城鄉二元社會結構與中國城鎮化的困境

趙大興

（北京工業大學 馬克思主義學院， 北京 100102）

一、城鄉二元社會結構與中國城鎮化進程的特點

城鎮化（亦稱城市化）是近代工業文明的產物，是工業化和生產社會化發展的必然結果。近代機器大工業生產方式造成了生產的集中，而生產的集中又造成勞動人口在生活上的集中，生產和生活的集中又產生了對第三產業（住房、醫療、教育、娛樂、餐飲、商貿等）的大量集中需求，于是，近代意義上的城市就形成了。城市工商業迅猛發展產生的對勞動力的大量需求，將大批農村勞動力不斷吸納到城市中來，從而出現了農村人口持續向城鎮流動的趨勢，并最終形成社會多數人口集中于城鎮工作與生活，這一進程被稱為城鎮化。

盡管近代工業生產力在19世紀60年代已引入中國，但中國真正意義上的工業化建設是在新中國建立后才開始的。在舊中國時期雖然已經產生了若干近代化城市，但只是孤立的點狀分布，遠未形成真正意義上的趨勢性發展。因此，中國的城鎮化進程也是在新中國建立后啟動的，并以改革開放為轉折點，呈持續快速發展勢頭，高于世界同期城市化平均速度2倍。[1]中國城鎮化進程以前所未有的巨大規模和動能造就了世界上最龐大的生產能力和一個迅猛擴大的消費市場，其影響早已超出了中國的國境。以致美國經濟學家、諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨（Stiglitse）認為，影響21世紀人類社會進程兩件最深刻的事情：一是美國的新技術革命，二是中國的城市化。[2]（P3）

與西方國家和一些新興經濟體國家相比，中國的城鎮化是在不同的歷史背景與制度環境下推進的，因而其特點、進程和遇到的問題也與其他國家不同，其最終的發展路徑也必然是依據中國的具體國情所決定。

中國工業化的進程曲折而漫長，新中國的工業化是在極其惡劣的外部環境下起步的。由于西方的封鎖禁運，中國無法從國外引進資金和技術推進工業化，必須主要依靠國內的積累，而國內的積累又主要來自農業，這是城鄉二元社會經濟結構形成的主要原因。城鄉二元社會經濟結構的意義在于通過一系列傾斜性制度安排，確保資金從農業流入工業，從農村流入城市；同時又嚴格控制農村勞動力向城市的流動。這種制度安排與中國工業化的外在環境有關，也與中國工業化的發展模式有關。因為中國是一個勞動力極其豐富而資金極為匱乏的國家（中國資金匱乏的狀況只是在最近十年才明顯緩解），而中國工業化實行的是優先發展重工業的模式，重工業的特點是資金與技術密集，但對勞動力的需求相對較少，且對勞動力的文化技術水平有著較高要求。這種模式的工業化進程決定了其對資金的需求很高而對勞動力的需求有限，這本身就要求在制度設計上確保農村資金流向城市的同時對農村勞動力向城市的流動予以管制，從而保證工業化進程的順利發展。

因此，中國的城鎮化進程是在城鄉二元社會結構下推進的，并受這一結構的制約。這種城鄉二元社會結構的運行也造成了一種二元化的結果：一方面它有效保證了加快工業化發展所必需的資源供給，另一方面這種結構延緩了中國的城鎮化進程，造成了經濟與社會發展的不同步。1952-1978年，中國工業化水平從17.6%增加到44.1%，增加了26.5個百分點；而同期城市化水平從12.5%增加到17.9%，僅增加5.4個百分點。1978年，是城鎮化與工業化水平的差距最大的一年，相差了 26.2 個百分點。[3]（P847）可見，改革開放前中國的城鎮化進程大大低于工業化進程。改革開放后中國城鎮化速度明顯加快，城鎮化與工業化水平之間的差距不斷縮小，但仍繼續存在了相當長的時間。1995年，中國城鎮化率達到36.2%，與工業化率的差距縮小到12個百分點；2000年，城鎮化率達到36.2%，與工業化率的差距縮小到4.1個百分點。“就1949-2009年總體而言，中國的城市化總是滯后于工業化發展的速度，總體表現為城市化滯后。”[3]（P847）以其他方式的計算結果也得出同樣的結論。根據牛文元主編的《中國新型城市化報告2012》提供的資料，用城市化率和工業化率計算得到的偏差系數（城市化率/工業化率－1）來表示工業化與城市化的相關關系（其中城市化率=城鎮人口/總人口，工業化率=第二產業增加值/GDP），1978年中國工業化與城市化的偏差系數為－0.53，1978-2010年的平均偏差系數為－0.272，這意味著中國城鎮化水平長期滯后于工業化的發展。

城鎮化作為工業化發展的必然結果本來是應與之并行不悖的。中國工業化與城鎮化的不同步并非社會經濟發展的自然結果，而是城鄉二元社會結構下人為阻滯城鎮化進程的結果。城鎮化長期嚴重滯后于工業化，是中國城鎮化進程的一個極為顯著的不同于其他國家的特點。正是這一特點，構成了推進中國城鎮化進程的重要原因，也正是這一特點，造成了中國城鎮化發展過程中的困境。

中國城鎮化進程的滯后不僅體現在與工業化進程的比較上，而且也體現在與其他國家同期發展進程的比較上。根據城市化發展的四階段理論，城鎮化水平小于30%為起步階段。[4]1949年我國城鎮化水平為10.64%，到1996年達30.48%，完成城市化起步階段。[5]以城鎮化率10%-30%為一個時段進行比較，在英格蘭和威爾士需時79年，在美國需66年，德國48年，日本36年，澳大利亞只有26年。[6]世界各國城鎮化發展的實踐表明，后發展國家城鎮化進程通常快于先發展國家，但中國城鎮化起步階段卻長達47年，顯著低于日本和澳大利亞，和德國相近，而德國的工業化發展早于中國近一個世紀。

中國城鎮化進程另一個不容忽視的特點是，城鎮化進程是在經濟體制轉型的背景下推進和發展的。特別需要指出的是，中國由于發展起點低和計劃經濟體制效率低（較蘇聯、東歐國家），到改革開放之初，中國工業化發展水平只達到工業化中期的第一階段。[7]這樣，工業化和城市化的發展任務就不得不在經濟體制改革的過程中繼續完成。因此，中國是在產業結構上還沒有完成工業化、在社會結構上還沒有實現城鎮化的情形下開始經濟體制轉型的。由于在這一過程中，中國的農村和農業不得不繼續充當工業化成本支付者的角色，因而在計劃經濟時期形成的城鄉二元社會經濟結構在經濟轉型時期也就繼續延續下來，并對中國的城鎮化進程持續產生著影響。這表現在城鎮化過程在前30年（1949-1978）發展極為緩慢，而在1978年后卻又在迅速發展中暗藏隱患，這種速度上的慢與快都為城鎮化進程帶來諸多問題。

二、推進城鎮化戰略與城鎮化進程的困境

中國城鎮化滯后盡管是城鄉二元社會結構下工業化發展的一個難以避免的結果，但畢竟對國民經濟和社會發展產生了一系列負面影響：由于大量的勞動力被滯留在農村，加劇了人多地少的矛盾，使農業和農村中的許多深層次矛盾難以解決；農村人口的低收入抑制了社會總體消費需求特別是農村消費需求的增長；擴大了城鄉差距，阻礙了國民經濟發展整體水平的提高，嚴重制約了中國現代化的發展進程。隨著改革開放后中國經濟的長足發展，城鎮化滯后對中國經濟社會發展的制約作用愈益明顯，正是在這一背景下，2000年以后，加快推進城鎮化進程的主張被提到了政策日程上。

2001—2005年的“十五”計劃時期，我國《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》把推進城市化提升為國家戰略。在中共十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中指出:“我國推進城鎮化條件已漸成熟，要不失時機地實施城鎮化戰略。”這就從政策上對加快我國城鎮化進程提供了保證。2002年中共十六大報告又進一步明確和完善了多樣化的城市化發展道路，指出：“要逐步提高城市化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城市化道路。發展小城鎮要以現有縣城和有條件的建制鎮為基礎，科學規劃，合理布局”。

在這一戰略推動下，各地方政府開始紛紛運用多種模式推進城鎮化進程，并著手制定近期和中期城鎮化發展戰略目標。例如，湖南省提出“聚集式發展”，培育大型中心城市和壯大縣城；廣西提出“十一五”期間城市化要“采取超常規速度向前發展”，城市人口比重由39%增至46%；河北省提出將城鎮人口比重從目前40%提高到2015年50%，湖北省2010年城鎮化指標是45%，而廣東省計劃2010年達到50%，等等。[8]

在加快推進城鎮化進程戰略推動下，2000年以后，中國城鎮化發展呈現全面加速態勢。進入21世紀以來中國城鎮化進程基本保持在年均提高1個百分點的水平上，遠高于同期世界城鎮化發展年均提高0.2個百分點的平均水平，也快于許多新興工業化國家城鎮化發展的速度。[9]2011年中國城鎮人口首次超過農村，城鎮化率達51.3%（2010年已達49.7%，接近50%）。

然而，在中國城鎮化以異乎尋常的速度發展的同時，卻面臨著新的困境。在這里，“困境”一詞的涵義是指影響和制約著中國城鎮化發展的外在環境因素，它不同于城鎮化發展本身造成的問題，這些問題通常可以在城鎮化的發展過程中逐漸得以解決，而前者卻不是城鎮化發展過程本身能夠克服的，必須通過體制變革和政策調整才可以獲得解脫。構成中國城鎮化發展困境的最關鍵的制約因素，仍是在計劃經濟時代形成又延續至今的城鄉二元社會經濟結構。在市場經濟條件下，城鄉二元社會經濟結構對中國的城鎮化進程繼續產生著影響，所不同的是這種影響的形式發生了變化。這表現在經濟轉型后的城鎮化進程出現一種“偽城鎮化”現象（亦稱“半城鎮化”），即一方面大量農村人口進入城鎮工作和生活，另一方面，他們又沒有獲得與城鎮戶籍人口平等的權利和待遇，成為城鎮中的另類人群。據統計，2012年，全國城鎮戶籍人口（非農業人口）4.78億，占全國人口35.29%，農村戶籍人口（農業人口）8.76億；而按居住地劃分，城鎮常住人口7.12億，占52.6%（即城鎮化率）。[10]這意味著有17.31%，即2.34億生活在城鎮的人口因沒有城鎮戶口而不能享有城鎮居民待遇。截止2010年底，農民工參加養老、工傷、醫療、失業和生育保險的比例分別為9.5%、24.1%、14.3%、4.9%和2.9%。當然，外來人口也無法享受到城市戶籍人口的低收入補貼。[10]之所以稱之為“偽城鎮化”是因為這種城鎮化并沒有真正消除城鄉差距，而是把城鄉差距轉化為城鎮內部兩個戶籍群體的差距與對立。

如此龐大的農村人口進入城市后卻游離于城市體制之外，難以享受與城鎮居民同等的權益，使他們進入城市生活的成本越來越高，工作和生活均處于無保障狀態（工作不穩定、難于定居、缺乏社會保障、其子女無平等受教育權等），由此產生的不滿情緒使這一群體構成了一個巨大的不穩定因素。上世紀90年代中期后，農村流入城鎮人口犯罪率升高和與城鄉對立有關的群體性事件激增。大量的調查研究發現，流動人口在城市犯罪分子中占有相當大的比重。例如，根據北京市公安局的統計，流動人口在被抓獲的犯罪嫌疑人中所占的比重在1996年為56%，2005年上升到61%，北京市的流動人口從1996年到2005年增長了2.8倍，而流動人口犯罪的數量增長了3.6倍。[11]另據統計，廣州市的流動人口犯罪占刑事案件總數的比重從2001年的84.5%上升至2004年的87.5%，天津市的流動人口犯罪比重也由1999年的35.6%上升到2005年的42.3%。[12]隨著城鎮化進程的加快，由此產生的矛盾激化導致的群體性事件激增。有學者統計，從1993-2008年的15年間，群體性事件的年增長率為17%左右；而從發生規模來看，參與群體性事件人數的年均增長率為12%，由73萬多人增加到307萬多人；其中參與者百人以上的由1400起增加到7000起，增長4倍。[13]另外，根據法制網2012年12月27日發布的《2012年群體性事件研究報告》透露，在2012年群體性事件中，群體事件中城鎮居民參與的超過一半（51.1%），農民參與的有46.7%，城鎮居民參與的比例高于農民。這表明，我國目前的社會矛盾焦點正在由農村向城鎮轉移，城鎮出現的各種矛盾和社會問題將變得更加錯綜復雜，社會治理也將面臨更加嚴峻的挑戰。其所造成的直接結果，就是城鎮化的表面進程發展愈快，社會不穩定因素就愈多，以致“維穩”已經成為各級政府當前最重要的工作任務之一。

可見，中國城鎮化的最大障礙是城鄉二元社會結構造成的利益分配不平衡問題。一方面，進入城鎮的農村人口有著獲得與城鎮居民平等地位的強烈渴望；①另一方面，城鎮居民不愿自己在現行體制下的既得利益受到損害。在城鄉二元社會結構下，城市戶籍人口實質上構成了中國最大的既得利益群體。因此，中國城鎮化問題所要解決的是如何處理農村流入城市人口獲得平等國民待遇的要求（這一要求無疑是合理的）與城市戶籍人口的既得利益之間的矛盾。解決這一矛盾的難點在于：鑒于城鎮戶籍人口的規模和在社會經濟結構中的優勢地位（這種地位使他們擁有巨大的能量），任何對存量利益全面調整導致的對其利益的觸犯都可能引發激烈反彈。這勢必危及社會穩定，而社會穩定又是中國經濟社會發展的先決條件。

在全面的存量調整已被證明不可行的情況下，能否通過增量調整（即國家通過財政手段增大對農村轉入城鎮人口的福利投入，使其福利待遇最終與城鎮戶籍居民拉平）來彌合城鄉差距呢？有關分析表明，這在短期內同樣并非易事。國家行政學院新近完成了關于城鎮化成本的一份報告，這份報告對農民工市民化的財政支出成本進行了研究，國家統計局的數據顯示，2012年全國農民工總量為2.6261億人，其中外出農民工1.6336億人，報告指出，若將這1.6億外出農民工一次性轉化成市民，以2011年不變價格計算，所需教育、社保、低保、住房方面的新增支出為18091.04億元。根據上述報告的起草者之一、國家行政學院教授馮俏彬的計算，這筆支出相當于全國財政支出的15%，而我們現在用于社保體系里的財政資金，只有11%即1萬億左右。這意味著如果要把這1.6億農民工納入進來，社保資金要膨脹到現在的兩倍，相當于再造一個社保支出。按馮俏彬的看法，這一數額只限于提供農民工城鎮化最急切的基本公共服務。所以這是一個底線，不是最高標準。馮俏彬認為，從2013年到2020年這8年中，如果把1.6億農民工每年其中的15%市民化，每年農民工市民化新增財政成本為2261.38億元，到最后達到1.8萬億新增支出時，這幾年財政支出的總額肯定已經是1.8萬億的幾倍了。[14]顯而易見，如此龐大的財政支出無論是政府還是整個社會都是難以承受的。

因此，中國城鎮化進程面臨的困境在于，我們既不可能維護城鄉二元社會結構（因為它在道義上是不合理的，已經構成社會進步的障礙），也不可能馬上廢除這一結構（因為為此需支付的成本代價是整個社會難以承受的），而只能通過逐步的體制變革與經濟發展來逐漸化解這一問題。這不僅需要時間，更需要執政者高超的平衡技巧與施政能力。

三、路徑與抉擇

城鎮化是工業化和生產社會化發展導致的一個必然結果。我國城鎮化進程曾長期滯后于工業化進程，是中國特有的體制性因素作祟的結果。在不從根本上觸動原有社會經濟結構的情況下，單純試圖把推進城鎮化作為帶動中國經濟增長的動力手段來使用，則難免倒果為因，事與愿違。因為，城鎮化本身并不會自動成為經濟發展的推動力量，進入城鎮的農村人口只有在具有足夠消費能力的時候，才可能真正構成內需增長的動力，而這種消費能力又只有在獲得與城鎮人口平等權益下才能實現。因此，單純把推動城鎮化作為一種經濟發展戰略，特別是作為一種擴大內需的驅動杠桿，難免就會成為一廂情愿的拔苗助長。拉美、非洲一些國家出現的“過度城市化”現象表明，城鎮化比率并非是衡量一個國家經濟社會發展水平的絕對標準。脫離相應的經濟基礎與社會發展水平的城鎮化，不僅不會有效促進經濟社會的發展，反而構成了社會發展的陷阱。城鎮化的發展必須建立在經濟發展與體制革新的基礎上，而不能超越經濟社會發展水平，更不能以損害農村人口的權益為代價推進城鎮化。

在中國，城鎮化進程不僅是一個發展問題，而且是一個重大利益調整問題，而“觸及利益比觸及靈魂更難”（李克強語）。城鎮化問題是一個既關系發展又關系穩定的具有雙重性質的重大問題，其處理得當與否，既可以成為發展的助力又可以成為發展的陷阱。因此，在推進城鎮化問題上，以何種思路為指導是極其關鍵的。

首先，必須將打破與逐步消解城鄉二元社會經濟結構作為推進城鎮化進程的目的和決定性環節。馬克思、恩格斯在對未來社會（共產主義社會）的論斷中，早就明確提出“消滅城鄉之間的對立，是社會統一的首要條件之一”。[15]（P57）城鄉二元社會經濟結構的存在割裂了社會，妨礙著城鄉融合，已經成為中國城鎮化的最大障礙，無論在道義上還是在經濟上都是如此。在保留城鄉二元社會結構的背景下推進城鎮化，不僅是困難的，而且是危險的。當國內大量人口都集中于相對狹小的地域（城鎮）時，由此形成的城鎮內部兩大利益對立群體的任何摩擦和沖突，都足以造成爆炸性的社會態勢，從而導致全面危及社會穩定的危機局面，并有可能使國家的發展陷于停頓，甚至倒退。1978年以來三十多年的實踐證明，改革是發展的先導，沒有必要的制度變革，發展就難以持續，甚至難以進行。

其次，鑒于中國人口基數的巨大，即使城鎮化率達到80%，仍會有數億人口繼續生活在鄉村。因此，城鎮化并不僅僅意味著一部分農村人口遷入城市生活，更意味著農村人口生活方式、生活水平和社會保障的城鎮化。按照李克強的闡釋，城鎮化的核心是“人”的城鎮化，關鍵是提高“人”的生活質量，其目的，是造福百姓、富裕農民。[16]城鎮化進程絕非僅僅是人口由農村向城鎮移居的過程，而且應該是（也必須是）消除城鄉差距，實現城鄉融合的過程，是工業反哺農業、城市反哺農村的過程。如果城鎮化僅僅意味著貧困的轉移，把農村的窮人變成城鎮的窮人，那么，這樣的“城鎮化”不僅無助于社會經濟的發展，而且會使國家落入發展的陷阱，一如某些拉美國家已經發生的那樣。

再次，由于城鄉二元社會經濟結構在短期內不可能馬上取消，這意味著中國城鎮化進程必定是一個充滿矛盾的反復利益博弈的過程。因而在城鎮化有關政策的實施上不能不實行雙向控制：既要促進發展，又要顧及穩定；既要適時推進城鎮化進程，又要對這一進程實行必要的調控，使之能夠有序推進，將城鎮化進程置于社會穩定可承受的范圍內。在城鎮化發展過程中，必須注重發展質量，有序推進，因勢利導；必須確保城鎮對流入農村勞動力的有效吸納能力；必須使城鎮化發展速度與國家整體經濟發展與工業化水平相一致，使城鎮化真正成為推動國家社會發展的正能量。

總而言之，城鎮化在中國的社會發展進程中扮演著雙重角色——既是一個過程，又是一種手段，而過程結果如何，手段怎樣運用，都最終要取決于發展本身的需要。萬事歸一，還是鄧小平的那句大實話：發展才是硬道理！

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[3]楊德才.中國經濟史新論（1949-2009）[M].北京：經濟科學出版社，2009.

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[11]王大中，柴艷茹，張曉東，郭冰.北京市流動人口犯罪問題調查報告[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2007，（2）.

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[14]杜濤，肖薇.農民工市民化要花1.8萬億［EB/OL］.http://www.eeo.com.cn/2013/0510/243849.shtml,2013-05-10.

[15]馬克思，恩格斯.德意志意識形態[A].馬克思恩格斯全集（第3卷）[C].北京:人民出版社，1960.

[16]李克強.新型城鎮化和農業現代化相輔相成［EB/OL］.http://www.chinanews.com/gn/2013/01-16/4493156.shtml，2013-01-16.

［注 釋］

①據英國《金融時報》旗下調研機構《中國投資參考（China Confidential）》2013年的調查顯示，在城市里生活和工作的2.2億農民工中，有1.31億人渴望成為城鎮永久居民。