重慶市江北區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)研究

□ 呂鴻翔

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是一種以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)服務(wù)中心為依托，以義務(wù)志愿服務(wù)和便民利民網(wǎng)點(diǎn)為服務(wù)資源，以上門服務(wù)和日托護(hù)理為主要形式，使在家的老年人獲得社會化的養(yǎng)老方式。筆者近期就江北區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行了專題調(diào)研。調(diào)查采取座談、發(fā)放問卷的方式，共調(diào)查了5個街道7個社區(qū)。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，江北區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)取得了初步成效，也發(fā)現(xiàn)了目前工作中存在的問題，并提出了有針對性的對策建議。

一、江北區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀分析

江北區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作起步于2009年。幾年來，區(qū)民政局在5個社區(qū)建立了日間照料中心，設(shè)有休息室、圖書閱覽室、娛樂、康復(fù)、健身室、洗浴、衛(wèi)生間等，以生活照料服務(wù)為主，為社區(qū)老人提供日托照料、護(hù)理陪伴、配餐送餐等服務(wù)。同時，照料中心還與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站聯(lián)合，定期對中心的老人進(jìn)行健康檢查，并在中心配有各種常見應(yīng)急藥品，以滿足老年人在日間照料中心的需要，通過不斷努力和進(jìn)一步完善，使中心成為了集機(jī)構(gòu)服務(wù)、居家養(yǎng)老、娛樂保健、修身養(yǎng)性于一體的專業(yè)化、系列化綜合性的老年人服務(wù)場所。

2011年，區(qū)計生委在大石壩街道石油社區(qū)、觀音橋街道富力海洋社區(qū)和寸灘街道蘭溪社區(qū)進(jìn)行 “計劃生育居家養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)”項目試點(diǎn)，項目依托社區(qū)日間照料中心，利用政府和社會力量，為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等方面服務(wù)。服務(wù)對象為計劃生育家庭中65歲空巢老人以及低保老人、特困老人、享受計生特別扶助的老人，每人每月發(fā)放300元服務(wù)券（其中100元為家政服務(wù)類專用），全部由政府購買服務(wù)。初步構(gòu)建起計劃生育居家養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)工作體制和機(jī)制，同時計生委要求所有街（鎮(zhèn)）今年內(nèi)必須完成一個社區(qū)項目試點(diǎn)工作，大部分街（鎮(zhèn)）都在積極籌劃中。

目前為止，全區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)通過日托服務(wù)、上門服務(wù)等多種方式，為社區(qū)老人尤其是社區(qū)空巢老人提供生活照料、日常陪護(hù)、送餐助餐、家政服務(wù)、醫(yī)療康復(fù)和精神慰藉等多元化的服務(wù)，基本構(gòu)建了以家庭為核心，以社會化服務(wù)為支撐，無償、低償和有償三種服務(wù)方式并存的社區(qū)居家養(yǎng)老模式。

二、江北區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的主要問題

江北區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)尚處于起步探索階段，無論是政策層面，還是實(shí)踐層面都存在一些問題。

（一）政府重視不夠，投入不足

到目前為止，區(qū)政府沒有出臺居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，缺少政府進(jìn)行組織牽頭和管理，只是區(qū)民政局和計生委兩個行業(yè)主管部門單打獨(dú)斗，服務(wù)類別和方式不統(tǒng)一，加之政府對這項工作重視不夠，財政投入太少，未將社區(qū)居家養(yǎng)老工作列入財政預(yù)算支持范圍，極大制約了居家養(yǎng)老服務(wù)工作的開展。

（二）政府認(rèn)知不高，宣傳力度不夠

由于政府對人口日趨嚴(yán)峻的老齡化形勢認(rèn)識不高，行業(yè)主管部門關(guān)注的重心依然在多建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，增加床位供養(yǎng)能力方面。對最切合老年人情感和心理特點(diǎn)的居家養(yǎng)老這一服務(wù)方式，缺乏基本的了解和廣泛的認(rèn)知。缺乏政府部門的有效引導(dǎo)，相關(guān)行業(yè)的宣傳力度不夠，對社會化居家養(yǎng)老的重要性、迫切性認(rèn)識不夠，居家養(yǎng)老有關(guān)部門之間還缺乏有效配合、溝通協(xié)調(diào)，沒有真正形成合力。居民群眾與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的積極性不夠，參與率不高。養(yǎng)老仍局限在傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老上，對走出家門進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老子女有顧慮，而老年人得不到真正意義上的居家養(yǎng)老服務(wù)。

（三）開展居家養(yǎng)老服務(wù)社區(qū)和享受服務(wù)的老人數(shù)量少

全區(qū)除在大石壩、觀音橋、華新街、五里店、寸灘等少數(shù)幾個街道推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作外，絕大部街（鎮(zhèn)）沒有實(shí)質(zhì)性地開展此項工作。即便已經(jīng)開展的街道，也只是選擇了部分基礎(chǔ)條件較好的社區(qū)實(shí)施。經(jīng)調(diào)查，在全區(qū)5個日間照料中心采取分類別分層次服務(wù)方式，即根據(jù)老人的家庭收入、健康等情況確定無償、低償和有償三種服務(wù)方式。全區(qū)參加社區(qū)居家養(yǎng)老的老人大約在200余人，真正能夠享受政府每月300元購買服務(wù)，只有計劃生育家庭中65歲以上低保或低保邊緣、特困殘疾老人，全區(qū)不到60人。

（四）專業(yè)人才缺乏，服務(wù)內(nèi)容單一，不能滿足老年人多樣化的需求

目前從事社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的，都是社區(qū)工作者或臨聘人員，沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，不具備養(yǎng)老護(hù)理員的專業(yè)資質(zhì)和執(zhí)業(yè)資格，提供服務(wù)的項目比較單一，大多僅限于送餐、家庭保潔等家政類服務(wù)，影響了服務(wù)項目和內(nèi)容的擴(kuò)展以及服務(wù)質(zhì)量的提高，不能滿足老年人多樣化的需求。另外，現(xiàn)有的日間照料中心設(shè)施規(guī)模較小，檔次不高，與老年人日益增長的物質(zhì)、文化需求不相適應(yīng)。

三、江北區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的對策思考

江北區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作要持續(xù)、健康、快速發(fā)展，必須走政府主導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作的路子。

（一）政府主導(dǎo)，加強(qiáng)對居家養(yǎng)老服務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)

區(qū)委、區(qū)政府必須從構(gòu)建和諧社會的高度，充分認(rèn)識居家養(yǎng)老服務(wù)工作的重要性，切實(shí)加強(qiáng)對這項工作的領(lǐng)導(dǎo)。

制定規(guī)劃，加強(qiáng)引導(dǎo)。充分發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)的功能，結(jié)合實(shí)際，制定全區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，并納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃，使居家養(yǎng)老服務(wù)有計劃、有步驟地與其他工作穩(wěn)步協(xié)調(diào)推進(jìn)。

加大政府投入和政策扶持力度。一是加大政府投入力度。居家養(yǎng)老服務(wù)工作是為老人服務(wù)的社會公益事業(yè)，是政府的應(yīng)盡之責(zé)。應(yīng)將居家養(yǎng)老服務(wù)工作作為政府公共財政支持范圍，列入財政年度預(yù)算，按各街道、各社區(qū)服務(wù)老人數(shù)量，核撥必要的工作經(jīng)費(fèi)。并通過政府購買服務(wù)的方式，根據(jù)老人的年齡、經(jīng)濟(jì)狀況和身體健康狀況分類購買服務(wù)。二是扶持一批居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)體。按照政府職能轉(zhuǎn)變要求，對居家養(yǎng)老服務(wù)的具體承接，應(yīng)盡可能交給社會組織和企業(yè)去辦，通過市場化的方式運(yùn)作。由于居家養(yǎng)老服務(wù)工作屬于無利或微利行業(yè)，對社會資本沒有直接吸引力，必須依靠政府通過稅費(fèi)減免、財政補(bǔ)貼、提供場所、購買服務(wù)等形式，引導(dǎo)企業(yè)和社會組織的加入。政府應(yīng)有意識培植、扶持一批居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)體，幫助其壯大實(shí)力，提高專業(yè)水準(zhǔn)，打造服務(wù)品牌。

建立組織機(jī)構(gòu)。一是區(qū)民政局成立居家養(yǎng)老服務(wù)工作管理辦公室，主要負(fù)責(zé)制定居家養(yǎng)老服務(wù)政策，確立居家養(yǎng)老服務(wù)的整體發(fā)展規(guī)劃和分步推進(jìn)計劃，做好居家養(yǎng)老服務(wù)工作的經(jīng)費(fèi)預(yù)算、綜合協(xié)調(diào)和指導(dǎo)監(jiān)督工作。二是各街鎮(zhèn)建立居家養(yǎng)老服務(wù)中心和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站，并配備專職人員，作為居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)施主體，接受政府委托，開展居家養(yǎng)老服務(wù)的具體組織、服務(wù)機(jī)構(gòu)的遴選、社區(qū)老人的評估和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督工作。三是服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)做好服務(wù)人員的選派、管理、技術(shù)培訓(xùn)等工作，為老年人提供多層次多樣化的服務(wù)。

（二）整合資源，形成聯(lián)動機(jī)制

整合管理資源，注重部門合作。整合民政、衛(wèi)生、教育、殘聯(lián)、婦聯(lián)等部門資源，充分發(fā)揮日間照料室、殘疾人康復(fù)室、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)室等的作用，為老年人提供便捷優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

整合社會資源，加強(qiáng)橫向聯(lián)合。針對老年人居家養(yǎng)老不同類型需求的特點(diǎn)，積極探索與家政、餐飲、商貿(mào)等領(lǐng)域的合作。

整合公共資源，提倡公眾互助。在社區(qū)組建老年、中青年、大學(xué)生志愿者隊伍，提供精神慰藉、生活照料、家庭應(yīng)急等服務(wù)，為全面提高老年人生活質(zhì)量提供有力支持。

（三）廣泛宣傳，營造良好的社會氛圍

在全區(qū)上下廣泛開展系統(tǒng)、深入、持久的有關(guān)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的宣傳教育活動。使社會各界對其重要性和必要性有充分的認(rèn)識并形成共識，進(jìn)一步提升為老人服務(wù)的社會榮譽(yù)感和責(zé)任感，努力營造一個社會關(guān)心支持、個人積極參與的良好氛圍。

做好向居家老人的宣傳教育工作。逐步改變老年人傳統(tǒng)的生活觀念和消極的消費(fèi)理念，增進(jìn)老年人對社會的認(rèn)同感和信任感，消除顧慮和偏見，鼓勵更多的老年人主動融入社區(qū)大家庭，樂于接受服務(wù)。

開好居家養(yǎng)老現(xiàn)場會，加強(qiáng)對青少年的尊老愛老教育。黨委、政府、涉老部門、社會、學(xué)校、家庭各方都要重視，按有關(guān)要求做好居家養(yǎng)老服務(wù)工作。要教育青少年從身邊做起，從家庭做起。學(xué)校、共青團(tuán)組織要鼓勵、動員、組織青少年參加一些援助老人的活動；要支持并推動社會志愿者義務(wù)為老年人服務(wù)，幫助老人解決生活困難，進(jìn)而在全區(qū)逐步形成尊老愛老的良好社會風(fēng)氣。

（四）搭建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

建立區(qū)分對象、分類收取服務(wù)費(fèi)制度。養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該實(shí)行政府主導(dǎo)，但并非政府包辦。應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，按照老人的經(jīng)濟(jì)收入、身體狀況、家庭成員的不同狀況，實(shí)行分類服務(wù)。一是無償服務(wù)，政府埋單。二是低償服務(wù)，政府和老人共同埋單。三是有償服務(wù)，老人自己埋單。

依托社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)平臺，對不同類型的老年人群，提供多層次、多樣化的居家養(yǎng)老服務(wù)。

建立以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為基礎(chǔ)的老年醫(yī)療保健服務(wù)體系。建議由各社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中心配備老年科大夫，為社區(qū)老年人建立健康檔案，推行“家庭病床”服務(wù)。

（五）推動機(jī)制創(chuàng)新，保障持續(xù)發(fā)展

居家養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)制創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。要積極借鑒先進(jìn)地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗，努力推進(jìn)工作機(jī)制創(chuàng)新。特別是在居家養(yǎng)老服務(wù)的市場運(yùn)行機(jī)制、風(fēng)險規(guī)避機(jī)制、護(hù)理保險機(jī)制和投入激勵機(jī)制等方面要加大探索力度，積極尋求突破。要探索創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)的財政投入機(jī)制、獎勵扶持機(jī)制，努力培育和形成市場運(yùn)行機(jī)制，鼓勵和引導(dǎo)社會中介組織、市場服務(wù)主體積極參與居家養(yǎng)老服務(wù)特別是生活照料護(hù)理服務(wù)。同時，要充分發(fā)揮基層老年協(xié)會自我管理、自我服務(wù)的作用，引導(dǎo)廣大老年群體和公民樹立居家養(yǎng)老服務(wù)的消費(fèi)觀念，培育居家養(yǎng)老服務(wù)有效需求，逐步實(shí)現(xiàn)服務(wù)供應(yīng)和需求的相互促進(jìn)和平衡。