加速推進吉林特色城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考

王天剛，鐘 柏

（國家統(tǒng)計局吉林調(diào)查總隊 服務(wù)業(yè)處， 吉林 長春 130022）

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀趨勢，是帶動城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。城鎮(zhèn)化水平的高低，既是衡量一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和文明程度的重要標志，又是促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動力和重要條件。近年來，吉林省城鎮(zhèn)化水平有了很大提高，城鎮(zhèn)化率不斷提升，為破解“三農(nóng)”問題、實行土地連片開發(fā)、集約土地利用拓展了發(fā)展空間。但也存在城鎮(zhèn)區(qū)域布局和結(jié)構(gòu)不合理、城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)發(fā)展的區(qū)域差異大、出省務(wù)工人員多、農(nóng)業(yè)人口多、向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移困難等亟待解決的問題。

一、吉林省城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

第一，城鎮(zhèn)化率逐步提高。

隨著經(jīng)濟持續(xù)較快發(fā)展，吉林省城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不斷提高，小城鎮(zhèn)綜合承載力不斷增強，人口城鎮(zhèn)化進程不斷加快。城鎮(zhèn)化率由2000年的49.7%上升到2012年的53.7%，提高了4個百分點。①

第二，城鎮(zhèn)化發(fā)展呈明顯的區(qū)域性差異。

從全省情況來看，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平明顯高于其他地區(qū)，西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較低。白山市和延邊州兩地的城鎮(zhèn)化水平高于全省平均水平，其他地區(qū)均低于全省平均水平。

表1 2012年吉林省各市州城鎮(zhèn)化率①

第三，人口城鎮(zhèn)化速度放緩。

近年來，雖然吉林省城鎮(zhèn)人口呈穩(wěn)步增長態(tài)勢，但城鎮(zhèn)化率增速逐漸放緩。城鎮(zhèn)化率水平已從2007年高于全國平均水平8.3個百分點到2012年僅高于全國平均水平1.1個百分點。①五年間吉林省城鎮(zhèn)化率只提升了0.5個百分點，而同期全國平均水平卻提升了7.7個百分點。

第四，流動人口推動城鎮(zhèn)化進程。

吉林省是農(nóng)業(yè)大省，也是人口流動較大的省份，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，大量農(nóng)村剩余勞動力涌向大中城市，相當(dāng)一部分進城務(wù)工人員涌入城市生活，在城市安家創(chuàng)業(yè)。鄉(xiāng)村人口的涌入助推了吉林省城鎮(zhèn)化率隱性提高。截至2012年10月，吉林省共有208.5萬人進城務(wù)工，①其中大部分人員流向吉、長等大中型城市，正是這些人口的進城帶動吉林省農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)和城市轉(zhuǎn)移，從而帶動了全省城鎮(zhèn)人口增加。2012年，全省城鎮(zhèn)常住人口增加了8.7萬人。①

第五，二、三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，為吸納農(nóng)村剩余勞動力創(chuàng)造了條件。

近年來，吉林省進一步加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，加快二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2012年，全省二產(chǎn)實現(xiàn)增加值6374.45億元，同比增長14.0%；三產(chǎn)實現(xiàn)增加值4151.26億元，同比增長11.0%。二、三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重達到88.2%，同比增長0.7個百分點。①二、三產(chǎn)業(yè)所占比例的提高推動了城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量的提高，是城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的表現(xiàn)，也是衡量工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要指標。同時，吉林省二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員2012年末人數(shù)已接近800萬人，呈逐年攀升態(tài)勢。一是外來務(wù)工人員增加，二是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進城務(wù)工人員不斷增多，三是部分先富裕的農(nóng)民在城鎮(zhèn)購房置業(yè)。隨著農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移力度加大，城鎮(zhèn)化發(fā)展也在穩(wěn)步推進。

表2 吉林省城鎮(zhèn)化與全國及黑、遼二省比較（單位：%）①②

二、吉林省城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問題

第一，城鎮(zhèn)化推進速度較慢。

“十一五”期間，全國城鎮(zhèn)化率年提高近1個百分點，而同期吉林省城鎮(zhèn)化率年均僅遞增0.16個百分點，①增速明顯低于全國，由高出全國平均水平9.5個百分點縮小到3.7個百分點，到2012年，僅領(lǐng)先全國水平1.1個百分點，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度與全國相比明顯下降。

第二，城鎮(zhèn)化水平在東北三省中處于落后地位。

雖說吉林省城鎮(zhèn)化水平高于全國平均水平，但與黑龍江、遼寧兩省相比，仍存在一定差距。2012年，吉林省城鎮(zhèn)化率比全國平均水平高出1.1個百分點，分別低于遼寧省、黑龍江省12和3.2個百分點。①

第三，城鎮(zhèn)化率存在“虛高”問題。

2012年，吉林省城鎮(zhèn)化水平雖然達到了53.7%，高于全國平均水平，但達到實際城鎮(zhèn)生活水平的非農(nóng)人口并沒有占到這一比例，許多屬于城鎮(zhèn)統(tǒng)計范圍內(nèi)的礦山、農(nóng)場、林場等職工及其家屬，雖被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但他們的生產(chǎn)生活方式還不具備城市特征，更接近于農(nóng)村。

第四，城市功能單一。

首先是省會城市和中心城市的集聚、輻射能力較弱，綜合實力不強，功能不夠完善，在全省的戰(zhàn)略地位與作用不夠明顯。其次是中等城市功能單一、規(guī)模小，在區(qū)域經(jīng)濟與社會發(fā)展中的紐帶作用難以發(fā)揮。再次是小城鎮(zhèn)布局分散，工業(yè)基礎(chǔ)和非農(nóng)化水平低，作為農(nóng)村經(jīng)濟主要載體的集聚效應(yīng)還不明顯。

第五，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平滯后于工業(yè)化。

根據(jù)發(fā)展模型，城鎮(zhèn)化率一般高于工業(yè)化率，與工業(yè)化率的比值在1.4—2.5之間較為合理。2012年，吉林省城鎮(zhèn)化率為53.7%，與工業(yè)化率的比值為1.15，①說明吉林省的城鎮(zhèn)化水平明顯滯后于工業(yè)化，城鎮(zhèn)發(fā)展與工業(yè)化快速推進和居民生活水平的迅速提高還不適應(yīng)，城鎮(zhèn)具有的凝聚生產(chǎn)要素、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟、轉(zhuǎn)變生活方式的功能還沒有得到很好的發(fā)揮。

第六，城鎮(zhèn)化實質(zhì)仍需關(guān)注。

人口流動確實不同程度地提高了全省的城鎮(zhèn)化水平。但是，城鎮(zhèn)化的目標和意義并不在于其統(tǒng)計水平的高低，而是其背后擴大就業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實質(zhì)內(nèi)容。目前，吉林省流動人口大量存在且總量仍在增加，但各地區(qū)吸納轉(zhuǎn)化流動人口的能力十分薄弱，絕大多數(shù)流動人口不能融入城市。流動人口僅分享了城鎮(zhèn)化過程帶來的初次分配福利（非農(nóng)就業(yè)和工資收入），但其城鎮(zhèn)身份、戶籍身份、社保、醫(yī)療、子女教育等實質(zhì)性城鎮(zhèn)化福利并未享受到。所以，揭開城鎮(zhèn)化水平不斷提高的表面繁榮，吉林省城鎮(zhèn)化過程仍然任重道遠。

三、推進吉林特色城鎮(zhèn)化發(fā)展的幾點建議

據(jù)研究，當(dāng)城鎮(zhèn)化率超過30%以后，城鎮(zhèn)化進程出現(xiàn)加快趨勢，達到50%前后的一段時間發(fā)展最快，超過70%以后才會趨緩。吉林省目前的城鎮(zhèn)化率為53.7%，正處于快速發(fā)展階段，在這關(guān)鍵時期，應(yīng)該準確把握城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟意義和內(nèi)在動力，挖掘城鎮(zhèn)化蘊含著的巨大發(fā)展?jié)摿Γμ岣叱擎?zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，促進經(jīng)濟快速發(fā)展，提高居民生活水平。

第一，尊重農(nóng)民意愿，夯實小城鎮(zhèn)建設(shè)基礎(chǔ)。

農(nóng)民是小城鎮(zhèn)建設(shè)的利益主體。以宅基地換房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)關(guān)乎農(nóng)民的切身利益，因此，要把尊重農(nóng)民意愿、堅持群眾參與貫穿始終。一方面要建立公開透明的工作機制，讓農(nóng)民自主選擇、自主決策；另一方面則要建立順暢有效的疏導(dǎo)機制，充分聽取群眾的利益訴求，努力把矛盾化解在基層，把好事辦好。

第二，立足科學(xué)規(guī)劃，提升小城鎮(zhèn)建設(shè)水平。

規(guī)劃是小城鎮(zhèn)建設(shè)的品質(zhì)保證。首先要以人為本，科學(xué)確定城鎮(zhèn)規(guī)模，合理劃分功能布局，著力打造交通便捷、配套完善、環(huán)境優(yōu)美、宜居宜業(yè)的新型小城鎮(zhèn)；其次要超前規(guī)劃，考慮到未來一個時期的發(fā)展需要，在交通網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)設(shè)施、用地布局、生態(tài)保護等方面留有余地，推行循環(huán)經(jīng)濟，推動小城鎮(zhèn)成為資源節(jié)約、環(huán)境友好的典范；再次要突出特色，深入挖掘不同小城鎮(zhèn)的歷史文化、區(qū)位特點、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源優(yōu)勢，因地制宜形成各自特色，避免“千鎮(zhèn)一面”。

第三，強化產(chǎn)業(yè)支撐，拓展小城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿Α?/h3>

產(chǎn)業(yè)是小城鎮(zhèn)建設(shè)的載體支撐。因此，要立足于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，積極發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，努力形成“一鎮(zhèn)一業(yè)”、“一村一品”。大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，不斷提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益。著力抓好示范工業(yè)園區(qū)建設(shè)，統(tǒng)籌各區(qū)縣項目資源，促進產(chǎn)業(yè)銜接配套，完善科技創(chuàng)新體系，拓展企業(yè)融資渠道，促進優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚。積極推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，堅持生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與生活性服務(wù)業(yè)“雙輪驅(qū)動”。

第四，堅持改革創(chuàng)新，疏通小城鎮(zhèn)發(fā)展障礙。

創(chuàng)新是小城鎮(zhèn)建設(shè)的根本動力。以宅基地換房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)，不是農(nóng)村人口簡單地向城鎮(zhèn)遷居，而是由農(nóng)業(yè)型社會向城市型社會轉(zhuǎn)變，僅靠局部領(lǐng)域的改革難以突破土地、資金以及城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展瓶頸，因此，必須積極探索體制機制創(chuàng)新和綜合配套改革，才能疏通小城鎮(zhèn)建設(shè)中遇到的各種障礙。一是要創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)體制，按照“增減掛鉤、占補平衡”的原則，將農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加掛鉤以實現(xiàn)動態(tài)平衡。二是要創(chuàng)新經(jīng)濟組織制度，實施集體經(jīng)濟組織股份制改革，建立新的集體資產(chǎn)管理體制和運行機制，提高資產(chǎn)運行質(zhì)量。三是要創(chuàng)新戶籍管理制度，完成農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變，使農(nóng)民在就業(yè)、醫(yī)療、社會保障等方面享有市民同等待遇，實現(xiàn)戶籍平等和進城農(nóng)民身份的城鎮(zhèn)化。四是要創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理體制，形成以社區(qū)黨支部為核心、居民代表會議為權(quán)力中樞、居民委員會為基礎(chǔ)的新型社區(qū)管理體制。五是要創(chuàng)新金融服務(wù)體系，以新型村鎮(zhèn)銀行為抓手，大力推動農(nóng)村金融改革，構(gòu)建功能完善、服務(wù)高效的農(nóng)村金融體系。

第五，以管理為保障，加快消除二元差別。

要以“三改一化”為助力推進公共服務(wù)一元化并軌。一是要實現(xiàn)社會保障的一元化，完善城鄉(xiāng)居民社會保險體系，實現(xiàn)社會救助、老齡人口服務(wù)和最低生活保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，同時探索建立醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等保險的異地結(jié)轉(zhuǎn)機制。二是要實現(xiàn)社會事業(yè)發(fā)展的一元化，使小城鎮(zhèn)社區(qū)的社會事業(yè)在標準、功能、質(zhì)量等方面與城市居住社區(qū)保持統(tǒng)一，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共事業(yè)投入與公共服務(wù)的均等化。三是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一元化。實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一開發(fā)。四是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力資源配置的一元化，打破城鄉(xiāng)就業(yè)體系與就業(yè)服務(wù)制度的二元體制，全面推行農(nóng)村勞動力就業(yè)培訓(xùn)與引導(dǎo)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

第六，以改革為動力，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策。

以改革紅利釋放小城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿Α＜纫龊庙攲釉O(shè)計，也要發(fā)現(xiàn)和運用基層群眾在實踐中創(chuàng)造的好經(jīng)驗，最大限度地釋放改革紅利、激發(fā)市場主體活力、挖掘城鎮(zhèn)化內(nèi)需潛力。要進一步完善促進小城鎮(zhèn)建設(shè)的政策體系，創(chuàng)新探索小城鎮(zhèn)管理體制、小城鎮(zhèn)投融資方式等發(fā)展路徑，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的長效機制，提高城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的協(xié)同性和系統(tǒng)性。

［注 釋］

①數(shù)據(jù)來源于2001—2012年《吉林統(tǒng)計年鑒》。

②數(shù)據(jù)來源于2007-2012年《中國統(tǒng)計年鑒》。