積極就業政策制定研究

孫 穎

（揚州大學 教育科學學院，江蘇 揚州 225000）

一、概念界定

所謂積極的就業政策，就是尋找解決就業問題的積極途徑，從就業規模，就業結構，社會福利入手，“絕對或相對提高社會福利水平則是其最本質的特征”。［1］在落實積極就業政策的政府支出中，包括公共財政提供的就業補助資金，相關部門為促進就業再就業實行的各種稅費減免等其他形式的投入。我國政府用于落實消極就業政策方面的支出主要是對下崗失業人口進行收入補助。［2］

二、政策背景及過程

在我國改革開放之初就業形勢就已經相當嚴峻，1980年8月政府提出了解決就業問題的對策，即“在國家統籌規劃和指導下，實行勞動部門介紹就業、自愿組織起來就業和自謀職業”相結合的“三結合”的就業方針。［3］1998年，在經歷了東南亞金融危機之后，為了實現當年經濟增長，政府一直在尋找出路。這時，湯敏先生建議對高等教育進行改革，擴大招生、提高學費。隨后我國高校開始擴招，伴隨著市場的介入，政府對人們就業的控制越來越少，于是大量的下崗失業人群逐漸顯現，出現就業危機。為了解決這種突發性的大規模失業下崗問題,國家出臺了以“三條保障線”為主要內容的被動型、消極就業政策。［4］雖然這些政策得到一些實效，但并沒有很大程度地緩解我國的就業壓力，于是我國開始轉變就業政策。最初，“積極就業政策希望能夠解決大批下崗工人的工作問題”［5］，后來隨著畢業生人數越來越多，實行學生助學貸款成為一項最重要的建議，國務院、教育部等有關部門當時也有很詳細的推動學生助學貸款的方案與試點。但是，由于當時的銀行改革還不到位，我國的個人信息系統沒有建立起來，老百姓的信用觀念比較模糊，對助學貸款的呆、壞賬的追繳，也因我們的法律不健全、法院執行成本太高而很難執行。因此，商業銀行沒有大規模開展助學貸款。甚至直到今天，助學貸款也不盡如人意，于是積極就業政策開始著重強調增加畢業生就業崗位。

2002年我國出臺了積極就業政策，2002年3月國務院辦公廳19號文件轉發了教育部等四部委的《關于進一步深化普通高等學校畢業生就業制度改革有關問題意見的通知》，當時認為從整體上看，高校畢業生數量與行業需求人數的總量相差甚遠，地區分布結構不平衡，引導高校畢業生到基層、到中小企業就業是解決就業問題的主要途徑。隨后黨的“十六”大確立了積極就業政策的長期性和戰略性的地位。2003年是普通高等學校擴招本科學生畢業的第一年，由于人數眾多，當年高校畢業生的就業形勢比較嚴峻，同年5月底頒布《國務院辦公廳關于做好2003年普通高等學校畢業生就業工作的通知》提出了十一條原則。2007年8月30日中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國就業促進法》。2012年11月份又頒布《教育部關于做好2013年全國普通高等學校畢業生就業工作的通知》，繼續把高校畢業生就業工作擺在突出重要的位置，扎實推進基層就業和入伍預征工作，大力推進創新創業教育和大學生自主創業。至此，我國的積極就業政策在高等學校畢業生方面逐漸完善、發展，并得到積極落實。

三、積極就業政策的價值特征

1.價值選擇

胡象明認為，公共政策從根本上講是為了謀求公共福利即社會福利的最大化。第一，公共政策的制定必須從社會整體利益出發。第二，公共政策必須關注個人福利,但要以服從社會福利為前提。第三，公共政策應全面關心人的福利,包括經濟、政治和文化福利。第四,公共政策在關心人的全面福利時,必須把經濟福利放在優先考慮的位置。［6］我國作為社會主義國家，秉著公平、正義的價值理念為人民謀利益，在規劃和實施積極就業政策時，在社會經濟發展、社會穩定等社會利益前提下，從畢業生就業角度出發考慮。作為畢業生個體而言，畢業生獲得了自主擇業的權利，同時也獲得了就業福利及失業保障，政府為畢業生的就業創造更多的就業可能性，并為畢業生群體營造一個相對有利的就業環境。但從積極就業政策出臺的結果看，政府政策的實施不一定會根本影響畢業生的就業選擇，很多畢業生還是會選擇眾望所歸的工作作為首選，哪怕只是試試看的心態，也會選擇至少嘗試一下。

弗里德曼認為：“一般說來，在各種政治安排中，規模的大小確實會影響消費者的自由選擇。”［7］在我國，畢業生面臨政府號召畢業生到基層就業時，仍然選擇將公務員作為第一首選，并且較為偏遠的地區無人問津，這種現象足以說明現在的畢業生對于就業的價值觀已經趨同，公務員待遇高，偏遠地區發展機會少，而且畢業生從偏遠地區再回到城市就業的幾率也不大，因此相當一部分大學生就算抱著試試看的心態也會選擇考公務員。近年來大學生村官逐漸被大家接受，一方面是頂著巨大的就業壓力，大學生不得不作出能力范圍內的就業選擇，另一方面，村官的各種優惠政策吸引著大學生。綜上所述，我國的積極就業政策某種程度上是為作為廣大弱勢群體的畢業生尋求謀生道路的。

2.有效性

任何一項政策的出臺都必須考慮政策的有效性，因此效益優化就成為大家所要關注的焦點。勞凱聲和劉復興認為，效益優化的基本涵義是：教育資源配置應遵循“教育利益生產原則”，保證教育資源使用的最大效能。［8］

現在我國的積極就業政策已經發揮了一定的作用，政策的價值目標與結果取得了一定的一致性，一定程度地解決了畢業生就業問題。但是在積極號召畢業生去基層或偏遠地區就業的情況下，絕大部分畢業生仍然選擇留在經濟發展相對繁華的地區就業，大學生創業成功率不容樂觀，選擇入伍的學生也并不多見。“在所有的政治系統中，利益團體都履行著利益表達的功能。他們就政策意見的性質和可能出現的后果，向官員提供信息，這樣有助于決策的合理化”［9］。然而在決策中，我們常常忽略了重要的參與者，作為個體的公民通常是有差別的。“盡管由公共官員來制定公共政策，但公民在各種不同的場合仍然可以直接參與決策”［10］。因此我國積極就業政策的有效性還有待進一步探索與完善，這十年的積極就業政策雖然已經對解決畢業生就業問題產生一定成效，但還沒有從根本上解決畢業生就業難問題，只是作為一個積極引導，使人力資源均衡化，結果仍然存在就業難的問題，所以我們在制定積極就業政策時還應將畢業生的意見納入考慮范圍，研究畢業生真正的就業訴求，讓畢業生參與政策制定，從而更加有效地解決畢業生就業難的問題。

3.合法性

“盡管市場對秩序有影響且維護秩序但卻不產生秩序”［11］。這時政府的政策對秩序的產生具有重大作用。一般而言，一項政策能夠被立法，證明該政策所針對的問題已經得到高度重視，2008年實行的《中華人民共和國就業促進法》足以說明我國的就業問題迫在眉睫，必須得到有效解決。一個政策的有效實施依賴于人們的服從，而人們之所以愿意服從政策，除了從自身的利益角度出發，可能還會“因為政策的公平、公正性，或人們相信政策的合法性。它是由具有合法權威的官員制定的，或政策的制定遵循了正確的程序，從而為人們所接受”［12］。當然就積極就業政策而言，它屬于非強制的行動形式，人們可以選擇去邊遠基層就業，也可以選擇在城市生活。但是當該政策作為法律而存在時，難免使畢業生在選擇上有了法律上的硬性保障，若畢業生選擇去西部就業，國家會有一系列優惠保障措施強制實行，這是法律認可并且予以支持的，從而強化了畢業生去基層就業的優惠意識，引導畢業生去基層服務。

《中華人民共和國就業促進法》作為積極就業政策的法律形式，體現了畢業生在就業時政府予以的各種法律保障。但現實生活中，招聘會上經常出現問及應聘者年齡、婚配、籍貫等，還有些企業拒絕應屆畢業生，很多崗位明確要求應聘者有一定年限的工作經驗才能就業的現象。《中華人民共和國就業促進法》同時也在向大家傳遞著這樣一些信息：畢業生能找到好工作的最好，找不到好工作或不想找工作的干脆就去創業，不創業的又沒什么其他辦法就業的就多做點基層工作，從基層干起，多積累些經驗，所謂好的工作畢竟還是少數，與其千萬大軍過獨木橋，不如繞道走小路，這樣找工作也輕松些。

四、結語

積極就業政策的制定實施是一個漸進的過程，隨著政治、經濟氣候和輿論的改變而改變。以往的法律大多是禁止與懲罰性的措施，《中華人民共和國就業促進法》則是鼓勵大家的一系列促進和保障措施，盡管如此，當積極就業政策和擴招政策同時存在時，找不到理想工作的畢業生仍然更傾向于選擇繼續升學，或者是考公務員。在整個積極就業政策制定的過程中，政策制定的本質終歸是政治過程，公共政策的存在很大程度上依賴于政治、經濟氣候和輿論，而非政治哲學或法律文獻。

［1］黃華波.簡論有中國特色的積極就業政策.中國勞動［J］，2002.11：10.

［2］賴德勝，孟大虎，李長安，田永坡.中國就業政策評價：1998-2008.北京師范大學學報（社會科學版）［J］，2011.3：114.

［3］劉社建.就業制度改革三十年的回顧與反思.社會科學［J］，2008.3：118.

［4］賴德勝，孟大虎，李長安，田永坡.中國就業政策評價：1998-2008.北京師范大學學報（社會科學版）［J］，2011.3：112.

［5］劉社建，李振明.促進積極就業政策完善的財政政策探討［J］.時政研究，2007.10：77.

［6］胡象明.廣義的社會福利理論及其對公共政策的意義［J］.武漢大學學報（社會科學版），2002.55（4）：429-431.

［7］米爾頓·弗里德曼.羅斯·弗里德曼著.胡騎.席學媛.安強譯.自由選擇［M］.商務印書館出版，1982：143-144.

［8］勞凱聲，劉復興.論教育政策的價值基礎［J］.北京師范大學學報（人文社會科學版），2000.6：13.

［9］［美］詹姆斯·E·安德森著.唐亮譯.公共決策［M］.華夏出版社出版，1990：52.

［10］［美］詹姆斯·E·安德森著.唐亮譯.公共決策［M］.華夏出版社出版，1990：68.

［11］［瑞典］湯姆·R·伯恩斯著.周長城等譯.結構主義視野：經濟與社會的變遷［M］.社會科學文獻出版社，1990：4-5.

［12］［美］詹姆斯·E·安德森著.唐亮譯.公共決策［M］.華夏出版社，1990：141.