城市化：進路、難點與目標

李偉東

（北京市社會科學院 社會學所 北京 100101）

中共共產黨第十八次代表大會后，因為中央決策層的強調，城市化（城鎮化）①問題成為一時熱議的話題。論者大多從經濟促進的角度，強調城市化對中國經濟進一步發展的發動機作用。從社會學角度來看，城市化問題則有另外一種理解方式：社會學意義上的城市化涉及到社會、文化、心理和群體關系轉型等一系列社會過程，其中能否實現包容性發展是城市化成敗的關鍵，而最終目標則是建立起公正合理的新社會分配結構，促進群體平等和社會公平。

一、城市化在社會學意義上的現實緊迫性

城市化的現實緊迫性問題似乎不容質疑。隨著我國出口外向型經濟發展逐漸失去原有的強勁動力，對內需的強調愈發緊迫，城市化被認為是刺激內需的重要措施，很多學者都把城市化當做下一輪經濟增長的發動機。從經濟角度理解城市化并對此有所期待無可厚非，但是我們還要認識到，城市化問題不簡單是一個經濟問題，它更是一個綜合性社會工程。從社會學角度看，城市化過程涉及到社會、文化、心理、群體關系轉型等方方面面內容，經濟發展只是其中的一個維度，甚至可以說，還不是最重要的維度。

城市化涉及到群體心理轉型。城市化最重要的特征是人口向城市集中遷移，城市人口總量加大，密度提高。這會提高城市人群的社會接觸頻率，也會促進異質人群的人際接近。在這個人際接近的過程中，無論是原來的城市人口，還是新遷入的新移民，都會面對與此前不同的社會環境，需要有新的心理調適，形成新的人際應對機制。對老市民而言，一直以來相對穩定的生活環境被打破了，需要接觸更多的陌生人，甚至隨著城市環境的拆遷改造，原有的居住形態也會改變，多年形成的鄰里關系在變動中消失，這些都需要新的社會適應過程。同時，新移民涌入帶來的消費和就業沖擊也是一個需要適應的重要內容。生活環境質量的變化、人際關系的變化等諸多社會現象都需要老市民逐步接受，并最終接納新來者成為城市的一份子。對新移民來說這個社會適應的過程更加艱難。因為是向城市遷居，原來依附于土地、村落和血緣的舊有社會紐帶都不能延續了，城市巨大的體量會淹沒個體，必然會有一個建立新的社會關系、重新定位的過程。對新移民而言，向城市遷徙帶來的心理變動和社會適應問題甚至會追隨他們終生，可見城市化帶來的群體心理轉型壓力之大。

城市化涉及到新型群體關系的建立。城市化是大規模社會結構變動的過程，城鄉人口比例關系發生巨大變化，城市中心型社會體系將逐步確立。在這個社會變動過程中，除社會中原有的階層關系、職業關系和性別關系外，不同人群還會因為來源地背景差異，形成新的社會群體關系形態。從歐美的經驗看，移民問題一直是社會發展過程中無法回避的重要社會矛盾發生領域。因為在形成新的城市社會體系的過程中，人群的來源地背景差異將自然而然地成為互相辨別和劃分社會群體的標準，成為彼此重新范疇化的依據。除了各自面對新社會環境的心理調適外，本地人群體和移民群體的關系協調也將成為影響社會發展和穩定的重要因素。從一定意義上說，移民引起的問題將會是新城市問題的重要發生源，并將嚴重影響城市社會生態。這涉及到各種社會機會和資源的分配與競爭，也涉及到彼此對新社會地位和境遇的歸因處理：當生活條件和水準出現下滑的時候，移民往往成為本地人怨氣和不滿的發泄對象，成為社會不公平的“替罪羊”，而移民也會在這個過程中有自己的群體心理和行為反應，從而醞釀新的群體性社會矛盾。[1]近年來在南方加工工業集中地區不斷出現的本地人和務工人員的沖突就是明顯的例證，而如果在大規模城市化過程中處理不好新舊群體的關系，此類矛盾將不可避免。

城市化還涉及到新的社會管理方式的探索。社會管理和服務是政府的重要職責，其中公共服務因為涉及人們的基本福利，受到的關注也較多。以往的社會管理中，一直都存在重視管理、輕視服務的問題，雖經多年努力，總體改觀不大。在大規模城市化的背景下，對政府的管理和服務職能無疑會提出新的挑戰，而一直有所欠缺的公共服務面對新的城市群體如何應對，將是城市化質量的重要考驗。

城市化最終要形成新的文明形態，這是與我國幾千年文明史一脈相承、但有一定異質性的新文明。中華文明是以農耕為基礎的農業文明，雖然經歷了洋務運動以來一個多世紀的發展，尤其是建國后國家的工業建設取得了巨大的成就，農業已不再是主導國民經濟的核心產業。但是從總體來看，我國的工業化過程仍未最終完成，中國的工業化還在繼續，農業的產業地位和就業水平仍然很高，這就決定了我國現在的城市化與西方國家工業化導致的城市化不同。我國目前的城市化與工業化還是伴生關系，不是因果關系，城市化伴隨著國民經濟結構調整，與第二產業和第三產業的發展是同時進行的。以一個有著悠久歷史的農業文明的底子，去承接現代的城市文明，而缺乏完善工業化的過渡，這樣的城市化道路具有極大的獨特性。這個立足土地的城市化過程要解決的社會問題也比較多，比如大量失地農民因為缺乏城市生活的經驗、缺少城市就業的技能，雖然完成了從農民到市民的名義城市化，但是往往無法在城市中自主就業、自食其力，城市化的社會效果欠佳。所以，把土地城市化的過程提高到文明轉型的層次來認識，有助于我們理解目前城市化問題的緊迫性和嚴峻性。也是從這一高度，我們才能夠更準確感知和評價城市化帶來的嚴峻挑戰。

二、城市化的難點是探索包容性發展進路

目前的城市化經歷了一個曲折的摸索過程，雖然有了一定的成績，但是也有很多不足。最關鍵的問題還是人的問題。城市化的一個層次是土地城市化，農業用地轉變性質，成為城市建設用地，這個過程相對比較單純，經濟利益也大，是各地城市化政策的主要推動力量；另一個層次是人口向城市的集中，這是城市化問題的核心，也是以往一些地方城市化過程中比較忽視的方面。從長遠來看，只有解決了人的城市化問題，中國的城市化才算真正完成，否則只是建成了高樓大廈的城市，卻不會建設出一個城市社會，也不會有成熟的城市文明。

目前城市化過程中人的問題主要表現在“半城市化”上。從城市常住人口統計看，我國已經實現的城市化水平在50%以上，應該說是一個不容忽視的發展成就。但是如果按照現有的戶口管理體制下的城市人口統計，城市化水平則只有35%左右，是一個比較低的水平。那些長期生活、工作在城市里的農村戶口的群體，長期以來被稱作“農民工”，是一個“農民”和“工人”的復合體：工人的工作生活方式、農民的身份福利待遇。這種狀況被學者稱為“半城市化”。[2]就緊迫性來說，中國目前的城市化不是追求新的數量變化，而是要首先解決在二元身份制下，現有城市常住人口存量的福利待遇和社會保障“同城同權”的城市化問題。

半城市化的結果是社會排斥的大量存在。進城務工經商的農民雖然多年生活工作在城市，但是因為沒有從制度——主要是戶籍制度——上被吸納入城市體制，在社會保障、醫療、養老、子女上學等方面，不能享受到市民同等待遇，事實上被排斥在“城市”之外，成為城市的外來者和暫住者，無法定居生根，這是社會排斥的一面，即制度排斥。從城市一面來說，因為戶籍制度等設置上的分隔，強化了市民身份認同，引起對非市民身份群體的心理排斥。

因為有各種排斥的存在，社會包容問題也就相應地提上了城市化的日程。所謂包容性發展的核心是把農村進步和農民福祉包容進社會整體發展的過程中，不能把他們的福利以既有制度、體制或任何名義隔離于社會發展之外，“要讓全體社會成員都能公平合理地共享發展的權利、機會和成果”。[3]在這個意義上，目前最迫切需要探索的是借城市化的機會，探索對農民和農村的傾斜補償機制。我們不能從時間的斷面上來看待城市化征地的一刻農民從土地上獲得多少補償，還要考慮在此之后農民的發展。就此而言，包容性城市化既涉及農民被吸納入城市的內容，也涉及農村地區在普遍城市化的過程中新的制度創新。

首先是創新人口管理制度。從1958年開始實行的戶籍登記和管理制度是造成城鄉二元分立的罪魁禍首，是探索城市化道路過程中首當其沖要加以改革的制度。最徹底的辦法是廢除按城鄉身份的戶籍登記，代之以一體均平的居民登記制度，只起到社會信息的登記搜集作用，不再作為福利分配的依據。

其次是創新城鄉管理體制，建立一體化的管理機制。在財政上，實行城鄉通盤考慮，把農村作為城市的腹地，以人口為基礎，福利均平；同時考慮到多年城鄉基礎設施投入差距造成的歷史欠賬，適當在交通、醫療、公共服務等方面向農村傾斜，以加快其發展速度，縮小城鄉差距；在日常管理體制上，探索鄉村的社區化管理，加大鄉村區域公共事務的協商和自我管理。

再次是創新土地制度。目前的農村集體土地所有制在征地過程中暴露出諸多弊病，在土地繼承和流轉時也出現了一些問題。有學者建議進一步明確農民對土地的權利，在延長承包權之外，是否可以考慮永佃權等其他形式的確權措施，政策制定部門可以借推進城市化建設的時節加以論證研究，只要是對農民和農村發展有利的措施，可以造福于民的嘗試，都應該獲得積極的論證。

包容性城市化要求在全社會的層面上看待農民城市化問題。除了以上對基本制度創新的建議外，在全社會形成一種包容發展的氛圍也相當重要。以促進城市化發展為起點，爭取在政策語言表述和政策設計上盡量做到對城市、農村的一體考量和平等對待。這也要求最大限度開放城市資源，對于不愿意接受市民身份的農民，準予其自由選擇的權力，同時也不排斥其在城市中應該得到的利益。

三、城市化的目標在于建立起新的社會結構和再分配結構

城市化是一個新文明形態出現的過程，不僅是居住形態，也是新的社會結構和社會關系構建的過程。在勞動關系領域，從改革開放之初農民進城務工經商開始，新的勞動關系已經逐漸建立起來，農村勞動力實現了向城市的流動和沉淀。隨著城市化的推進，城鄉結構的變遷對社會分配領域的變動影響將是最劇烈的。一個社會發展成果的分配方式，是這個社會發展水平的重要標志。能否實現社會的包容性發展，分配領域的制度安排變化將有決定意義。

社會發展成果的再分配結構需要適應新的社會形勢。長期的城鄉分治導致兩個截然不同的社會資源分配體系存在。農村地區受到農產品和工業品價格剪刀差的影響，長期為城市工業化發展貢獻資源，農村地區的公共資源積累有限，很少有福利類分配惠及農民。[4]通過城市化的包容性發展，創新城鄉分配格局，形成一個新的城市對農村的反哺機制，從而實現農村在福利供給方面的跨越式發展。

除了物質成果的分配外，對可能性再分配的強調將是城市化過程中一個新挑戰。

何為可能性再分配？就是除了現有物質領域的公平再分配外，還要給予每個人一個公平的發展機會，無論是教育領域還是就業領域，都能獲得公正平等的對待，不因任何理由而被歧視，從而在未來福利的獲得機會和能力方面實現公平待遇。強調關注可能性的再分配要求“對人類潛能的開發應該在最大程度上取代‘事后’的再分配”。[5]（P105）只有每個人在爭取未來成就的機會都平等了，他們才有可能獲得真正公平的對待。對發展機遇和可能性的強調是我們要重點堅持的，甚至可以說，對這一點的重視程度要超過對眼前利益的追求。從目前的分配結構來看，社會發展的成果通過醫療、教育、就業、社會保障、社會服務等領域，在不同群體和階層間的分配是不公平的。長遠來看，如果城市化政策制定者不切實關注這些領域的分配問題，將有可能形成在城市空間內新的二元社會。某種意義上的身份標簽成為人群分野的標志，那將是最惡劣的城市化結果。

為了確保城市化后每個市民和國民都能享有一樣的開創未來的機會，在城市化伊始就要強調再分配結構的公平設計。為此要開放城市公共服務。對未來影響最大的領域是教育。但是在一段時間以來，教育領域的不公平現象也特別突出。已經有研究指出，目前在高等教育資源獲得能力上，農村出身的學生要遠遠低于城市出身的學生。[6]另一個現象是作為傳統的促進社會流動的渠道，教育正逐漸失去對縱向社會流動的支持能力。[7]教育資源分配的畸形，教育對社會流動功能的下降，正是改革開放以來社會領域不公平積累的標志，也是在創新再分配結構的過程中要著力改造的方面。從根本上來說，不同群體的社會地位、收入和聲望差異是客觀存在的，任何外力都無法消除，絕對平等的社會本身就是烏托邦。但是在一個制度安排合理的社會，不同地位、收入和聲望的群體之間的界限卻是非凝固的，應該有適當的流動機制存在，既能夠允許低地位階層向上的流動，也能接受高地位者的向下流動。目前社會領域卻存在著某種階層凝固的現象，也就是“窮二代”“富二代”所概括的那樣：社會地位被代際繼承了。這種階層凝固的社會既缺乏活力，也是醞釀群體矛盾的天然土壤。

另一個重要的再分配領域是社會保障。對于青年群體來說，通過開放教育與就業機會可以獲得一個公平的未來，對于中老年群體來說，社會保障領域的公平待遇則是其未來福利的保障。在這個領域，幾十年來制度創新很多，解決了相當的社會問題，但是結構性差異仍然存在，如醫療領域就存在職工醫療保險、市民醫療保險和農村合作醫療等不同的制度設計，其他領域如救助、養老等也大體如是，存在一定的依據身份差異而產生的待遇安排。從這一點來說，中青年群體在獲得未來福利的預期上就存在不公平的問題。這些問題主要是由過去城鄉管理體制、單位制的社會管理模式遺留造成的，通過城市化的制度建設，在社會保障領域實現資源再分配的公平對待，對于確保健康的城市生活、和諧的社會氛圍，意義重大。

通過城市化政策選擇，不斷完善對民眾未來福利的保障，增強其對社會公正的信心，從積極的意義上促進社會整體的和諧和穩定，較之大量沖突事件出現后的修復和補救更有建設性，也更節約社會成本，這也是強調對“可能性再分配”的意義所在。以此觀之，城市化如果能堅持包容性發展的路徑，關注國民的未來福祉，致力于在新的社會結構中改良社會分配體系，去除積弊，對于國家的長治久安亦有巨大的貢獻。

[1]陳潭，黃金.群體性事件多種原因的理論闡釋[J].政治學研究，2009，（6）.

[2]王春光.流動人口的“半城市化”問題研究[J].社會學研究，2006，（9）.

[3]王雅麗，劉洋，齊昕，張明斗.城市包容性發展與我國新型城市化道路[J].城市，2012，（7）.

[4]郭宏生.剪刀差對我國農業發展的負面影響[J].合作經濟與科技，2005，（12）.

[5]吉登斯.第三條道路[M].北京：北京大學出版社，2000.

[6]孫佳燕，黃迪.我國高校農村生源比例下滑現象研究[J].西北工業大學學報（社會科學版），2007，（4）.

[7]趙永平.農村孩子為何放棄高考不愿躍“龍門”[J].理論導報，2013，（6）.

［注 釋］

①作為社會學概念的城市化（urbanization）來自英語世界，與此相關的概念有urbanizm，指的是城市生活方式，也被翻譯成城市主義；counter-urbanization，反城市化，指的是人口從城市向郊區的反向遷移；reurbanization,再城市化，指已經遷出中心區的人口向復興的城市中心區回遷。在社會學研究中這一套概念是研究城市問題的核心工具，在漢語學界，Urbanization翻譯成城市化是較通用的說法。在中國的現實語境中，因為行政設置上鎮一級的存在，鎮、市并舉，故也有使用城鎮化這一表述，二者約略互通，但內部仍有微妙的差別。本文主要討論作為一個社會學問題的城市化過程，強調城鄉關系，不細致分辨市、鎮的區別，所以除個別地方因表述需要城市化/城鎮化并列外，依據學科傳統，基本采用城市化作為核心概念。