全面建成小康社會與民族地區發展模式創新

李 鴻

(大連民族學院東北少數民族研究院，遼寧大連 116605)

經過改革開放30多年的發展，中國實現了從總體小康到全面小康的過渡。2012年11月，中共十八大提出了全面建成小康社會的宏偉目標，這是一個經濟、政治、文化、社會及生態文明建設五位一體的總體布局，涵蓋了經濟持續健康發展，人民民主不斷擴大，文化軟實力顯著增強，人民生活水平全面提高，資源節約型、環境友好型社會建設取得重大進展等定性指標，以及到2020年國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番等定量指標。這樣的目標是將全國作為一個整體而言的，對少數民族和民族地區來說，能否與全國各族人民一道共同實現全面建成小康社會的目標，不僅關系到全國整體目標能否如期實現，而且關系到中華民族的復興大業。從理論認知來看，全面建成小康社會的目標定將在全國如期實現，自然也包括少數民族和民族地區。而從實際測度分析，今后8年，民族地區仍將是全面建成小康社會的重點和難點。因此，民族地區當以何種途徑建成小康社會、采取什么樣的發展模式實現既定的目標，國家應實施哪些扶持政策才能加快民族地區發展，這是本文討論的要點所在。

一、民族地區全面建設小康社會的實現程度和發展的階段性特征

1.民族地區全面建設小康社會的實現程度

中國是統一的多民族國家，沒有民族地區的小康，便不會有整個國家的小康。據第六次人口普查結果，2010年少數民族人口占全國總人口的8.49%，達 1.137 億人［1］;民族自治地方行政區域面積占全國陸地總面積的64.3%。少數民族和民族地區在我國經濟發展、政治穩定、文化繁榮、社會和諧、生態安全中不僅具有十分重要的戰略地位，而且能否和全國其他地區同步實現全面建成小康社會的目標，這對中國特色社會主義事業全局有著至關重要的影響。一方面，從經濟社會的縱向發展和橫向比較來看，內蒙古、廣西、新疆、西藏、寧夏5個自治區和云南、貴州、青海3個多民族省及甘肅、四川、東北等其他少數民族聚居區與國內發達地區相比還存在較大的差距;另一方面，因發展基礎、地域環境、資源稟賦、產業結構、文化特征和政策實施力度等方面的差異，民族地區之間的發展也不平衡，并在實踐中形成了不同的發展模式。國家統計局發布的《中國全面建設小康社會進程統計監測報告》，根據經濟發展、社會和諧、生活質量、民主法制、文化教育、資源環境六個方面的指標分析，2010年中國全面建設小康社會的實現程度總體達到80.1%，其中東部、中部、西部和東北四大區域的實現程度分別為88.0%、77.7%、71.4%和 82.3%，西部地區低于全國平均水平8.7個百分點，除內蒙古的實現程度接近80%而外，其他西部民族省區的實現程度大部分位于60% ～70%［2］。上述差距表明，如果沒有國家的政策扶持、發達地區的支援和民族地區自我發展能力的提高，這種差距還會進一步拉大。只有加快民族地區發展，才能確保中國在2020年全面建成小康社會。

2.少數民族和民族地區經濟社會發展新的階段性特征

發展不平衡是多民族大國的普遍特征。美國學者喬納森·弗里德曼曾系統提出“核心—邊緣”理論(core－periphery 2003)，認為任何一個國家都由核心區域和邊緣區域構成，發展中國家由先進地區、相對發達的核心地帶和落后、不發達的邊緣地區組成。核心區域指城市集聚區，工業發達、資本集中、人口密集、技術先進，在經濟增長中處于統治地位;邊緣區域指相對于核心區域來說經濟較為落后的區域，在發展上依賴于核心區域，然而卻強化了邊緣區的人口、資源和勞動力向核心區流動的趨勢，構成了核心區和邊緣區不平等的發展格局。但這種空間結構關系并非一成不變，最終可能形成區域空間的一體化。筆者認為該理論也可用來詮釋中國邊疆民族地區與東部發達地區之間、不同民族地區之間以及民族地區城鄉之間在經濟社會發展中形成的區域差異，用于理解在工業化與城市化背景下大量少數民族流動人口進入國內中心城市和漢族人口進入少數民族傳統聚居區的現實狀況。同時也說明，要促進少數民族和民族地區共同繁榮發展，必須立足于基本國情，必須不斷增強發展的平衡性、協調性和可持續性。

在社會轉型期，中國整體發展出現的不平衡、不協調、不可持續問題，在民族地區表現得尤為突出，這成為民族地區最明顯的階段性特征:如經濟發展方式粗放，科技支撐能力薄弱;公共服務體系不健全，教育、醫療、就業、社會保障滯后，民生亟待改善;民族地區與全國特別是發達地區的差距明顯存在并繼續拉大，城鄉、區域、經濟社會發展失衡，少數民族利益訴求呈現多元和分層的特點，由收入分配差異引發的社會矛盾增多，協調不同群體、不同區域間利益格局的難度增大;生態環境保護建設面臨的壓力日益嚴重，2008年的汶川特大地震、2010年的玉樹強烈地震和舟曲特大山洪泥石流災害，也相繼發生在民族自治地方;特別是在境內外敵對勢力加緊利用民族、宗教、人權問題進行滲透破壞的復雜環境下，邊疆民族地區先后發生拉薩“3·14”和烏魯木齊“7·5”打砸搶燒嚴重暴力犯罪事件，對新形勢下的民族關系產生了重要影響，民族團結進步事業面臨新的挑戰。民族地區這一系列新的階段性特征，以及不同的地域環境、民族構成、產業結構、文化生態、宗教信仰和利益訴求，不僅使其成為全面建成小康社會的戰略重點，而且成為實現全國整體目標的難點所在和重要影響因素。解決民族地區經濟社會發展中面臨的新課題，不僅需要堅持適合本國國情的成熟理念，而且需要發展模式、發展戰略和政策制度方面的創新。

二、民族地區全面建成小康社會的理論內涵與實踐特征

因戰略地位、民族構成、外部環境、地域特征、文化差異、歷史傳承、發展基礎和政策實施力度等方面的因素，民族自治地方在享有國家優惠政策方面實際上已形成了幾個不同的區域:一是戰略地位特殊且對國家安全有重要影響的邊疆民族地區，如新疆和西藏自治區;二是戰略地位重要而發展相對穩定的內蒙古、廣西、寧夏自治區和云南、貴州、青海等多民族省;三是位于五大自治區以外的內陸省際結合部民族自治地方，即半數以上的少數民族自治州和近半數的自治縣;四是總人口在30萬人以下的28個人口較少民族所分布的特定區域。這些區域雖然同為民族自治地方，然而卻體現了國家在宏觀政策實施方面的統一性、差別性和有效性。新中國成立以來的民族政策體系不斷完善，但少數民族人口分布特點及民族關系發展的地緣因素、經濟社會發展的區際差異和自然生態環境的多樣特征，決定了民族地區應有不同的發展模式和發展路徑。雖然學術界在對少數民族和民族地區是否應當實施特殊的優惠政策，對不同民族群體和不同民族自治地方應當實行統一性政策還是差別化政策等方面存在一定的爭議，但大多數學者認為中國現行民族理論和政策符合國情，同時認為民族政策也須與時俱進地進行調整。

從全面建設小康社會到實現全面建成小康社會的目標，民族地區需要走出一條有自身特點的科學發展之路，一方面依靠民族地區自身的努力，另一方面需要國家政策的扶持。其理論內涵是:在發展目標上體現各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展的主題，到2020年國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番，與全國其他地區同步建成小康社會;在發展路徑上遵循動態平衡的規律，發展的平衡性、協調性、可持續性明顯增強，經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設全面推進;在發展模式上統籌城鄉、區域、經濟社會、人與自然、國內發展與對外開放的關系，形成區域協調發展機制和各具特色的創新模式。其實踐特征是:轉變經濟發展方式取得重大進展，科技進步對經濟增長的貢獻率大幅上升，工業化、信息化、城鎮化和農業現代化深入推進，形成城鄉發展一體化格局;民族區域自治制度進一步完善，平等團結互助和諧的社會主義民族關系得到鞏固和發展;文化軟實力顯著增強，發展繁榮少數民族文化事業和文化產業;形成覆蓋城鄉的社會保障與公共服務體系，各族人民生活水平全面提高;基本形成資源節約型、環境友好型社會，努力實現生產發展、生活富裕和生態良好。

現階段中國的民族問題從根本上說是少數民族和民族地區迫切要求加快經濟文化發展與自我發展能力不足的矛盾，而加快經濟社會發展就成為民族地區全面建成小康社會和逐步解決民族問題的基本途徑?？傮w來看，目前民族地區已經具備了向全面建成小康社會邁進的物質基礎和加快發展需要的國家政策支持體系。近年來國家對民族地區的扶持力度不斷加大，中央先后出臺了促進西藏、新疆、廣西、云南、內蒙古和青海等省藏區經濟社會發展的指導意見，明確了各地區發展的戰略定位、發展思路和重點任務。“西部大開發戰略實施10多年來，中央財政對西部地區的轉移支付和專項補助累計達4萬多億元，中央預算內投資和國債資金累計投入達8900億元，基礎設施和生態環境建設取得突破性進展，產業結構調整邁出新步伐，社會事業全面發展，城鄉面貌發生了歷史性變化。”［3］但民族地區仍存在一些亟待解決的突出問題，一是經濟發展與東部沿海地區的差距依然較大且基礎脆弱，大多以資源輸出為主，產業結構單一，總體效益不高，促進經濟增長由粗放型向集約型轉變、由政策刺激向自主增長轉變還有很長的路要走;二是統籌區域協調發展的體制機制尚不完善，區域間利益關系調整還缺乏科學的制度規范和法律保障;三是民族地區內部存在的城鄉差距、區際差距以及經濟與社會、人與自然的矛盾仍較突出，特別是在促進經濟發展的同時還要處理好民族宗教關系，民族地區改革發展穩定面臨的難度遠大于其他地區。同時，如何避免民族政策實施的“一刀切”問題，也需要國家的統籌兼顧和分類指導。

全面建成小康社會對民族地區提出了新要求，適時出臺和調整相關政策，加大扶持力度，支持民族地區增強自我發展能力，鼓勵有條件的民族地區繼續走在前列，以特殊政策扶持欠發達地區加快發展，已成為新形勢下國家現代化建設的必然趨勢。

三、構建動態平衡機制與創新民族地區發展模式

1.構建促進區域協調發展的動態平衡機制

全面建成小康社會是一個動態發展的漸進過程。只有把推進新一輪西部大開發和促進民族地區跨越發展放在全國區域發展總體戰略的優先位置，才能體現發展的平衡性、協調性與可持續性;只有構建起促進區域協調發展的動態平衡機制，才能使民族地區形成各具特色的經濟社會發展模式。這種動態平衡機制就是體現科學發展觀要求的制度安排、政策保障和法律規范，就是將統一性政策和差別化政策結合起來，根據民族地區實際和不同區域、不同民族的特點，采取統籌兼顧、因地制宜、分類指導、綜合施策的戰略措施和實事求是、因族舉措的策略方針，進而形成有利于民族地區科學發展的體制機制。在這種動態平衡機制作用下，通過國家幫助、發達地區支援和自身的不懈努力，確保民族地區到2020年和全國其他地區同步實現全面建成小康社會的目標。

2.創新民族地區發展模式

創新發展模式本身不是目的，目的在于推動民族地區經濟社會走上又好又快的發展道路，為全面建成小康社會打下良好的基礎。目前民族自治地方已基本形成了各具特色的發展模式:一是做大做強特色優勢產業、以資源優勢轉化為經濟發展優勢的內蒙古模式;二是伴隨北部灣開放開發、加快工業化城鎮化進程、打造中國沿海經濟增長新一極的廣西模式;三是在全國對口支援背景下形成的西藏、新疆發展模式和汶川災后重建模式;四是寧夏東部城鄉一體化發展模式;五是云南文化產業發展模式;六是青海三江源生態治理及柴達木循環經濟發展模式。此外，內陸省際結合部少數民族聚居區也形成了多種經濟社會發展模式。上述不同區域的發展模式已被實踐證明是切合實際的，然而固有的模式不可能一成不變，全面建成小康社會對民族地區發展模式創新又提出了新的更高的要求。例如，不僅要有經濟發展模式，還要按照經濟、政治、文化、社會及生態文明建設五位一體的總體布局形成不同區域的綜合發展模式。再如，“推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”［4］，民族地區將采取何種模式推動這“新四化”的同步發展?既不能照搬國外的模式，也不能承襲國內發達地區的做法，只能根據自身的特點在實踐中改革和創新。

整體來說，民族地區要與全國其他地區同步實現全面建成小康社會目標，必須創新發展模式。創新發展模式的統一性要求就是以科學發展為主題、以加快轉變經濟發展方式為主線，充分發揮不同地區的比較優勢，著力破解阻礙區域協調發展的各類難題;創新發展模式的特殊性要求就是全面落實和完善國家對民族地區的各類特殊優惠政策，加大財政轉移支付力度，進一步實施面向西藏、新疆、青海藏區等少數民族地區的對口支援方式，積極支持貧困民族地區、邊疆地區和農村牧區，不斷增強其自我發展能力;創新發展模式的基本路徑就是全面推進民族地區經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設。要加強民族地區基礎設施建設，強化創新驅動和科技支撐，加快產業結構戰略性調整，大力發展特色優勢產業，積極穩妥推進城鎮化，構筑經濟優勢互補、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區域發展新格局，努力實現美麗與發展雙贏。要進一步提高民族地區教育、衛生、文化、社會保障等公共服務水平，切實保障和改善民生，努力使各種群眾學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。同時，還要按照經濟發展、政治穩定、文化繁榮、社會和諧、生態文明、人民生活水平等指標體系，構建科學的評價機制，對民族地區的發展模式和小康社會的實現程度進行績效評估。

［1］中國2010年人口普查資料［Z］.北京:中國統計出版社，2012:2337.

［2］國家統計局科研所.中國全面建設小康社會進程統計監測報告(2011)［EB/OL］.［2012－12－29］.http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20111219_402773172.htm.

［3］杜鷹.我國區域協調發展的基本思路與重點任務［J］.求是，2012(4):36－38.

［4］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告［J］.求是，2012(22):3－25.

(責任編輯 王莉)