中國城鄉結合部土地利用市場化機制探討

汪銀枝，李準錫

(1.安徽財貿職業學院，安徽合肥230601;2.中國建筑材料集團有限公司，北京100048)

當前，中國已進入城鎮化進程快速發展的時期。國家統計局的數據顯示，從1978年至2011年，中國城鎮化率從17.9%提高到51.27%。改革開放三十年以來，中國城鎮化總體水平以年均近1%的速度在提高，也即意味著每年有1 000多萬農村人口轉移為城鎮人口。在這一進程中，城市經濟社會活動不斷向城市郊區和周邊村鎮區域拓展，城市外延不斷延伸，形成了具有明顯特征、并與城市和鄉村區別的經濟活動區域，即城鄉結合部。對城鄉結合部土地的開發和利用，已經成為中國不少經濟快速發展地區的當前和下一步關注的重點和熱點。但由于歷史和管理體制等原因，目前城鄉結合部區域暴露出的問題也十分突出，特別是其中的土地利用問題。城鄉結合部土地利用明顯呈現出自發、無序和低效率的特征。耕地被大量侵占，土地亂占濫用和粗放利用的現象突出，并給該區域的生態環境帶來不利的影響，不利于長期可持續發展，制約了城市社會經濟輻射功能的正常發揮。

一、中國城鄉結合部土地利用現狀

在快速城鎮化的背景下，城鄉結合部的土地利用問題無疑更復雜凸顯。由于城鄉結合部具有的多種功能，使其相對于農村地區而言，其土地利用更容易受到更多因素的影響:自然的、歷史的、文化的、政治的、環境的及中心城市的經濟、社會、文化狀況等諸方面的因素，這些因素都對城鄉結合部的土地利用起著重要作用。

1.土地類型多樣，權屬不清

作為人類最重要的資源和資產，土地是國民財富的源泉。土地的各項權利只有經過土地權利登記，使得產權明晰后才能受到法律的完全保護，才能使用帶來經濟效益。就城鄉結合部土地產權現狀來看，其基本的狀態仍是土地產權不清，部分土地權屬仍存較多爭議。主要表現在以下方面:

首先，國有土地使用權的獲取方式產生了重大改變。20世紀90年代，中國政府啟動國企改制、住房市場化改革等一系列體制性改革，土地出讓成為基本形式，土地劃撥逐漸被停止。而此之前獲得劃撥土地使用權的部分國企和行政單位位于城鄉結合部的土地，在這一改革過程中的各種爭議缺乏相關法律約束和政策規制，產權不清的問題逐漸被擱置。其次，城鄉結合部地域范圍的動態變化使得土地用途的變化也比較頻繁，很多土地用途的改變在私下完成，并沒有得到相關土地權屬管理部門備案認可。最后，由于城鄉結合部是新建城區，土地征用量比較大，后續的使用和管理等問題比較模糊。城鄉結合部作為中國城鎮化過程中城鄉融合的前沿陣地，其土地利用權屬不清、界限不明的實際狀況無疑會在一定程度上干擾區域經濟秩序。歷史遺留及不斷發生的土地權屬糾紛狀況，已成為威脅區域和諧穩定發展的隱憂。

2.土地利用低效，粗放發展

中國在城鎮化發展過程中，城市對土地的需求與有限的土地資源是一對永恒的矛盾。一方面是城鎮發展需要土地，另一方面是農村土地的利用粗放，無法給城鎮化提供持續土地支撐。作為城鄉融合的城鎮結合部地區，演變為矛盾的聚焦點。

從農業用地的角度來看，城鎮化過程中城鄉結合部地區大量的優質農田被占用。這些農田由于長期的投入，土地肥沃，產出量高。由于便利的交通位置，使其轉變為建設用地，其相比于農業用地的使用效率下降。現實中農地流轉的無序很大程度上受到道路系統、市政公共設施可達性的影響，形成了城鄉用地交錯分布。農用地被城鎮建設用地所分割，破碎零散、污染嚴重等現象，降低了城鄉結合部現存農地的生產效率。

從城鎮用地的角度來看，城鎮的發展首先注重提高對城鎮已有土地，特別是城鄉結合部地區土地的利用效率，然后再考慮向外擴張。但由于城鄉結合部地區權屬的復雜性和管理的相對缺失，多數城市管理者習慣性繞過城鄉結合部地區，開拓新的城鎮發展空間。這就使得城鄉結合部地區土地低效利用的問題進一步擴大。其主要原因有以下兩個方面:第一長期以來的城鎮發展，單純考慮向外擴張，而對土地立體空間的利用潛力熟視無睹。其表現就是城鎮建筑物容積率相對較低，導致土地利用效率較低。其次是早期城市發展中的開發區建設占用了大量的城鄉結合部地區的耕地面積。由于其建設之初并未經過嚴格的規劃管理，加上后續運營和招商等措施的執行不力，使得大多數開發區用地閑置，嚴重影響了城鄉結合部土地的集約利用［1-3］。

3.土地利用穩定性差，缺乏規模效應

城鄉結合部地區土地利用呈現出復雜的動態性、顯著的變動性特征，其利用形式不斷的變化。一方面，目前中國城鎮化的進程較快，城鄉結合部的區域變動和產業轉換隨之加快。很多城鄉結合部地區的住宅、工業廠房、公共設施剛剛建設完成就有可能面臨拆遷;臨近農業地區建設的果園、菜棚和農田水利設施，則在城鎮區域擴張的形式下被動地縮小、改建，很大程度上造成土地利用形式的不穩定，外部負效應凸顯。另一方面，隨著城鎮化的快速推進和區域經濟的迅速發展，由于城鄉結合部土地用途廣泛、可塑性強，其很容易被轉化為各種類型的非農建設用地，并在不同類型之間轉換。土地用途轉變頻繁，進一步影響了土地利用的穩定性。

此外，城鄉結合部地區的土地利用呈現出耕地分散與現代農業規模經營的矛盾。土地利用的不穩定性和區域規劃的缺失使得農戶所承包耕地零碎化經營嚴重，無法實現規模效應的農業生產。這種矛盾關系已經成為城鄉結合部地區發展現代農業、推動農業技術進步、提高土地利用規模效應的阻力。

4.土地利用規劃失控、布局混亂

從目前的發展狀況看，中國城鄉結合部地區的土地利用基本呈現規劃失控的狀態。首先，土地供應超過土地利用規劃制定的目標成為常態;其次規劃外建設用地的非法增加使得城鎮建設用地規模不斷擴大;最后，實際出讓的地塊用途、利用形式等方面與土地利用規劃嚴重脫節。招商引資政策的推行是導致規劃失控的另外一個外生原因。為追求區域經濟擴張和管理者出于政績考慮，在招商引資的過程中，不惜犧牲地方利益，主要是土地、稅收方面的優惠政策，而關鍵點在于對土地利用規劃的修改。“規劃跟著項目走”“一任領導一任規劃”的情況突出。

城市規劃理念的落后和規范的缺失也不容忽視。中國許多內陸省會級城市在城鎮化的過程中，土地利用結構不合理，土地利用效率較低的現象很普遍。各類經濟開發區、高新技術園等在城鄉結合部區域開辟。這些園區，如果招商投資不到位，會造成園區長期荒廢，圈而未建、占而不用的工業區用地未能得到有效利用，造成嚴重的土地浪費。

城鄉結合部土地利用空間結構不合理，布局較為混亂。多數城鄉結合部地區呈現“農村包圍城市，城市又包圍農村”的無序混雜現象。這和城鎮化過程中管理部門出于短期利益趨勢，有意避開農村居民點“繞道走”的城鎮擴張模式有很大的關聯。此外，城鄉住宅建設零亂，鄉鎮企業布局過于分散。

5.土地質量下降，生態環境惡化

城鎮化進程的步伐越來越快，使得土地利用中土地環境污染問題也日益突出。城鎮的絕大部分大型企業、鄉鎮企業和95%以上的垃圾填埋中心處于城鎮外圍的城鄉結合部地區。多數鄉鎮企業由于規模較小、技術設施簡陋，缺乏節能減排等措施，同時，基于經濟效益而不愿做出投資興建污染物處理設施的價值選擇，導致企業自身缺乏污染物處理能力。鄉鎮企業的分散也加重了污染的擴散程度和影響范圍。土壤污染、地下水污染直接影響城鎮糧食、蔬菜、奶制品等農業產品的供應質量。此外，由于農民從經濟利益的考慮，農業生產積極性不高，對農用地的投入嚴重不足，普遍依賴農藥、化肥，耕地質量下降。

6.土地利用管理缺位、違法現象突出

由于城鄉結合部是土地管理薄弱區域，導致土地違法亂占層出不窮。違法情況有以下幾種:一是未批先建和少批多建。一些個人或民營企業未申請合法手續開始建設，或者不按審批標準建房，任意擴大建房面積。二是私搭亂建。拆遷戶為謀取更多的補償而私搭亂建。三是私自轉讓。一些村干擅自改變土地用途，將集體用地給出租企業建廠房或開發商從事房地產開發。四是破壞耕地，一些農民為自己利益擅自占用耕地建設，肆意破壞耕地植被和耕作層。

二、城鄉結合部土地利用低效的原因解析

城鄉結合部土地利用的現存問題已經構成了城鄉結合部的發展瓶頸，直接影響著城鄉結合部的社會穩定與發展。解決不好，將會對城鎮的進一步發展產生不利的影響和制約。妥善解決城鄉結合部土地利用問題，使城鎮化穩定和諧的推進，促進城鄉結合部的綜合整治和城鄉統籌，就必須對目前的困境從制度層面進行剖析。造成城鄉結合部土地利用低效率的有直接原因和深層原因。

1.直接原因:被動城鎮化的快速推進

所謂被動城鎮化，是指農民主觀上不愿意被城鎮化或還沒做好城鎮化的準備，由于各種客觀原因不得不放棄農業生產和鄉村生活，最終被融入城鎮的過程。

被動城鎮化改變了城鄉結合部土地的相對區位，提高了集體剩余土地地價。在快速城鎮化的過程中，城市的基礎設施迅速向周邊延伸，原來處于城郊的農村陸續被繁華城市包圍。原有的集體建設用地和農民的宅基地產生了客觀的城市土地級差地租。同時，城市經濟的發展為人口城鎮化提供了拉力，大量異地農民工和欠發達城市的非正式務工人員向經濟發展較快的城市遷移。外來人口的大量涌入，產生了對低成本住房的巨大需求。然而，政府在建設和提供多層次廉價住房保障方面滯后。城鄉結合部地區利用良好的地緣優勢和幾乎不計成本的土地，填補了這一巨大的廉價出租屋市場缺口。

另外，在被動城鎮化的過程中，政府管理在某種程度上是缺位的。城鎮化初期，政府并沒有充分意識到可能形成的的城鄉結合部對將來城市發展的不利影響，而且拆遷補償、利益博弈、資金困難等一些復雜原因使政府在一段時間內默許了這種行為。在這種背景下，房屋拆遷補償標準逐年提高，反過來刺激了村民對未來收益的預期。土地利用的混亂、無序狀況進一步加劇，提高了今后改造的成本和建筑垃圾對環境的污染。

2.深層原因:城鄉二元體制

城鎮化的發展要求隨之進行體制創新，打破目前實行的二元管理體制，實現城鄉一元化管理。目前中國體制改革滯后于城鎮化的發展。體制的滯后性與城鄉二元管理體制本身所存在的弊端，是造成目前城鄉結合部土地利用困境的根本原因。

(1)城鄉二元戶籍管理制度。戶籍管理制度是中國特有的制度安排。新中國成立后，戶籍政策采取農業戶口與非農業戶口兩種管理體制，將城鎮人口與農村人口截然分開。城鎮人口享受一系列特殊政策和優惠待遇，而農業人口則不能享受這些政策和優惠，形成了兩種截然不同的身份差異。

二元化的戶籍管理制度對城鄉結合部的形成有著重要的影響。在城鄉結合部形成之前，村民因農業戶籍長期被排斥在城鎮化和工業化進程之外。在城鎮化過程中本可以陸續融入城市生活的他們，卻被戶籍制度制約，只能寄居在城鄉結合部地區。人口的無序管理成為城鄉結合部的土地利用缺乏高效、集約、低碳的深層原因。

(2)城鄉二元社會保障制度。改革前，中國的社會保障制度主要是對非農業人口實行全面保障，而廣大鄉村人口享受的保障范圍極其狹小。市場化改革后，受財力限制，仍未能把農村養老保險、醫療保險等納入國家政策統籌解決的范圍，廣大農民仍然依賴傳統的家庭保障形式和土地保障形式。

這種二元社會保障制度，嚴重限制了中國城鎮化進程。城鄉結合部形成之前，土地是村民最基本的生存保障。在城鄉結合部的農用地和產業結構陸續非農化的過程中，村民卻沒有相應的完成城鎮化，其原因在于他們被排斥在社會保障體系之外。此時，土地往往成為最終的保障選擇。他們多數留下自己的宅基地，不愿將自己的房產和宅基地轉讓出去。在一定時期內，城鄉結合部地區將存在進城農民“雙重占地”、土地閑置和低效利用的困境。

(3)城鄉二元公共投資體制。公共物品具有極強的外部性，不論是實行計劃經濟體制的國家還是實行市場經濟體制的國家，都主要由政府來提供。長期以來，中國在公共物品投資體制安排上，具有明顯的“偏城市傾向”。改革后，“重工輕農”的思想并未能得到根本扭轉。雖然政府對農村的投資有所增加，但是城鄉二元的公共投資體制沒有根本改變。城鄉結合部原先地處農村。在這種二元的投資體制下，城鄉結合部在周圍地區早已城市化的情況下，仍然頑固地保留著農村建筑形態與社會經濟管理體制。

公共投資的二元化還表現在教育投資方面。核心城區的教育設施和教育工作很大部分由政府的財政負擔，而城鄉結合部地區在雄厚的集體資產形成之前，對村內教育無力進行較大的投資。村內的基礎教育設施落后，村民受教育程度低，難以進入城市勞動力市場。教育資源的分配不公，從主觀上制約著這些村落的徹底城市化，直接影響著城鄉結合部的產業形式和土地利用結構、布局與功能。

三、城鄉結合部集體土地市場機制設計

1.建立健全耕地保護激勵機制

在社會主義市場經濟環境下，各方主體趨向經濟理性人，耕地保護的激勵政策替代對農產品直接價格補貼已是一種趨勢。逐步建立起耕地保護激勵機制，成為保證耕地生產的經濟效益、防止耕地被過度侵占、促進農戶保護和耕作耕地的自主性和積極性的有效途徑。

(1)重建耕地資源價值核算體系，完善耕地保護補償。于2003年開始逐步實施的《中國國民經濟核算體系》中核算的是耕地資源的數量，對耕地資源價值核算則不完善。其對耕地利用所獲收益的核算僅為較低的耕地經濟產出，而其他諸如生態、糧食安全等非市場價值卻體現不到耕地保護者身上，產生了巨大的效益外溢。耕地因其特殊性，價格不能準確反映甚至是完全忽略經濟產出外的其他非市場價值，保護耕地所帶來的良好社會效益、生態效益無法以貨幣補貼形式體現到農民身上。而征地補償標準較低使得耕地保護中的農民與開發商的利益不均衡。所以，有必要通過耕地資源價值核算對耕地的功能效益進行全面經濟評價，得出合理的耕地資源價格對耕地保護者進行適當的外部性補貼。合理協調各耕地保護主體尤其是農民的收益關系，形成有效的激勵機制。同時，政府還應定期提供一定數量的農業生產資料，出資解決農業用水、用電等單個農民難以統籌的具體工作，降低保護耕地的成本。

(2)合理分攤耕地社會成本，實現土地發展權。只有改變利益分配狀態，分攤成本，由全社會共同承擔，降低占用耕地獲得的巨大收益，才能形成保護耕地獲利與占用耕地成本間的狀態均衡。實現農民土地發展權，擴大對農民耕地保護成本補償。可以借鑒美國實行的土地發展權轉讓制度。依據土地利用總體規劃將耕地不回去作為土地發展權轉讓區，建設用地區作為受讓區 ，將其與各類規劃指標、耕地質量等相聯系，逐步推進發展權指標交易市場，使整體社會效益得到提升。因此，通過市場機制使耕地保護各主體間形成互動的利益共同體，讓各主體都獲得足夠的動力從事耕地保護工作［4-5］。

2.改革土地征收制度

中國目前征地制度中的種種弊端使得集體土地利用效率低下，價值無法得到有效實現。所以，建立集體土地轉讓的市場機制，首先要改革土地征收制度。

(1)縮小征地范圍。政府要縮小征地范圍，如工礦倉儲用地、商服用地、開發區等具有經營性產業性的用地要明確排除在征地范圍內，使其通過城市內部挖掘或轉向集體建設用地市場。只有國家發展迫切需要的用地，如國防、外交、基礎設施建設、水利水電、環境保護、文物保護、醫療服務、教育文化等可以適當納入征地范圍。

(2)轉變土地征收價格“剪刀差”現象。對于必須要征收的供城市發展使用的城鄉結合部集體土地，應按照市場價格支付使用成本，改變目前土地征收中低補償價高出讓價的價格“剪刀差”情形。當農民集體愿意將集體土地通過征收提供給城市使用時，農民有權參與土地被轉讓后尤其是市場化后增值的收益。按目前的形式分享的比例應在30%—50%。這部分土地增值除了通過直接提高土地征收補償價格外，還可以通過安置補助費、社會保障補償費、教育培訓費等形式讓農民分享，并從中劃出一部分補貼之前土地已經被征收，但低補償的農民，確保縱向平衡。此外，農民集體可以拒絕用作經營性產業性用地的征收，按照市場價格將土地的使用權拍賣給需要用地的單位，并長期擁有所有權。這樣，對于政府用地，政府會考慮高地價導致的城鎮化成本而自動合理規劃城市規模，防止濫建或征而不用。

3.建立宅基地退出機制

按地區發展需要對城鄉結合部居民點進行整理，實現宅基地的退出。對于退出宅基地的農民不再審批新的宅基地，轉而在新建居住區按原有宅基地的面積折算分配住宅。

鼓勵農民放棄宅基地。對向城市遷移自愿騰退宅基地并放棄新宅基地的農民，可以采取土地換社保、廉租房、給予一次性貨幣補償或養老生活補助等多種政策措施。

4.引導集體土地的市場化流轉

對于農村集體土地，要通過流轉機制和科學規范、城鄉統一的土地市場來節約集約用地，提高用地效率。

(1)完善集體土地產權制度，做好農村土地登記工作。完善集體土地產權制度，首先要明確土地的所有者或產權人。產權人可以根據各類用地形成過程來確定，如宅基地在分配給農民后產權人即為農民，鄉鎮或村辦企業用地、投資建設各類公共設施用地、企事業單位使用的集體土地，其所有權者為鄉鎮或村集體。同時，還要保護和強化農民的土地財產權，明確賦予其對集體所有土地的共同收益權利。加強農民及農民集體的土地產權意識，引導其主動積極地完成土地產權登記工作，為集體土地流轉提供一個明晰的產權主體依據，保障流轉進行時的高效性和安全性。此外，還要逐步將村委會的經濟管理職能與其社會管理、公共服務職能分開，防止村委會成為土地流轉的唯一參與、決策、收益主體。

(2)形成符合市場供需的價格機制。形成符合市場供需的價格機制，通過市場供需關系形成合理的市場價格，最終通過價格機制的傳導，使流轉后的集體土地市場效益最大化。引導集體土地通過流轉，實現產業化、規模化的生產利用。農業生產機械化，提高土地利用效率和農業產出水平，實現集體土地經濟效益的最大化。規范集體土地流轉后的用途，防止出現土地濫用或者過度開發以及流轉收益流失的現象。

(3)建立城鄉統籌的土地市場。建立城鄉統籌的土地市場是順利實現集體土地市場化流轉的最終載體。建立一個“同地同權同價”的土地市場，打破政府壟斷一級市場的局面，充分發揮市場在配置資源方面的基本功能。其中，土地“同權”是集體土地流轉的根本。集體土地可以比照國有土地流轉市場，建立集體土地流轉的一級市場和二級市場。在一級市場中，打破政府壟斷，創設集體土地出讓使用權，對其進行轉讓、出租、抵押和入股等，農戶或其他農業生產單位獲得集體土地出讓使用權。農戶或其他農業生產單位在集體土地流轉二級市場上將土地使用權轉讓給其他土地使用者，這樣使需要征收的土地直接進入集體土地流轉市場，村集體或農民直接獲得收益。

5.引入市場化主體參與集體公益性建設用地的集約利用

在明確農村土地用于公益事業建設用地的規劃之后，引入城市的物業管理體系，統籌管理，就地培訓一部分農村居民作為具體的管理人員。這樣，既為公益事業用地管理提供了人力和先進的管理方式，也解決一部分失地農民的就業問題。此外，城市要積極參與和支持農村公益事業用地建設，鼓勵市場化主體如物業管理公司、相關建設單位加入建設，并通過自身優勢對農村發展產生輻射帶動，為農民改善人居環境提供一個良好的社會經濟發展空間。

［1］吳冠岑，牛星.構建城鄉一體化的建設用地市場探討［J］.國土資源科技管理，2010(1):33-37.

［2］王大治.構建城鄉一體化土地市場的政策建議［J］.農村實用科技信息.2011(10):18-24.

［3］強志會，賴超.城鄉建設用地市場的一體化研究.中國農業信息，2012(3):76-81.

［4］馬凱.中國城鄉建設用地市場的統一趨勢研究［J］.資源與產業.2006(3):42-45.

［5］葉劍平.中國城鄉結合部地區土地利用困境:路徑設計與機制設計［M］.北京:中國經濟出版社，2012:220-224.