關系。而財政法學基本理論認為，財政法規范和調整的社會關系是國家機關之間以及它們與財政行政相對人之間，在財政活動過程中發生的相互制約的或管理性質的關系。因此，與傳統的“教育投資”“教育投入”等概念強調政府、企業、團體、居民在教育領域中投入的人力、物力的貨幣表現具有同一性不同，教育財政學研究認為，我國教育財政法律制度的根本目的是規范政府履行教育財政的職責和義務行為，以及妥善處理與其他渠道籌措教育財政的教育投資主體之間的關系。但現行教育財政體系在運行過程中暴露出如教育投入經費短缺、教育投入比例失衡、教育投入分配結構不合理等突出問題，已引起了教育學領域相關學者的高度重視。因此，從教育經濟法學研究理論出發，探討我國教育財政法律制度的法律定位和體系構建將是解決上述問題的有效途徑之一。

一、我國現行教育財政法律規范存在的問題

1.教育財政法律體系缺乏系統性

我國現行的教育財政法律規范一般散見于教育法律、法規關于教育投入方面的條款中。在法律體系構成上,由于這些條款屬于不同位階的法律、行政法規，因此在立法思想和法律條文上無法實現全面無縫銜接，缺乏立法的系統性。

2.教育財政法律規范可操作性不強

我國教育財政法律規范條文中以原則性的條款為主，配套法規和實施細則一般帶有明顯的滯后性特點,導致相關法律規定在實施過程中的可操作性不強。例如，在我國《教育法》規定的“教育機構不得以營利為目的設置”原則，由于缺乏配套相關法律、法規規范明確界定“營利為目的”的界限和表現形式，導致教育行政主管部門面對一些民辦教育機構往往以“非營利”的名義享受稅收優惠待遇的同時，還從事著營利性的活動而無法實施管理，這使得教育的“非營利”原則在執行過程中處于實質上的虛化地位。

3.教育財政法律規范強制性規定存在不足

盡管《教育法》第五十三條、第五十四條、第五十五條分別規定了“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經費為輔的體制”，“國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例應當隨著國民經濟的發展和財政收入的增長逐步提高”和教育投入的“三個增長”，但各級政府對教育財政預算撥款的責任還無法有效得到落實，教育投入在財政預算或者政府各項支出中所占比例沒有明確界定，使得一些教育權利得不到實質性的法律保障。例如，在《教師法》中規定，教師享有“參加進修或者其他方式的培訓”和“少數民族地區和邊遠貧困地區從事教育教學工作應當予以補貼”的權利，但由于一些地區的教育財政投入不足，這些權利的保障難以得到真正落實。

4.教育財政法律規范缺乏有力的監督和保障機制

由于教育財政法律制度的程序性立法還處于缺失狀態，使得對教育財政投入的執法監督處于無程序法可依的境地。這一方面對違反教育財政實體法的行為產生不了強有力的威懾作用，最終使得一些地方政府、相關組織和個人對教育財政法律規范置若罔聞；另一方面，無法有效約束教育行政執法主體的自由裁量權，行政相對人的合法權益也無法得到保障。

上述問題表明，我國教育財政法律制度尚未真正建立起來，僅處于制度構建的雛形階段。

二、域外教育財政法律制度的立法經驗

世界上一些教育體制較為發達國家的發展歷史證明，教育事業保持旺盛生命力的根本保障措施在于投入充足的經費，這其中教育財政的投入對教育的發展起著決定性的作用。因此，在相關國家的教育法律體系中，教育財政立法是其中不可或缺甚至是最為核心的組成部分。例如，在美國，始于20世紀60年代的美國教育財政訴訟中確立的“財政充分”理論，將“如何更好地為學生提供充分的教育”不再簡單視為是一個教育問題，而是財政問題在教育領域的特殊表現形式。因此，經過多年的理論研究，基于充足原則的教育財政規劃已經成為美國教育部門調整財政結構、解決教育資源配置不均以及提高教育質量的重要政策性工具。

現代世界各國都很重視教育財政立法，由于各國的歷史背景、社會制度、政治體制、經濟情況以及文化傳統不同，教育財政立法的目的、內容、具體方法等也各不相同。但發達國家教育財政立法有著完備的體系、廣泛的內容、規范的程序等特征，我國可以從中借鑒許多成功經驗來推動我國教育財政立法。

1.體系完備且內容廣泛

發達國家一般都制定和頒布專門性的教育財政法律，無論從宏觀層面對教育機構的設置和管理、教育稅收免稅政策以及教育投入的核撥等問題，還是從微觀層面對校舍和土地的財政投入比例、資金使用、程序監督等均作了詳細的規定。例如，美國除聯邦憲法規定美國聯邦有權為教育課稅和撥款外，在各州憲法中也大都有關于教育財政方面的專門條款。此外,還有《國防教育法》《基本教育機會補助法》《高等教育設備法》《雙語教學法》《合作研究法》等專門性教育財政法。日本制定有《義務教育費用國庫負擔法》、《私學振興財團法》等法規，對各級各類學校的教育財政由國家負擔和地方負擔的數目、比例都做出明確規定，確保經費落實。韓國對教育稅收的法律規定更為完善,在《教育稅法》《臨時土地所得稅法》和《地方教育交付稅法》等法律中，政府明確將國稅征收的所得稅、戶口稅附加、特別稅種等作為初、中等教育的財政經費，并明文規定教育稅作為獨立的稅種，由地方教育主管部門負責征收。

2.立法具有專門性和專業性特點

從美國、英國、德國、日本這些發達國家來看，規范教育財政來源、投入、使用等行為的法律往往具有專門性和專業化特點，特別是將教育財政投入方面作為立法重點，將教育稅收行為、教育預算的保障和轉移支付等行為以專門性法律規定予以保障。德國聯邦政府《職業教育促進法》規定，德國所有國營和私營企業，無論是培訓企業還是非培訓企業，在一定時期內必須向國家繳納一定數量的中央基金，然后再由國家統一分配和發放該基金。中央基金規定，只有培訓企業和跨企業培訓中心才有資格獲得培訓資助。

3.適時進行修改性教育財政立法活動

美國、挪威、日本等國家教育財政立法實踐證明，根據教育財政法律、法規在實施中遇到的各種實際問題，適時進行教育財政法律法規的修訂，可以完善教育財政立法，維護教育財政法律的權威性和實施的有效性。日本于20世紀70年代提出《關于日本教育政策的調查報告書》和《關于高中職業教育的改革》兩份報告。這兩份報告提出，職業教育應擺脫狹隘的專業教育，注重基礎教育，使職業教育向更廣泛的教育、教養發展。1974年的《職業訓練法》及1978年的《部分修改職業教育法的法律》以法的形式體現了這兩份報告的思想，消除了普通教育和專業教育的嚴格界限。

借鑒這些國家有益的立法經驗，將為轉變我國教育學和教育法學研究思維方式，明晰教育財政體制改革的方向，建立符合我國國情的教育財政法律體系具有重要的指導意義。

三、我國教育財政法律制度的體系構建的理論基礎

從社會受益與受教育者個人受益關系劃分，教育是兼有個人受益和社會受益的“混合產品”，即隨著教育層次的不斷升高、個人受益明顯增強的特征，而體現出不同層次的公共產品外部性特征。第一種類型，是具有準公共產品性質的教育類型。主要是指具有以社會公眾受益為主，個人受益不太明顯特點的教育類別，一般是承擔基礎教育的中小學。在這一類型的教育產品的經費投入中，往往是以政府投入為主要來源的興辦模式。第二種類型，是具有半公共產品性質的教育。既具有明顯的社會受益，也具有明顯的個人受益特點的教育類別。在這種教育類型中，政府必須對其進行適當投資。同時，作為受益人的受教育者本人，也必須通過繳納學費等方式進行適當投資。一般而言，高等教育通常具有半公共產品性質，應當實行一定程度的“公辦民助”或“民辦公助”的投資興辦模式。第三種類型，是具有準私人產品性質的教育，即呈現個人受益為主、社會受益不太明顯的特點，例如純應用技術性職業教育或特殊崗位教育。這種類型教育產品基本上可以完全按照“誰投資、誰受益”的原則，采取由市場主體自主投資的興辦模式。基于上述理論，我國現有的教育財政法律立法體系中為不同層次的教育產品制定了不同的經費保障的原則。在《教育法》中明確規定了對所有類型教育產品以國家財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經費為輔，以及鼓勵境內外社會組織和個人捐資助學的教育財政基本體制。并在此基礎上，針對第二和第三種類型教育產品，規定了鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織和個人依法舉辦學校及其他教育機構，其辦學經費由舉辦者負責籌措，各級人民政府可以給予適當支持。即各級政府應當依法合理確定各級財政的收支范圍，正確界定收支權限，科學核定收支數額，建立較為完善的稅收返還和轉移支付制度。

四、我國教育財政法律體系的基本框架

基于現階段制定教育財政法立法理論基礎、社會環境和域外立法經驗等條件已相對成熟，為盡快解決制約我國教育財政的困境，建議加快完善教育財政投入的規范化和法制化步伐，筆者建議盡快出臺一部專門性教育財政法律。

教育財政法律體系的構建應當通過教育財政立法途徑的選擇,將國家的意志通過立法的形式貫徹下去，從而實現對教育財政投入的宏觀調控,以確保教育事業的進程和方向。因此，建立教育財政法律體系的關鍵問題是如何將傳統的教育法學研究體系與較為復雜、專業的財政法研究體系有機統一，從而實現法學研究、法律制定、執法實踐的順利銜接。筆者認為，按照教育法和財政法的一般研究模式，可以從宏觀上將上述研究內容劃分為三個層次，即教育財政管理主體組織法、教育財政行為法和教育財政運行監督法，這三方面的內容將共同構成“三位一體”的教育財政法律制度體系。

1.教育財政管理主體組織法

教育財政管理主體組織法是教育財政法律制度體系中最為核心的部分,主要包括財政資金提供機構 (政府)、分配機構及其他相關機構的權利義務關系。只有各級教育財政投入行政執法主體的執法地位和職權都在相關教育財政法律中做出明確規定，才能有效杜絕職能交叉、權責模糊的問題，真正實現權責的統一。

2.教育財政行為法

我國已出臺了《預算法》《預算法實施細則》《會計法》《注冊會計師法》等一系列公共財政性法律。但由于這些法律的調整對象相對宏觀，且自身也存在一些立法缺陷，因此應當結合這些法律的修改過程制定專門的教育財政行為法。包括兩個方面:一是財政資金的供給機制法。即財政能夠和應該為教育提供多少資金,提供的方式是什么。要在財政、教育部門的法規中明確規定政府的教育財政責任，通過法律法規形式確定教育投入的總量和比例，切實提高政府財政支出中教育財政的比重，使教育財政的籌集、分配、使用都有法可依，責任明確。在此基礎上建立各級地方政府落實相關投入目標的執行和問責機制，并根據當地經濟發展狀況，將財政收入超收部分更多地用于教育投入。二是分配機制法。只有具備充分的物質保障，才能為教育事業的均衡發展和教育公平的實現打下堅實的基礎。因此，從國家整體和長遠利益出發，在增加教育財政投資的同時，必須明確財政資金如何向教育機構進行分配,以及相關教育機構如何在內部使用和分配這些資金。

3.教育財政運行監督法

我國傳統的教育財政研究主要集中在經費來源與分配等方面，很少關注教育投入與教育結果或產出之間的關系，以及資金的使用效率問題。因此，在教育財政運行監督法中，要依法對財政教育資金使用的過程與結果進行評估，并確保資金使用的質量和效率。同時，我國現行教育財政的監督體系包括由公共財政監督、稅務監督、專門審計監督和社會審計機構監督共同形成的經濟監督體系和由紀檢、監察及其他社會法制監督組織兩種并行體系組成。這兩種監督體系的設置從立法初衷上看應當是相互獨立的，共同負責對經濟運行秩序實施監督。但在實踐中卻暴露出監督主體之間的職責分工不甚明確、監督行為不能相互銜接、工作信息上不能相互共享的問題，造成不必要的人力、財力和時間上的浪費，使得監督的成本提高、效率降低。這與我國公共財政監督體系自身的責任權限、監督范圍和內容、監督程序和步驟等程序性和責任性規定存在缺陷有關。因此，教育財政內部監督立法工作應當從制度層面，首先明晰兩種內部監督體系的不同監督主體之間的職責分工關系，逐步形成相互監督、相互制約、相互促進的立法格局。

五、教育財政法律體系構建的實施步驟

1.認真做好現行法律的規范和完善工作，加強教育財政法律規范的系統性

借鑒世界發達國家教育財政立法經驗，我們應該做好清理現行教育財政法律、法規和規章的工作，適時進行修改性教育立法活動。一方面，要對現行涉及教育法規中教育財政條款進行系統總結和歸納，對其中的概念內涵和外延界定不清等不合理問題進行修正；另一方面，對現行制度中一些行之有效的條款進行補充完善，以繼續充分發揮其作用。

2.加快教育財政相關法律立法進程，加快制定專門性立法規劃的步伐

按照我國《立法法》第8條規定，財政稅收基本制度只能由全國人民代表大會立法。因此，應當按照先易后難、先緊后松的原則，逐步開展《教育稅收及教育經費專項法》、《教育財政預算法》和《教育財政轉移支付法》等法律文件的制定工作。從法律的角度明確政府教育財政行為的地位、作用、職責和任務，強化公共財政監督檢查手段，規范公共財政監督的工作方法和工作程序，做到有法可依、依法監督。對于一些緊迫性的教育財政法律議案，可以按照《立法法》第9條規定，當財政稅收基本制度尚未制定法律時，根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權，國務院對其中的部分事項先制定行政法規。

3.加強法律草案的起草研究工作，從源頭上提高教育財政立法的質量

在認真分析論證和研究國外教育財政立法有效經驗的基礎上，結合我國實際，改進教育財政立法技術。特別注意改善教育財政投入法規結構,使教育財政投入法規名稱規范、邏輯結構完整、法律責任明確、總體結構一致、條文設置合理,廣泛運用分章設條、條文連續排序的立法技術，使教育財政法律關系的約束力及其規范調整功能得到充分發揮，促進教育的改革和發展。

注釋：

[1]公共財政滿足公共需要的目的決定了公共財政活動領域只能是公共領域，不能介入私人領域，財政活動應定位于私人不愿意干或沒有能力干、干不好的事，在理論上一般地說是指非盈利領域、公共產品或半公共產品，主要集中于國家政權機構的運轉、社會公共基礎設施建設、國防和科教文衛發展需要、生態環境的保護與治理，以及社會福利和社會保障制度建設等社會公共需要或公共性支出方面。

教育投資也稱教育投入，是指一個國家或者地區，根據教育事業發展的要求，以實現培養不同熟練程度的后備勞動力和各種專門人才以及提高人的勞動能力為目標，而投入到教育領域中的人力、物力和財力的總和。

[2]外部性是指一個經濟主體的經濟行為對他人產生影響，卻沒有因此而得到報酬或支付成本的現象。外部性按照影響效果的不同可分為正外部性和負外部性。正外部性是指一個經濟主體的經濟行為給他人帶來好處，卻沒有因此獲得報酬；負外部性是指一個經濟主體的經濟行為給他人造成損失，卻沒有因此支付成本。參見《特區經濟》，2008年第3期，第103頁；張少杰、郭雅嫻、董碧松《基于外部性理論的高等教育財政支出研究——日本的經驗及啟示》。

[3]到20世紀90年代初，我國建立了權力下放的教育財政體系，教育財政既包括來自政府的預算內財政撥款，也包括來自非政府部門的預算外資金。預算內撥款仍然是義務教育的主要經費來源，但預算外經費成為越來越重要的組成部分。參見《公共行政評論》，2009年第2期，第101頁；王聞《中國義務教育財政改革與地區差異分析:教育財政的公平與充足》。

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