內審轉型與發展中的人民銀行財務審計

饒 艷

一、前 言

當前人民銀行不斷加強內審工作的組織管理，更新審計理念，改進審計方法，創新審計手段,內審工作正經歷全面轉型和深化發展，這對包括財務審計在內的人民銀行傳統內審項目固有模式不可避免地帶來了一定的沖擊。在內審轉型的大背景下，財務審計在加強財務管理、防范資金風險等方面的重要作用與日俱增，但在審計理念、內容、手段和方面等各個方面都面臨不少的挑戰。因此研究財務審計如何適應內審轉型與發展有著不容忽視的現實意義。

二、內審轉型與發展的內涵解讀

內審全面轉型與深化發展是一項系統工程，也是一個長期實踐的過程。內審的轉型與發展應當體現以下理念，即風險導向、關注績效、服務治理和增加價值。風險導向的理念，要求將風險導向的觀念和方法，貫穿于審計的全過程，真正做到風險引導審計、審計關注風險。關注績效的理念，要求切實從單純合規性審計的局限中走出來，將真實合規性與經濟性、效率性、效果性統一起來進行判斷，各類審計中也都應當體現績效的內涵與要求。服務治理的理念，要求在內審部門增強組織治理的整體觀念，積極探索并充分發揮內審在央行治理架構中的地位和作用，有效實現內審服務央行治理的功能。增加價值的理念，要求內部審計將為組織增加價值作為出發點和落腳點，通過全面履行確認與咨詢職能來實現內部審計為組織增值的作用。

三、人民銀行財務審計之現狀

（一）同級財務審計組織方式無法真正實現內審轉型的“風險導向”

財務工作是一項全行性且較為敏感的工作，涉及單位和個人方方面面的切身利益。內審部門業務上雖由上級行管理，但內審人員的人事、工資關系都在本級行管理。這種組織管理體制不可避免地使內審部門喪失嚴格財務審計的動力和信心。內審人員開展財務審計過程時，難免顧慮重重，無法做到風險引導審計，審計關注風險。有的內審人員有意回避高風險領域，有的發現風險問題卻不敢暴露，或者審計出一些無關痛癢的問題敷衍了事。以至于財務審計檢查不夠深入，同級財務審計結果難以全面、客觀反映本單位財務管理工作的狀況。正是因為同級財務審計組織方式無法真正實現內審部門的“客觀獨立”，從而導致無法實現內審轉型的“風險導向”。

（二）以關注財務收支合規性為主的財務審計無法體現內審轉型的“關注績效”

目前人民銀行的財務審計內容主要涉及被審計單位的財務收支活動遵守法律法規和各項財務制度的情況。財務審計以關注財務收支合規性為主，審計所涉及的事項緊緊圍繞資金來源的合法性、管理環節的規范性和資金使用的真實性等。但財務審計對財務管理活動的效率與效果以及財務資金的績效涉及甚少，幾乎未涉及對被審計單位財務管理的經濟性、效率性和效果性的評價。內審轉型和發展要求財務審計更多地評價資金運用的經濟性、財務核算的效率性和財務管理的效果性，更多地考慮是否以較少的投入取得最大的產出，是否以較低的成本取得較好的效果，踐行內審轉型與發展中的“關注績效”的理念。

（三）財務審計問題普遍整改不力無法實現內審轉型的“服務治理”

財務審計發現的問題整改不到位甚至屢查屢犯，有其主觀和客觀原因的。一方面，現行人民銀行財務管理體制存在弊端。上級行對下級行的財務費用預算的批復是一個全年的費用預算，這就造成財務預算內部有的科目指標結余，有的科目又嚴重超支。人民銀行在年中的實際開支情況與批復的預算不相符，年終結賬時，部分行不得不違反財經紀律，按照科目指標情況人為調整賬務，造成不合規列支或相互擠占費用等問題。有的行為避免人為調賬，采取更改支出實際內容，開具其他發票來處理賬務，造成財務核算信息失真、虛列費用等現象。另一方面，這樣的問題在人民銀行系統內是“通病”，造成會計財務管理人員形成“人亦然，我亦然”和“法不責眾”的僥幸心理，對審計人員審計出的問題和提出的改進建議多尋求問題產生的客觀原因和整改的現實困難。內審的建議和措施往往難以得到落實，長此以往，財務審計發現的問題整改不到位甚至屢查屢犯就形成了普遍現象，從根本上難以發揮內審服務組織治理的作用。

（四）忽視關口前移的財務審計難以全面實現內審轉型的“增加價值”

人民銀行內審部門目前開展的財務審計偏重對財務預算執行情況的關注，對財務預算管理的審計開展的不多。長久以來，內審部門重視事后審計，忽視事前審計也形成一種習慣。這樣使得原本就隱含風險的管理現狀被大多數人默認接受，使得一些不太合理的未來經濟事項失去了被糾正、被防范的機會。內審轉型與發展要求內部審計要以風險為導向，跳出傳統審計模式，對風險易發領域和環節實行事前介入，努力做好審計監督關口前移，防患于未然。這就要求內審人員改變過去關注財務執行，忽略預算審核的理念，要求審計充分關注事前監督，對財務預算編制的合理性和科學性進行審核，從制度和管理的高度識別風險排查隱患。財務審計只有對預算、執行等各個環節進行全面監督，才能真正實現內審轉型中的“增加價值”。

四、推進財務審計轉型與發展的建議

（一）樹立風險管理理念，加強風險宣傳教育

會計財務是一個風險相對集中的領域，因此各級人民銀行在會計財務領域應尤為重視風險管理理念的宣傳和教育。由于各級人民銀行多年來幾乎沒有發生案件，從行領導到一般員工，都不同程度存在著風險管理意識淡薄的現象，主要表現為對內部控制、風險防范的重要性有所忽視。會計財務工作是人民銀行加強自身管理的重中之重，必須始終高度重視風險管理，樹立風險管理理念,完善風險管理機制，培育風險管理文化。一是要深刻把握會計財務工作規律和特點，切實加強風險警示教育，提高風險防范意識。二是要將會計財務工作的風險防范作為常態化工作，努力使風險管理文化深入人心，使重視風險、防范風險成為從事會計財務工作人員的行為習慣。三是要建立科學、高效的內控管理機制，加快實現“不準違規”向“不能違規”的轉變。四是要落實責任，明晰各級職責，認真抓好落實，對會計財務工作中的違法違紀行為要嚴肅查處、

（二）根據實際情況，綜合運用查賬、評估、調查、分析和研究等多種方法開展財務審計

轉型之前的財務審計主要運用查賬的方法，如審閱法、復核法、核對法或函證法等。內審轉型與發展要求財務審計除了運用一般方法，還要依據現代管理運用評估、調查、分析和研究等多種方法。選用審計方法應當考量審計對象和審計目標的具體情況。如審計實物必須運用突擊的盤點法才能確認是否賬實相符，審計第三方的外來情況要運用函證法或詢問法等以了解情況取得證據。如果要求審計結論可靠程度較高，那就可以采用抽樣審查，而若要求審計結論可靠程度很高，必須進行詳查，其結果也就必然要綜合運用各種審計方法。另外，在不同審計階段，運用的審計方法也各有側重。如在審前準備階段，應對被審計單位的財務情況進行風險評估，梳理可能產生重大錯報風險的薄弱環節；在現場審計階段，采用實質性測試方法，運用查賬、對賬、盤點等方式對審前評估的風險點和薄弱環節進行排查；在審計結束階段，則更多地運用比較法、歸納法對產生的問題進行歸納總結，剖析原因并就此提出針對性和可行性的意見和建議。總而言之，應該根據審計的實際情況，綜合運用多種方法開展財務審計工作。

（三）根據財務審計的特點,完善財務審計組織方式，更多采用“上審下”的審計模式

針對同級財務審計組織方式導致內審工作自主性和獨立性受限的客觀現實，財務審計應當更多采取“上審下”的審計模式。“上審下”的模式相比“同級審”模式而言，具有以下優勢。一是審計權威尤為顯現。上級行將財務審計通知書直接主送給被審計單位的行長或分管財務的副行長。因此被審計單位對財務審計非常重視，要求相關部門支持配合上級行的財務審計工作。而“同級審”的內審部門與被審計的財務部門級別一樣，其重視的程度和配合的力度都遠不及“上審下”的財務審計模式。二是審計效率更有保證。財務審計所涉及的部門包括會計財務部門、后勤服務部門、人事部門等多個部門，協調工作難度較大。采用“上審下”模式，上級行只要將財務通知書主送給被審計單位的行長，行長就會對相關部門提出要求，相關部門會按照領導要求相互配合，為審計實施提供相關數據、資料及工作便利。“上審下”模式較好地解決了部門協調難的問題。三是審計效果更為明顯。“同級審”中發現的財務問題，一般迫于種種壓力很難全面反映，即使反映了，也難以落實整改。在“上審下”模式中，參與審計的人員與被審計單位之間不存在利害關系，有效避免了影響財務審計的質量和效果的因素，有利于財務審計工作自主獨立地進行。因而其在審計報告及相關信息的披露范圍更廣，便于查深查透，從效果上防止了財務違規操作，違規侵占資金的行為發生。

（四）建立財務審計評價指標體系，提高財務審計質量

人民銀行財務審計，是內審部門對會計財務工作的再監督和再檢查。人民銀行的內審部門通過對財務管理的監督檢查，督促被審計單位加強財務資金的管理，規范財務核算，真實反映財務收支和財務成果，嚴肅財經紀律，提高財務資金的使用效益。為適應內審轉型與發展的要求，人民銀行財務審計除了關注審計對象的績效，也應該合理考量自身財務審計工作的績效，重點應評價財務審計質量。構建一套科學、合理的財務審計評價指標體系，有助于評價財務審計質量，督促內審部門全面落實財務審計的質量控制。財務審計評價指標體系應從定性和定量兩個方面來考慮。定性方面，應該從財務審計全過程來設置指標進行評價，其應覆蓋審計計劃、現場審計、審計結論與督促整改的全過程。在這一過程中，應重點關注審計證據是否充分、適當，審計判斷是否有理有據，審計結論是否恰當，審計建議是否具有可操作性，財務審計報告及審計決定是否準確、及時，是否督促被審計單位按時進行了整改。定量方面，應根據定性方面確定的內容分別以百分制進行打分，確定每一項所得分數，再將各項目分別賦予相應權重并使權重合計等于1，用所得分值分別乘以該項目所賦予的權重，即可得到分項的審計評價分數，最后將分項的審計評價分數加總，根據評價的總分數來判定審計質量的高低。

［1］郭慶平.人民銀行內審工作轉型與發展 [J].中國金融,2012（7）

［2］李向明.央行財務審計工作的困惑與對策 [J].金融理論與實踐，2010（3）

［3］http://www.zgjrjw.com/news/lltt/2012726/14245661827.htm l來源于中國金融界網，最后訪問時間為2013年9月21