重慶市容環(huán)境整改政策執(zhí)行分析——基于T.B.Smith執(zhí)行過(guò)程模型框架

□ 鄒東升 趙 麗

作者:鄒東升，西南政法大學(xué)公共行政學(xué)教授

趙 麗，西南政法大學(xué)行政管理學(xué)碩士

一、問(wèn)題緣起

重慶市從2008年開(kāi)始著手市容環(huán)境整改政策，該項(xiàng)政策緊緊圍繞“戶外廣告、環(huán)境衛(wèi)生、市政設(shè)施、占道經(jīng)營(yíng)”四大整治重點(diǎn)開(kāi)展，而在實(shí)踐中，該政策在執(zhí)行過(guò)程中存在著執(zhí)行者執(zhí)行不力、目標(biāo)群體不配合以及執(zhí)行者和目標(biāo)群體溝通反饋不暢等問(wèn)題。具體而言，執(zhí)行者執(zhí)行不力表現(xiàn)在環(huán)境衛(wèi)生管理精細(xì)化水平不高、糾正督查工作不到位和部分區(qū)域整治速度較為緩慢三個(gè)方面；執(zhí)行者與目標(biāo)群體溝通反饋不暢主要集中于市民對(duì)互聯(lián)網(wǎng)論壇里中關(guān)于該政策相關(guān)內(nèi)容的理解偏差，但由于網(wǎng)絡(luò)的非正式性和表達(dá)無(wú)力，市民沒(méi)有合理有效的訴求渠道，導(dǎo)致部分市民對(duì)該政策最初施行的反感和抗拒，目標(biāo)群體和政策執(zhí)行者的“互補(bǔ)”缺位。由此可看出該項(xiàng)政策的執(zhí)行情況不容樂(lè)觀，很大程度上影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如何促進(jìn)市容環(huán)境整改政策的有效執(zhí)行，發(fā)揮其政策作用、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，已成為亟待解決的問(wèn)題。

二、分析框架---T.史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型

T.史密斯是最早建構(gòu)影響政策執(zhí)行因素及其過(guò)程模型的學(xué)者，他的政策執(zhí)行過(guò)程模型將影響政策成敗的重要因素歸結(jié)為四個(gè)重要影響因素：一是理想化的政策，指合理、正確的政策；二是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，指政府中負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的單位；三是目標(biāo)群體，即政策對(duì)象，政策的直接影響者；四是環(huán)境因素，指政治、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境中影響政策執(zhí)行的因素。他認(rèn)為政策執(zhí)行是受多種內(nèi)在因素和外部環(huán)境影響的復(fù)雜過(guò)程，每一個(gè)變量都會(huì)影響到政策執(zhí)行的過(guò)程和結(jié)果。

本文將結(jié)合史密斯過(guò)程模型的四要素來(lái)對(duì)重慶市市容整改政策進(jìn)行分析和討論。首先，通過(guò)對(duì)該模型的理想化政策的闡述來(lái)對(duì)比以及分析市容環(huán)境整改政策中政策缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性以及政策部分內(nèi)容存在不合理性的內(nèi)容。其次，通過(guò)闡述市容環(huán)境整改政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)上缺乏統(tǒng)一有力的組織以及政策執(zhí)行人員缺乏責(zé)任感的內(nèi)容來(lái)反映政策執(zhí)行過(guò)程模型中執(zhí)行機(jī)構(gòu)的相關(guān)要求。再次，通過(guò)對(duì)過(guò)程模型中目標(biāo)群體的剖析來(lái)進(jìn)一步解釋市容整改政策執(zhí)行中由于目標(biāo)群體表達(dá)機(jī)制不完善以及目標(biāo)群體對(duì)政策的片面理解，目標(biāo)群體已經(jīng)影響到政策的正常運(yùn)行。此外，通過(guò)對(duì)該模型的環(huán)境因素進(jìn)行具體闡釋，來(lái)揭示該政策執(zhí)行過(guò)程中市容整改政策信息傳播機(jī)制不健全和執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制不完善的內(nèi)容。

三、基于T.史密斯過(guò)程模型的重慶市容環(huán)境整改政策分析

（一）理想化政策分析

理想化的政策，即指政策目標(biāo)切合實(shí)際，政策內(nèi)容妥當(dāng)，政策規(guī)定明確可行等，通過(guò)相關(guān)資料筆者發(fā)現(xiàn)重慶市容整改政策本身仍存在以下問(wèn)題，具體原因分析如下。

1.市容環(huán)境整改政策統(tǒng)一性分析

政策的制定必須符合規(guī)范、具體、統(tǒng)一的要求，模棱兩可的政策易引起政策的界限不清，導(dǎo)致執(zhí)行者隨意變通。從目前情況看，市容整改政策缺乏統(tǒng)一性，普遍存在著“一區(qū)一標(biāo)準(zhǔn)”現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在不同區(qū)域市容環(huán)境整改的標(biāo)準(zhǔn)不同，比如各區(qū)縣關(guān)于街道整治的標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則存在差異，造成某些區(qū)縣主干道無(wú)人管，而某些非主干道卻管理嚴(yán)格，導(dǎo)致某些市政執(zhí)法總停留在占道擺攤設(shè)點(diǎn)問(wèn)題上，不僅激化了干群矛盾，而且對(duì)市容環(huán)境整改的效果沒(méi)有很大程度的改進(jìn)。

2.市容環(huán)境整改政策內(nèi)容合理性分析

合理性即政策能夠體現(xiàn)民生，符合廣大市民利益，是政策能夠有效執(zhí)行的根本前提，政策若不符合大多數(shù)人民群眾的利益就不能得到目標(biāo)群體的支持和擁護(hù)，也就不能促進(jìn)政策目標(biāo)的完全實(shí)現(xiàn)，執(zhí)行者在執(zhí)行時(shí)因很難達(dá)到預(yù)期效果而理所當(dāng)然地選擇其他方式敷衍。從市容整改過(guò)程來(lái)看，部分政策內(nèi)容缺乏合理性，市民對(duì)該政策諸多內(nèi)容存有質(zhì)疑，例如禁止主城區(qū)主干道旁陽(yáng)臺(tái)晾曬衣服，取消道路兩旁報(bào)刊亭，在美化市容的同時(shí)未考慮市民生活的便利以及相關(guān)弱勢(shì)群體的生計(jì)問(wèn)題，這些疑慮導(dǎo)致部分市民在該政策執(zhí)行初期產(chǎn)生抗拒情緒，影響整改政策的順利進(jìn)行。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)分析

執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要看重負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的政府機(jī)關(guān)以及工作人員的特性如何，而在此政策執(zhí)行過(guò)程中關(guān)于執(zhí)行機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題及其原因分析如下。

1.政策執(zhí)行組織分析

此次市容整改政策的實(shí)施主體涉及市政委員會(huì)、工商局、環(huán)衛(wèi)局、林業(yè)局、園林局、市委宣傳部、城鄉(xiāng)建委和國(guó)土房管局等多個(gè)部門，各部門在市政委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下分工合作，但由于市政委員會(huì)缺乏足夠的行政權(quán)威以及組織結(jié)構(gòu)中存在的合理性問(wèn)題，使得在具體工作的開(kāi)展中往往面臨著多頭領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)，政策執(zhí)行缺乏統(tǒng)一有力的組織導(dǎo)致其相互沖突和效率低下，例如網(wǎng)友反映主城區(qū)之間的連接處環(huán)境整治力度不夠硬，區(qū)與區(qū)之間互相推諉扯皮，造成部分連接處的環(huán)境十分惡劣，這都使政策執(zhí)行的有效性大打折扣。

2.政策執(zhí)行人員分析

政策執(zhí)行者是政策實(shí)施的中堅(jiān)力量，執(zhí)行者對(duì)政策的認(rèn)同度決定著政策執(zhí)行的意愿，其自身素質(zhì)和對(duì)政策的態(tài)度決定著該政策是否可以遵循政策意愿、毫無(wú)偏差的執(zhí)行下去，若政策與其利益相違背，必然會(huì)產(chǎn)生抵觸情緒和自利心理，歪曲政策的本意，這樣的執(zhí)行必然是片面的。市容環(huán)境整改政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題主要體現(xiàn)在執(zhí)行人員的責(zé)任感缺乏，業(yè)務(wù)能力不高和執(zhí)行力的欠缺，對(duì)政策認(rèn)識(shí)不深，不能準(zhǔn)確理解和執(zhí)行政策。此外，執(zhí)行人員的責(zé)任感也嚴(yán)重不足，比如在廣告牌的整治過(guò)程中業(yè)主們對(duì)執(zhí)行者的搶時(shí)間完工、用料最節(jié)省、做工很粗糙等做法很不滿，可見(jiàn)提高執(zhí)行人員的素質(zhì)勢(shì)在必行。

（三）目標(biāo)群體分析

政策執(zhí)行是執(zhí)行者與受影響者之間就目標(biāo)和手段做相互調(diào)試的過(guò)程，有效的政策執(zhí)行有賴于成果的相互調(diào)試過(guò)程，此次市容整改政策執(zhí)行過(guò)程中在目標(biāo)群體方面存在的問(wèn)題以及原因分析如下。

1.目標(biāo)群體利益表達(dá)機(jī)制分析

目標(biāo)群體作為公共政策執(zhí)行直接作用的對(duì)象,其利益表達(dá)暢通與否直接影響著公共政策有效執(zhí)行，市容整改政策的目標(biāo)群體是大重慶范圍內(nèi)的重慶市民，在政策執(zhí)行過(guò)程中充分暴露了公民的利益表達(dá)機(jī)制不健全的問(wèn)題，比如在互聯(lián)網(wǎng)論壇里中關(guān)于樹(shù)木選擇和種植以及報(bào)刊亭整治的問(wèn)題，市民反響強(qiáng)烈，但由于網(wǎng)絡(luò)的非正式性和表達(dá)無(wú)力，市民沒(méi)有合理有效的訴求渠道，并且缺乏政策的制定過(guò)程中公民參與，相關(guān)問(wèn)題未能得到有效處理。

2.目標(biāo)群體對(duì)部門政策的理解分析

市民對(duì)政策缺乏深入了解主要因?yàn)檎咝麄鞑坏轿唬沂忻駥?duì)政策有明顯的取向偏好因而出現(xiàn)片面理解相關(guān)政策，加之部分市民對(duì)政策執(zhí)行主體的不信任，對(duì)基層政府執(zhí)行市容整改政策產(chǎn)生抵觸情緒。以道路兩旁種植何種樹(shù)木為例，市民普遍反映無(wú)論是從遮陽(yáng)作用來(lái)講還是歷史層面上來(lái)講，黃桷樹(shù)更加適合重慶，且更換大量樹(shù)木的費(fèi)用巨大，但政府對(duì)此問(wèn)題的解釋卻嚴(yán)重滯后，這很大程度上影響了市民對(duì)這項(xiàng)政策實(shí)施的支持度和積極性。

（四）環(huán)境因素分析

環(huán)境因素，即影響政策執(zhí)行或被政策執(zhí)行所影響的環(huán)境方面的因素，此次整改過(guò)程中相關(guān)環(huán)境因素存在的問(wèn)題及其原因分析如下。

1.信息傳播機(jī)制分析

相關(guān)宣傳機(jī)構(gòu)的前期宣傳力度不夠，方式有些單一和傳統(tǒng)，使得多數(shù)民眾對(duì)于市容整改的很多內(nèi)容存在誤解，且有關(guān)機(jī)構(gòu)的官方解釋稍有落后，比如在市容整改費(fèi)用等問(wèn)題上市民誤解嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了該政策的執(zhí)行效果。其次，相關(guān)媒體輿論的宣傳未能及時(shí)跟上政策的執(zhí)行，大大降低了市容整改政策執(zhí)行的有效性。再次，作為新生力量的網(wǎng)絡(luò)媒體，由于其無(wú)力性和非正式性，民眾諸多問(wèn)題和建議未得到相關(guān)部門的重視，使問(wèn)題沒(méi)有在萌芽期解決，影響政策的順利執(zhí)行。

2.執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制分析

目前我國(guó)的監(jiān)督體系尚存在著其體制的依附性、各監(jiān)督主體之間的互相干預(yù)以及監(jiān)督缺乏具體的制度保障等問(wèn)題，政策執(zhí)行過(guò)程中缺乏正常的監(jiān)督，從而導(dǎo)致監(jiān)督缺位、空位以及越位。市民作為政策目標(biāo)對(duì)象，缺乏利益的有效表達(dá)機(jī)制和對(duì)政策執(zhí)行者的制約和實(shí)際監(jiān)督能力，因此導(dǎo)致實(shí)際政策執(zhí)行過(guò)程中的失監(jiān)、漏監(jiān)和錯(cuò)監(jiān)。在市容整改政策執(zhí)行中，市政委員會(huì)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)初期暗查督查力度不夠，沒(méi)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)督促整改，也沒(méi)有形成自我督查的良好機(jī)制，使得政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)很多細(xì)節(jié)問(wèn)題，影響整個(gè)政策的實(shí)施。

3.反饋機(jī)制分析

政策反饋?zhàn)鳛樘岣哒哔|(zhì)量的一種手段，通過(guò)不斷為決策者提供及時(shí)準(zhǔn)確的信息，提高部門后繼性政策的可行性，使其政策得以高效率順利進(jìn)行。及時(shí)準(zhǔn)確的政策反饋信息為決策者后繼性決策確定明確的目標(biāo)和方向，減少?zèng)Q策失誤，使政策運(yùn)行達(dá)到理想的狀態(tài)。而在重慶市容整改政策的執(zhí)行過(guò)程中，并沒(méi)有建立相關(guān)的反饋機(jī)制。

4.民主參與機(jī)制分析

隨著民主政治建設(shè)的推進(jìn)，公民的民主參與意識(shí)普遍增強(qiáng)，在市容整改政策執(zhí)行過(guò)程中重慶市相關(guān)部門對(duì)市民參與市容整改政策執(zhí)行還沒(méi)有明確的政策和規(guī)范，責(zé)、權(quán)、利不清，公眾參與市容整改政策障阻較多，造成政府單方面制定市容整改政策，市民對(duì)政策缺乏認(rèn)同，在一定程度上阻礙政策的執(zhí)行，例如對(duì)于廣告牌的統(tǒng)一規(guī)劃，重慶市民普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)事先召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取各個(gè)代表們的意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)民眾與政府的及時(shí)有效的溝通后制定相關(guān)政策。

四、結(jié)論與討論

史密斯的政策執(zhí)行模型最大的貢獻(xiàn)就在于提出目標(biāo)群體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與環(huán)境因素之間的互動(dòng)關(guān)系，之前的研究習(xí)慣于將更多的精力放在理想化的政策制定上，似乎政策執(zhí)行是簡(jiǎn)單的照章辦事，不注重目標(biāo)群體的作用，也更少考慮到執(zhí)行機(jī)構(gòu)與環(huán)境因素的影響，事實(shí)上，這四個(gè)因素是互動(dòng)的，均應(yīng)予以充分的重視。重慶市容環(huán)境整改政策執(zhí)行過(guò)程中，政策本身存在的缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性和合理性問(wèn)題與模型中理想化政策所要求的明確、可行和切合實(shí)際相比，可以看出該政策在政策制定環(huán)節(jié)暴露出的問(wèn)題；其次，在市容環(huán)境整改政策執(zhí)行中，目標(biāo)群體積極反映情況希望有途徑可以獻(xiàn)言獻(xiàn)策的情況與現(xiàn)行政策執(zhí)行中反饋機(jī)制和溝通機(jī)制不健全等現(xiàn)象形成對(duì)比，史密斯過(guò)程模型中關(guān)于目標(biāo)群體的闡釋很好的解釋了該政策執(zhí)行過(guò)程中關(guān)于目標(biāo)群體的內(nèi)容；再次，影響重慶市容環(huán)境整改政策的環(huán)境因素，即主要體現(xiàn)在文化和政治上的因素也通過(guò)該模型很好的體現(xiàn)出來(lái)，強(qiáng)調(diào)了在該政策執(zhí)行中環(huán)境因素的重要性。

但是史密斯過(guò)程模型在解釋政策過(guò)程中仍存在著不足之處，使得該解釋與理想的分析還存在著一定的差距，政策分析還不夠十分準(zhǔn)確。在本文中筆者通過(guò)從史密斯的過(guò)程模型中的四個(gè)重要因素入手對(duì)重慶市容環(huán)境整改政策的執(zhí)行進(jìn)行分析，著重從一種靜態(tài)的角度來(lái)進(jìn)行的闡述，即分別在理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境政策這四個(gè)方面上對(duì)重慶市容整改政策所存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，雖然不難看出在史密斯過(guò)程模型中“處理”、“回饋”等相對(duì)動(dòng)態(tài)的環(huán)節(jié)也包括在該模型中，但是在分析和討論本案例時(shí)史密斯的過(guò)程模型很少關(guān)注政策執(zhí)行的動(dòng)態(tài)因素，對(duì)政策執(zhí)行的動(dòng)態(tài)的相互調(diào)試過(guò)程不予以重視。在本案例中，在市容環(huán)境整改進(jìn)行中廣大市民對(duì)該政策執(zhí)行內(nèi)容所存在的不足提出的問(wèn)題以及相關(guān)行政機(jī)構(gòu)對(duì)此進(jìn)行相應(yīng)改進(jìn)的這一動(dòng)態(tài)的相互調(diào)試的過(guò)程在用該模型解釋過(guò)程中沒(méi)有得到很好的解釋。

因此，筆者認(rèn)為在整體四個(gè)組成部分動(dòng)態(tài)的緊張-處理-建制-回應(yīng)的大循環(huán)調(diào)試中應(yīng)該更為重視執(zhí)行機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與目標(biāo)群體之間這個(gè)小循環(huán)的動(dòng)態(tài)調(diào)試過(guò)程，如建立多維考核機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)，包括執(zhí)行機(jī)構(gòu)的自我督查、專門檢查機(jī)構(gòu)以及目標(biāo)群體的督查機(jī)制等，使動(dòng)態(tài)的調(diào)試過(guò)程更為具體，在執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)與目標(biāo)群體之間的反饋更為迅捷，這樣在環(huán)境因素和理想化的政策相對(duì)穩(wěn)定的情況下，一個(gè)相對(duì)較小的動(dòng)態(tài)調(diào)試過(guò)程再與整個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)試過(guò)程進(jìn)行“處理”和“反饋”，重新建構(gòu)的模型希望可以將政策執(zhí)行過(guò)程中動(dòng)態(tài)與靜態(tài)的因素結(jié)合起來(lái)分析，使得政策分析更加準(zhǔn)確而全面。

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