英美土地發(fā)展權(quán)制度對我國土地管理的啟示

王浩巍

（中共吉林省委黨校 法學(xué)教研部， 吉林 長春 130012）

一、土地發(fā)展權(quán)的基本內(nèi)涵

（一）土地發(fā)展權(quán)的概念及產(chǎn)生背景

土地發(fā)展權(quán)又稱為土地開發(fā)權(quán)（land development right），是指對土地進(jìn)行開發(fā)的權(quán)利；國內(nèi)學(xué)者對土地發(fā)展權(quán)的含義存在廣義狹義之區(qū)別，狹義說認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)是變更土地利用性質(zhì)的權(quán)利，沈守愚教授最早提出土地發(fā)展權(quán)就是指農(nóng)用土地改變?yōu)榉寝r(nóng)用地的變更利用權(quán)。[1]采廣義觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，除了土地利用性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，土地發(fā)展權(quán)還應(yīng)包括提高土地利用強(qiáng)度的權(quán)利，因此土地發(fā)展權(quán)既包括從農(nóng)用地改變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，也包括提高土地利用集約度加以開發(fā)的權(quán)利。[2]（P150-153）筆者認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)作為對土地資源進(jìn)一步開發(fā)的權(quán)利，其內(nèi)容應(yīng)包括改變土地利用用途及提高土地利用強(qiáng)度兩方面內(nèi)容。土地發(fā)展權(quán)制度的產(chǎn)生源于土地用途管制，傳統(tǒng)的農(nóng)耕社會(huì)針對土地利用賦予所有者全部的自由權(quán)利，而工業(yè)化、城市化發(fā)展引發(fā)了有限的土地資源與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求及公共利益保護(hù)之間的矛盾，同一塊土地如改變使用用途（如農(nóng)用地改為工商業(yè)用地），將對所有權(quán)人的收益產(chǎn)生巨大差異影響（工商業(yè)用地的獲益遠(yuǎn)大于耕地等農(nóng)用土地的收益），如允許權(quán)利人自由改變土地用途，則對國家糧食安全、自然資源保護(hù)等公共利益產(chǎn)生巨大風(fēng)險(xiǎn)，所以對土地所有權(quán)進(jìn)行限制成為國家管理的必要手段，而在法律對土地利用加以限制的同時(shí)，必然要求對土地開發(fā)利用設(shè)置一個(gè)法定的權(quán)利范圍，這就是土地發(fā)展權(quán)制度產(chǎn)生的背景，可以說土地發(fā)展權(quán)的誕生是所有權(quán)社會(huì)化的結(jié)果。創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)后，一切開發(fā)活動(dòng)都以已經(jīng)確定的性質(zhì)和范圍為限，以后欲變更土地使用性質(zhì)或強(qiáng)度均屬于土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容。

（二）土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)

從權(quán)利性質(zhì)上看，根據(jù)其所具有的支配性、絕對性及排他性等特征，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)被歸類為一種物權(quán)，是從所有權(quán)中獨(dú)立出來并依附于所有權(quán)的一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。從使用權(quán)能來看，權(quán)利人可以利用土地發(fā)展權(quán)使用價(jià)值以滿足自身的需要，既可以對土地依照其性質(zhì)和用途加以利用，也可以根據(jù)法律或合同的規(guī)定，將這種使用權(quán)能轉(zhuǎn)移給他人行使；其使用性質(zhì)可分為消極使用和積極使用，消極使用實(shí)質(zhì)上是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓之后的不作為義務(wù)，即將自己的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人使用，而自己不得再進(jìn)行土地開發(fā)的方式；從收益權(quán)能來看，權(quán)利人可以自行開發(fā)土地獲得收益，也可通過轉(zhuǎn)讓開發(fā)土地的利益從而獲得相應(yīng)的對價(jià)。[3]

（三）土地發(fā)展權(quán)的主體和客體

作為一項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，土地發(fā)展權(quán)同樣應(yīng)有自己的主體、客體及權(quán)利內(nèi)容。權(quán)利主體是土地發(fā)展權(quán)最為關(guān)鍵的問題，它決定了土地開發(fā)及增值收益的最終歸屬。各國對于土地發(fā)展權(quán)的歸屬分為國家主體說、私人主體說及二元主體說的分類，英國在確立該項(xiàng)制度之初就以法律的形式規(guī)定權(quán)利主體歸屬國家，而美國則確立了該權(quán)利歸屬于土地所有者即權(quán)利私有的原則，法國則為權(quán)利歸屬劃分了界限提出了部分國有、部分私有的原則。[4]土地發(fā)展權(quán)的客體是權(quán)利主體可支配利益的載體，筆者認(rèn)同郭煌提出的土地發(fā)展權(quán)客體為相應(yīng)的土地開發(fā)容量的觀點(diǎn)，土地開發(fā)權(quán)權(quán)利內(nèi)容即可體現(xiàn)為權(quán)利人自行根據(jù)開發(fā)容量進(jìn)行開發(fā)，或轉(zhuǎn)讓相應(yīng)開發(fā)容量的過程。[4]

二、國外土地發(fā)展權(quán)制度概述

（一）英國

20世紀(jì)中葉，大規(guī)模城市化、工業(yè)化發(fā)展衍生了諸如耕地減少、生態(tài)污染、城市擁擠等問題，另外規(guī)劃變動(dòng)也致使部分地區(qū)地價(jià)驟然上漲而其他地區(qū)迅速下跌等發(fā)展不平衡的問題。1942年《阿斯瓦特報(bào)告》一文中提出了土地發(fā)展權(quán)和土地發(fā)展稅的概念，其內(nèi)容主要是提出將土地開發(fā)權(quán)統(tǒng)一收歸國家所有的觀點(diǎn)，該觀點(diǎn)后來被采納并最先體現(xiàn)在1947年生效的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之中，由于英美法系的立法傳統(tǒng)的原因，調(diào)整土地發(fā)展權(quán)的規(guī)定并無專項(xiàng)的法律而是散見于相關(guān)的部門法律及法規(guī)中。

起初，政府規(guī)定將土地發(fā)展權(quán)完全收歸國有，私人欲開發(fā)其土地（變更土地用途或增加建筑物構(gòu)筑物等）須向政府提交申請，由政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行審核，如該項(xiàng)請求符合前述規(guī)定，申請人將獲得開發(fā)許可，但是申請人在進(jìn)行開發(fā)行為前必須向國家繳納土地發(fā)展稅，該筆稅費(fèi)歸國家所有。該項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)了對土地用途的有效管制，土地開發(fā)增值收益全部歸公所有的制度安排遏制了由于規(guī)劃政策調(diào)整引起的土地收益“驟漲或驟跌”的現(xiàn)象，也體現(xiàn)出了一定的公平性。[5]

雖然在一定程度上起到了對土地資源有效管控的作用，但英國土地發(fā)展權(quán)制度在運(yùn)行過程中也逐漸呈現(xiàn)出了一些問題。一些土地所有者認(rèn)為土地增值全部歸公的做法嚴(yán)重侵犯了其合理的收益，打壓了市場主體開發(fā)土地的積極性，致使該項(xiàng)制度實(shí)施后房地產(chǎn)交易的長期低迷，甚至在相當(dāng)長的一段時(shí)間里人們對是否應(yīng)繼續(xù)實(shí)施該項(xiàng)制度產(chǎn)生了爭議。隨后政府對政策進(jìn)行了修正，改變了起初土地開發(fā)收益完全歸公的做法，將該部分收益在國家和私人土地所有者之間合理分割，其實(shí)質(zhì)是政府對私人土地發(fā)展權(quán)收益進(jìn)行一定的補(bǔ)償，但主要收益還是收歸國有。時(shí)至今日，英國土地發(fā)展權(quán)制度仍在實(shí)踐中不斷進(jìn)行調(diào)整，但不可否認(rèn)其本身為解決城市建設(shè)發(fā)展與土地合理利用的矛盾問題進(jìn)行了有益的探索，為后來各國土地發(fā)展權(quán)制度的構(gòu)建提供了可資借鑒的參考。

（二）美國

自上世紀(jì)20年代后，美國開始進(jìn)入快速發(fā)展的軌道，工商業(yè)發(fā)展速度迅猛，外來移民激增，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，與其發(fā)展相伴而來的是農(nóng)地面積減少，自然環(huán)境生態(tài)資源壓力過重等問題。針對這些社會(huì)問題，在最初美國政府借鑒了德國的土地用途管制制度，采取了限制土地用途變更及嚴(yán)格控制城市建筑容積率等措施，然而由于上述措施過分強(qiáng)調(diào)了對公共利益的保護(hù)，行政干預(yù)的手段侵犯了私人所有者的在土地利用中的利益，其主要特點(diǎn)就是政府要求農(nóng)民根據(jù)規(guī)劃不得開發(fā)自己的土地，同時(shí)也限制將土地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，且實(shí)施這些行政強(qiáng)制性干預(yù)行為過程中，國家并不給予土地私有者任何補(bǔ)償。土地用途管制制度逐漸引發(fā)了土地所有者的不滿，甚至出現(xiàn)了土地私有者進(jìn)行黑市交易等違法現(xiàn)象。

在近三十年的實(shí)踐中，美國政府意識到單純的土地用途管制制度并不能從根本上解決農(nóng)地銳減、自然資源環(huán)境遭受破壞等問題，逐漸地將以行政強(qiáng)制干預(yù)土地利用的做法，調(diào)整為以確認(rèn)私人合法土地發(fā)展權(quán)的模式，并借鑒了英國土地發(fā)展權(quán)制度的部分內(nèi)容。

美國土地發(fā)展權(quán)主要由兩種模式運(yùn)行，即土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)及土地發(fā)展權(quán)征購。土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)（Transfer of Development Right）的思路是由美國人Gerald Loyd于上世紀(jì)60年代初首先提出的，其制度設(shè)計(jì)參照了采礦權(quán)的原理（采礦權(quán)可與土地所有權(quán)相分離單獨(dú)行使）。首先，法律明確規(guī)定土地所有人有自行開發(fā)土地的權(quán)利（即土地發(fā)展權(quán)私有原則），但根據(jù)規(guī)劃不同區(qū)域地塊的發(fā)展權(quán)所受限制不同。根據(jù)各州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃及土地利用計(jì)劃，將全部土地分為土地發(fā)展權(quán)發(fā)送區(qū)（sending areas）及接受區(qū)（receiving areas）。發(fā)送區(qū)通常是具有稀缺性的農(nóng)地、自然資源易受破壞區(qū)域、重點(diǎn)文物及古跡保護(hù)區(qū)等情形，根據(jù)規(guī)劃這些土地應(yīng)受特殊保護(hù)并限制或禁止從事商業(yè)開發(fā)。發(fā)送區(qū)土地所有者可做兩項(xiàng)選擇，其一是維持土地使用現(xiàn)狀，不變更土地使用用途，同時(shí)保留其所有的土地發(fā)展權(quán)；其二是將其享有的土地發(fā)展權(quán)出售，在獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償后，今后將不再享有變更土地用途等進(jìn)一步開發(fā)土地的權(quán)利（即使土地所有者將該塊土地出售后，新的土地所有者也將失去土地發(fā)展權(quán)）。土地發(fā)展權(quán)接受區(qū)是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃可進(jìn)一步進(jìn)行開發(fā)的區(qū)域，通常是在城區(qū)及其周邊區(qū)域。該區(qū)域的土地發(fā)展權(quán)數(shù)量不足以滿足實(shí)際的需要，需要額外購買開發(fā)權(quán)，這樣通過購買發(fā)送區(qū)出讓的開發(fā)權(quán)之后，將購買的開發(fā)權(quán)與自己原有的開發(fā)權(quán)疊加使用。法律規(guī)定接受區(qū)的劃定必須具備特定的條件，如該區(qū)域土地發(fā)展權(quán)總量存在一定程度的市場需求；該區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件能滿足進(jìn)一步開發(fā)的需要；接受區(qū)發(fā)展項(xiàng)目符合各州經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等。[6]兩塊區(qū)域確定之后，由政府評估確定開發(fā)權(quán)價(jià)值，由兩塊區(qū)域的土地所有者根據(jù)市場原則自由交易。為了更便于土地發(fā)展權(quán)的交易，美國很多地區(qū)建立了專門的土地發(fā)展權(quán)交易銀行，由該銀行先從土地發(fā)展權(quán)發(fā)送區(qū)購買土地發(fā)展權(quán)，將購買的權(quán)利暫時(shí)儲(chǔ)存，待有市場需求時(shí)，再將這些權(quán)利轉(zhuǎn)讓出去。可見，美國的土地發(fā)展權(quán)交易市場已發(fā)展得較為完善。

土地發(fā)展權(quán)征購制度指地方政府為保護(hù)稀缺性的農(nóng)用地、自然資源保護(hù)用地等土地資源，由政府出資購買私有者土地發(fā)展權(quán)的制度。政府將私有者的土地發(fā)展權(quán)征購以后，該塊土地只能在原有的用途范圍內(nèi)使用，不得改變原有的用途，其實(shí)質(zhì)是由政府通過出資補(bǔ)貼土地所有者，彌補(bǔ)限制開發(fā)給所有者帶來的損失，從而達(dá)到土地用途管制的目的。

在過去的半個(gè)世紀(jì)里，土地發(fā)展權(quán)制度已覆蓋全美國，在充分尊重土地私有者利益的同時(shí)，有效地實(shí)現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置。

三、英美兩國發(fā)展權(quán)制度對我國土地管理制度的啟示

（一）在我國建立土地發(fā)展權(quán)制度的必要性

1.有利于土地資源合理配置

由于人多地少的實(shí)際情況，合理利用土地資源及嚴(yán)格保護(hù)耕地歷來是我國的基本國策。自上世紀(jì)80年代后，針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展過熱導(dǎo)致的耕地減少自然資源遭受破壞等問題，國家逐步調(diào)整了土地利用戰(zhàn)略，并在《土地管理法》等相關(guān)法律中明確了土地用途管制制度。但這套世界上最為嚴(yán)格的土地資源管理配置制度在實(shí)際運(yùn)行中并未起到理想的效果。由于法律規(guī)定農(nóng)用地變更土地用途，只能通過政府征收后才能轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，集體土地的所有權(quán)受到了極大的限制。集體土地征收的前提是符合“公共利益”，而“公共利益”的界定并無嚴(yán)格的法律標(biāo)準(zhǔn)，這就為地方政府濫用土地征收行政權(quán)創(chuàng)造了條件，在實(shí)踐中地方政府的“圈地行為”造成了大量土地資源的浪費(fèi)；另外，由于農(nóng)業(yè)用途的收益較低致使城市郊區(qū)農(nóng)民集體對其土地進(jìn)行隱性流轉(zhuǎn)（如小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象），在違反土地利用規(guī)劃的同時(shí)侵害了國家整體利益。而合理的土地發(fā)展權(quán)制度能保障在市場經(jīng)濟(jì)條件下，通過明確發(fā)展權(quán)的歸屬，促進(jìn)土地所有者優(yōu)化利用土地，并在農(nóng)民獲得合理收益后，實(shí)現(xiàn)耕地的有效保護(hù)。

2.有利于保護(hù)權(quán)利主體的合理收益

在實(shí)施土地征收過程中，農(nóng)民作為土地的使用權(quán)人其利益應(yīng)得到充分有效的保護(hù)。而現(xiàn)實(shí)中由于缺乏土地發(fā)展權(quán)，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以原有農(nóng)業(yè)土地用途計(jì)算，致使農(nóng)民在土地增值收益中（從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地）獲得的合理收益被嚴(yán)重剝奪了，形成了地方政府與民爭利的局面。在法律上確認(rèn)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，并依法將變更土地性質(zhì)后的增值部分以土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償金的形式計(jì)入整體補(bǔ)償中，充分維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，讓農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化進(jìn)程的果實(shí)，將極大地體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

3.有利于政府職能的轉(zhuǎn)變和管理效率的提高

市場經(jīng)濟(jì)的主要特征就是應(yīng)以市場作為資源配置的主要手段，而長期以來我國土地管理制度以對土地資源的行政強(qiáng)制性管控取代了以市場配置資源的方法；政府主導(dǎo)型配置模式一方面增加了行政成本，又嚴(yán)重地束縛了土地資源配置的效率；而在土地征收中地方政府獲益的現(xiàn)象也嚴(yán)重地降低了政府的公信力。土地發(fā)展權(quán)制度的內(nèi)容就是主要通過市場方式解決土地資源合理配置的問題，政府在此過程中不以市場主體的角色介入交易行為而只提供宏觀的調(diào)控及有限的公共服務(wù)，這樣既厘清了政府的職責(zé)又減輕了行政負(fù)擔(dān)。

（二）我國土地發(fā)展權(quán)的歸屬問題

我國法律規(guī)定城市土地歸國家所有，所以由所有權(quán)派生出的土地發(fā)展權(quán)利自然也歸屬于國家，這一點(diǎn)沒有任何爭議，但目前就農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的歸屬問題，國內(nèi)學(xué)者主要分為兩種觀點(diǎn)：土地發(fā)展權(quán)歸國家所有及土地發(fā)展權(quán)歸土地所有者即農(nóng)民集體所有。支持發(fā)展權(quán)歸國家所有的觀點(diǎn)認(rèn)為土地空間權(quán)及發(fā)展權(quán)均源自國家主權(quán)，現(xiàn)行的土地用途管制制度及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用制度最大優(yōu)勢在于能有效防止耕地的減少，遏制農(nóng)用地非法轉(zhuǎn)用，有利于實(shí)現(xiàn)土地利用的總體規(guī)劃及土地供應(yīng)的宏觀調(diào)控。[7]部分學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村土地變更使用性質(zhì)后，土地價(jià)值增值過程中，農(nóng)地所有者并未做出直接的貢獻(xiàn)，該部分收益理應(yīng)歸屬于國家所有；還有觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)獲得的收益歸國家所有后，國家將其中大部分的增值收益用于完善農(nóng)民的社會(huì)保障、對失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)等用途，其實(shí)質(zhì)是還利于民，從長遠(yuǎn)上看符合農(nóng)民的利益。

另有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論及土地資源配置效率角度出發(fā)，認(rèn)為農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸農(nóng)民集體所有，其理由為產(chǎn)權(quán)制度既決定了市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，更為關(guān)鍵的是其構(gòu)成了市場經(jīng)濟(jì)制度及其他相關(guān)制度的基礎(chǔ)。財(cái)產(chǎn)權(quán)被認(rèn)為是自由權(quán)(第一代人權(quán)的核心)之一，財(cái)產(chǎn)基本權(quán)利即表示人民有財(cái)產(chǎn)自由權(quán)，人民可以自由地?fù)碛小⑹褂貌⑻幏制浜戏ㄈ〉玫呢?cái)產(chǎn)。[8]我國法律已明確規(guī)定農(nóng)民集體作為土地產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利主體地位，而土地發(fā)展權(quán)雖然獨(dú)立于所有權(quán)，但從權(quán)利來源上看是從所有權(quán)中分離出來，土地所有者理應(yīng)獲得其從土地調(diào)整中所獲得的增值收益。從運(yùn)行效率上看，美國式發(fā)展權(quán)正是因?yàn)椴捎昧藢?quán)利賦予土地所有者的做法，以市場手段代理了單純的行政手段，激發(fā)了市場主體交易熱情，從而高效地實(shí)現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置。

筆者認(rèn)同第二種觀點(diǎn)，在確認(rèn)土地發(fā)展權(quán)歸屬的問題上不能因?yàn)槠鎻?qiáng)調(diào)政府對土地資源配置的宏觀管理目標(biāo)，而違背了基本的產(chǎn)權(quán)理論，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)民集體所有的制度安排既符合保障所有者財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法治精神，也有助于高效實(shí)現(xiàn)土地市場優(yōu)化配置和保護(hù)土地資源的雙重目標(biāo)。

3.我國土地發(fā)展權(quán)運(yùn)行基本模式的選擇

在土地發(fā)展權(quán)運(yùn)行模式上，應(yīng)借鑒美國的做法采用土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓及國家征購?fù)恋匕l(fā)展權(quán)兩種模式。鑒于土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓既能激活土地市場又能降低國家的土地行政管理成本，非公益土地發(fā)展權(quán)交易應(yīng)鼓勵(lì)土地開發(fā)者在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上向農(nóng)民集體購買發(fā)展權(quán)；在交易之前，應(yīng)根據(jù)國家土地利用總體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃并結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際確定土地開發(fā)指標(biāo)，在指標(biāo)限額內(nèi)允許買賣雙方進(jìn)行交易，同時(shí)土地發(fā)展權(quán)指標(biāo)限額的價(jià)格應(yīng)由政府組織評估后予以確定；在時(shí)機(jī)成熟時(shí)也可以建立類似美國土地發(fā)展權(quán)銀行的專業(yè)機(jī)構(gòu)來為交易雙方提供有效的中介服務(wù)。對于國家重點(diǎn)保護(hù)的耕地、自然保護(hù)區(qū)等公益性用地，應(yīng)由政府向權(quán)利人征購，在給予合理的補(bǔ)償后，土地權(quán)利人將不再享有進(jìn)一步開發(fā)的權(quán)利，該塊土地只能在原有的使用性質(zhì)內(nèi)予以利用。鑒于政府的公共管理性質(zhì)，必須保持中立性，所以在發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓及政府征購兩種土地發(fā)展權(quán)模式運(yùn)行中，應(yīng)以土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度為主。[9]

[1]沈守愚.論設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)和重要意義[J].中國土地科學(xué)，1998，（1）.

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