法治視野下的預算法修改①

尹 丹

(中央民族大學法學院,北京 100081)

一、預算法的理念

法理念是法的追求、理想和目標,是法的終極性價值,是對法的本質的一種深刻反映,是法的生命之所在。法理念是法的靈魂,從本質上深化立法理念的改革,才能將現行的預算法改造為追求現代民主財政的預算法。預算法具有財富分配法、民生促進法和權利保障法等特點,預算法體現的理念應當包括:

(一)預算法的民主憲政理念

預算法是運用法律手段規范政府行使財政收支權,監督權力的運作,設定權力運行的邊界,降低權力運行的成本,從而實現公共資源利用的最優化。預算法實施的機制是公權和私權的制衡,是公權內部的行政權和立法權的制衡。預算法的民主憲政理念體現在人大、政府和公民分享預算權。預算權的行使使得國家將其所征集的財政資源最大化地用于提供公共服務。人民享有預算的決定權,其權利由人民代表大會代為行使;政府享有預算的執行權,同時,對人大負責,受人大監督;預算的監督權則由公民通過選票和輿論等方式行使,人民代表大會及其常務委員會為受托機構行使監督權。民主憲政理念的關鍵在于權力制衡,權力制衡才是權力有效行使的最優方式。因此,預算法的民主憲政理念是建立現代預算制度的前提和基礎。

(二)預算法的社會本位理念

預算法中的預算資金來源于公民,預算權的行使涉及國家治理,影響公共服務和民生,關系公民生活的方方面面,政府作為受托者按照公共的意愿提供公共服務,預算法的目的就是通過代議制的方式保障、規范和監督財產權的分配關系,來維護和實現納稅人的公共欲望的利益最大化,這正體現了以社會公共利益為中心的社會本位理念。預算法的公共性,就是為了解決當所調整的預算關系涉及公共領域,相關利益者的矛盾凸顯出來時,就需要將實體判斷建立在實質正義的基礎上,依據社會利益和公共要求來對各方的利益加以平衡協調。預算法的社會本位理念是建立現代預算制度的核心。

(三)預算法的程序正當理念

程序正當是保證預算資源配置實現規范化、制度化的有效途徑。首先,預算公開制度是預算制度的關鍵,預算公開是保障群眾對財政預算的知情權、參與權和監督權的有效手段。預算公開不僅是法律規定的預算資金來源公開,用途公開,也包括預算制度中授權規定的依據公開以及預算權行使過程公開,即預算公開透明。其次,程序正當是防止預算資金流失的重要保障。預算程序包括預算準備階段的預算的測算、預算的編制、預算的初審,立法機關審查,執行控制和預算的執行與審批等過程,將預算的整個過程納入法律體系中,從而使預算資金在制度的框架下流轉。強化預算程序的公開,有利于保障預算資金的正確行使,有利于預算制度的合理化構建。

二、我國現行預算法存在的問題

我國現行的預算法是1994年通過,1995年1月1日正式實施,1995年11月國務院常務委員會通過了預算法的實施條例。2012年7月6日,全國人大常委會公布《預算法修正案(草案)》,征求公眾意見。預算法的要義就是對政府的收支行為進行規范、控制和監督。現行預算法在制度設計上存在著一些內容的不完善和立法技術的不足等問題,現行預算法還沒有完全符合按照民主財政、法治政府和財政國家的要求。要建立以人大為主導的分權制衡的預算權配置體系,需解決以下幾方面問題:

(一)財政支出未完全納入預算統一管理。按照資金管理方式對政府收支進行分類,可分為一般預算收支、基金預算收支、財政專戶管理的預算外收支、未納入財政專戶管理的預算外收支和制度外收支等,這導致了政府目前直接支配的財力僅有預算內的,龐大的預算外和制度外財力均游離于政府預算之外。

(二)預算管理權限的劃分存在缺陷。人大負責審查批準預算草案及執行報告;政府負責編制預決算草案并組織執行、決定動用、編制調整方案。其中,政府集預算編制權與執行權于一身的制度,顯然違背程序正當理念。

(三)預算審批流于形式。缺少預算審批的機構,預算審批的程序不完善,預算審查的時間短,預算的審查由人大財經委對預算進行初步審查,時間不到一個月;由人民代表大會討論審議,時間不到一天。未建立預算審查聽證制度,使公眾參與預算決策的立法目的落空。

(四)預算審批隨意性過大。地方政府對預算頻繁調整,但很少報經人大常委會審批;預算科目之間的資金調劑過于隨意,擠占、挪用預算資金的問題比較嚴重。

(五)預算監督乏力。政府既是預算編制的主體,同時又負責預算的具體執行。預算不公開、透明度低,也客觀上造成了預算監督制度的架空。

(六)地方政府舉債不在預算中反映,造成債務監督失控,成為財政的隱性風險。

三、預算法的實體完善

在我國政府的財政收入中,不僅有一般預算收入,還有預算外收入、政府性基金收入、土地有償使用收入、社保基金收入,這構成全口徑的政府收入。然而,一些資金,長期游離在預算之外,而且,資金規模十分龐大,成為不受監管的灰色地帶。為此,國家自2011年起,全面取消預算外資金,全部納入預算管理,使得預算范圍得到了擴大,增強了預算的完整性。

(一)預算編制方面,完善復式預算制度。復式預算設置是指在預算年度內,將全部財政收入與支出按經濟性質匯集編入兩個或兩個以上的收支對照表,從而編成兩個或兩個以上預算。現行《預算法》將復式預算的結構分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算,會產生預算編制交叉。因此,應將為實現政府公共管理職能的不以盈利為目的財政收支劃入政府公共預算,將實現政府國有出資人職能的有盈利性質的收支歸入國有資本預算范圍。將地方政府債務納入預算的編制范圍,避免出現對地方債務監督的真空地帶。

(二)預算審批方面,應當設立專門的預算審批輔助機構。要完善人民代表大會制度,人民代表應該具有審議預算的能力,預算法應當作出具體規定。人民代表大會應該有專門的機構處理跟預算有關信息的能力,人民代表大會的專家應有處理來自政府方面預算信息的能力,要保證充分的審批時間,確保人民代表正當的履行自己的職責。賦予人大必要的預算案修正權,建立分項審批制度。從法理上講,人大既然有權審批預算,就應當有權修改預算,這也是實現人大預算審查監督由程序審查轉向實質審查的重要舉措。同時,應當明確規定人大不批準預算的進一步措施及程序,以及違反審批程序造成損害后果應當承擔的責任,法律責任可以包括行政責任、經濟責任、刑事責任和政治責任等,不要讓人大的審批流于形式,從而真正起到預算審批的實質性作用。

(三)預算執行方面。首先,關于預算審查與預算年度之間存在的部分時間權利監控缺失的問題,建立將預算年度由目前的歷年制改為跨年制,將預算年度改為每年的4月1日至次年的3月31日。其次,將預算資金納入預算調整范圍。預算調整范圍僅在預算總額超支的情況下需要人大的批準,而科目資金之間的調劑則規避了預算調整的規定,從而規避了人大的批準,大大削弱了預算的執行力。因此,應當將重點的支出科目預算間資金的調劑納入預算調整范圍。第三,確立實行國庫集中收付制度。國庫集中收付制度是指由財政部門由中央銀行集中管理。國庫集中支付制度必然影響到預算執行中各單位預算支出權限的調整。因此,預算法應當強化國庫的職能,實行財政資金的統一管理,細化對財政資金的收入和支出監督監管的權限。

四、預算法的程序完善

法治的目的在于約束政府,保障公民的權利,建立現代預算制度的關鍵在于建立程序法治。預算的公開和透明使公眾真正參與到預算中來,從而使預算的制定、審批、執行更加科學、合理。

(一)預算編制方面,需要延長預算編制時間。合理的預算編制時間是保證預算草案科學、合理、公開的重要前提,預算編制的科學性也為預算審批、預算執行與預算監督提供保證。預算的目的是在現有資源條件下能夠最優化的實現公共需求,因此,應當給予預算編制以充足的時間保證。例如,美國聯邦預算的編制從前一年的3月份開始,年底完成,用時9個月。法國的預算一般從上年度4月份開始,9月份結束,編制歷時5個月。

(二)預算審批方面,建立社會公眾參與的民主預算審查制度。建立預算聽證制度,通過參與這一政治程序來進行公共選擇,為公民實現知情權,參與權和監督權提供有效途徑。增強預算聽證過程中調查與質詢的可操作性,建立預算報告制度,讓起草專家向政府、公眾報告制定預算的目的、意圖,從而更好的保障預算審批的效果。

(三)預算的監督方面。首先,健全預算權力制衡機制。強化人大的預算權力,加強財政機關的權力分化和獨立,保障審計機關獨立行使審計監督權力。其次,完善法律責任制度,明確預算的責任主體和相應的法律責任,將整個預算過程全部納入到法律規范的范疇內,加大處罰力度。在法律責任形式上,除現有的行政責任外,很據行為性質和程度的不同,規定相應的政治責任、刑事責任、經濟責任等,建立預算問責機制,司法部門享有個案調查權,建立健全問責和糾錯的程序,建立有效的救濟制度,從而完善司法保障對預算的監督。

[1]朱大旗.國家預算的特質論我國《預算法》的修訂目的和原則[J].中國法學,2005,(1),77.

[2]蔣悟真.法理念視野下的預算法修改理路[J].法商研究,2011,(7).

[3]劉劍文,王文婷.公共財政理念下的預算范圍調控之法律進路[J].重慶大學學報,2011,17(3).