吉林省村級集體經(jīng)濟發(fā)展研究①

段慶廣，王啟杰

（1.吉林省農(nóng)業(yè)委員會 政策研究室， 吉林 長春 130051；2.吉林省委組織部 農(nóng)村組織處， 吉林 長春 130051）

農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，特別是近年來隨著農(nóng)村改革的不斷深化和農(nóng)村經(jīng)濟的較快發(fā)展，吉林省村級集體經(jīng)濟得到了一定發(fā)展，在提高村級組織運轉(zhuǎn)保障水平和公共服務能力，引領農(nóng)民增收致富，夯實社會主義新農(nóng)村建設的物質(zhì)基礎，鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政地位等方面發(fā)揮了積極作用。但總體看，吉林省多數(shù)地方村級集體經(jīng)濟發(fā)展面臨嚴重困難，發(fā)展出路狹窄，發(fā)展動力不足，村級集體經(jīng)濟總量小、層次低、實力弱、發(fā)展慢的狀況比較嚴重，已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要因素。如何準確把握當前村級集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，客觀分析存在的問題，找出破解困境的有效辦法，已經(jīng)成為當前推動“三農(nóng)”和諧發(fā)展的一個重要問題。

一、吉林省村級集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

第一，村級集體經(jīng)濟收入情況。根據(jù)農(nóng)業(yè)部門的調(diào)查統(tǒng)計，截止2011年末，吉林省全省有9367個獨立核算的村級集體組織，2011年村級集體經(jīng)濟總收入為27.3億元，村均29.2萬元。具體分析村級集體組織的收入狀況：當年無經(jīng)營性收入的村高達6375個，占全省村級集體經(jīng)濟總數(shù)的68.1%。當年有經(jīng)營性收入的村有2992個，僅占總數(shù)的31.9%。其中年收入5萬元以下的村1428個，占村總數(shù)的15.3%；年收入5—10萬元的村738個，占村總數(shù)的7.9%；年收入10—50萬元的村647個，占村總數(shù)的6.9%；年收入50萬元以上的村僅有179個，占村總數(shù)的1.9%。

第二，村級集體積累情況。截止2011年末，吉林省全省村級集體積累總額為129.9億元，村均136.6萬元。從各市州情況看，長春市村均集體積累348.5萬元、松原市146.6萬元、吉林市120.8萬元、延邊州104.3萬元、白城市93.5萬元、白山市88.1萬元、通化市67.2萬元、遼源市49萬元、四平市34.5萬元，村均積累最高的長春市和最低的四平市之間相差9.1倍。

第三，村級集體負債情況。據(jù)省農(nóng)委統(tǒng)計，截止到2011年末，全省村級債務總額97.8億元，剔除2009年和2011年已化解涉及村里的農(nóng)村義務教育債務5.7億元，這一數(shù)據(jù)較2005年末的92.3億元增長了11.2億元，增幅12.1%。從債務構(gòu)成看，一是公益性債務46.4億元，占47.5%。主要包括墊交稅費債務16億元，基層政權(quán)機構(gòu)建設債務1.9億元，農(nóng)村公共服務體系建設債務28.5億元。二是非公益性債務51.4億元，占52.5%。主要包括生產(chǎn)經(jīng)營性債務9.9億元，辦公經(jīng)費短缺形成債務5.6億元，其他債務35.8億元。從覆蓋范圍看，全省9367個村中，有負債的村高達6724個，占村總數(shù)的72.2%，沒有負債的村2643個，僅占27.8%。

二、吉林省村級集體經(jīng)濟發(fā)展存在的主要問題

長期以來，由于歷史和現(xiàn)實等多方面原因，農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制“一頭輕、一頭重”的問題日益凸顯，與家庭經(jīng)營得到長足發(fā)展相比，集體統(tǒng)一經(jīng)營嚴重萎縮。從吉林省的情況看，全省村級集體經(jīng)濟整體水平偏低，發(fā)展很不平衡，嚴重影響了村級黨組織凝聚力、戰(zhàn)斗力的發(fā)揮，制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和全面小康社會建設的進程。從這次調(diào)研情況看，村級集體經(jīng)濟發(fā)展嚴重滯后，既有歷史的成因，也有現(xiàn)實的困難；既有客觀原因，也有主觀因素；既有制度機制的困擾，也有工作推動不到位的問題。歸納起來，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是思想認識障礙。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，許多基層干部一提到發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，首先想到的就是辦企業(yè)、開工廠。受過去“村村點火”、“戶戶冒煙”、戶戶虧損倒閉的影響，村干部對發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟心存疑慮。基層干部普遍存在三種認識誤區(qū)。一是“過時論”。表現(xiàn)在對發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的現(xiàn)實意義認識不足，認為村級集體經(jīng)濟是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，與市場化、民營化的大方向不相符合，應讓位于民營經(jīng)濟，不能再發(fā)展村級集體經(jīng)濟。二是“無用論”。表現(xiàn)在對發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的目的性和重要性認識不清，認為村級集體經(jīng)濟在農(nóng)村經(jīng)濟總量中占比日漸縮小，無關(guān)大局，村級運轉(zhuǎn)經(jīng)費都已經(jīng)納入地方財政保障范圍，不用再發(fā)展村級集體經(jīng)濟。三是“畏難論”。表現(xiàn)在對發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的組織形式、實踐載體和發(fā)展途徑認識模糊，思路不清，信心不足，認為村級集體缺人才、缺資金、缺資源、缺經(jīng)驗，發(fā)展經(jīng)濟不是村這一級干部能夠搞得了的，對發(fā)展村集體經(jīng)濟有畏難情緒，不敢再發(fā)展村級集體經(jīng)濟。

二是發(fā)展要素制約。突出表現(xiàn)在四個方面。一是帶富能人相對缺乏。相當一部分村黨支部書記，個人能致富，但帶領群眾致富的意識和能力還不強。據(jù)統(tǒng)計，目前家庭年收入超過5萬元的“項目支書”全省已達到82.4%，自己會致富的能人已經(jīng)很多，但能帶領群眾致富的能人還相對較少。同時，村里懂市場、會經(jīng)營、善管理的專業(yè)人才也嚴重匱乏。二是發(fā)展資金嚴重不足。目前，吉林省有一半以上的村屬于“空殼村”，村集體沒有經(jīng)濟收入來源，資金嚴重短缺，用于日常開支的資金都不夠，更沒有錢去發(fā)展生產(chǎn)，投資興業(yè)。三是有限資源利用不當。目前全省絕大多數(shù)村可利用發(fā)展經(jīng)濟的資源已經(jīng)十分有限，許多村為了眼前利益，把村集體機動地及“四荒地”、林地、草地、水面等資源，長期發(fā)包甚至低價發(fā)包，以致于造成村集體想發(fā)展卻無資源可用。四是債務包袱沉重。由于村級普遍負債，使得村集體信譽度受到嚴重影響，不僅嚴重缺乏發(fā)展資金，也使村集體在籌措資金上困難重重。

三是政策扶持缺失。突出表現(xiàn)在兩個方面。一是發(fā)展村集體經(jīng)濟的扶持政策缺乏。盡管國家多年來在強農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策上投入了大量“真金白銀”，但在研究和制定政策時，考慮個體和民營的多，考慮村集體的少，針對村集體的扶持政策嚴重不足。我們梳理了近年中央和省財政用于扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各項資金，每年有130多億元，但多數(shù)都用于扶持農(nóng)民、合作社、企業(yè)，扶持村集體發(fā)展經(jīng)濟的幾乎空白，使村級集體經(jīng)濟常常處于“有渠無水”的尷尬境地。二是金融支撐乏力。由于歷史原因，過去許多村集體都拖欠了金融企業(yè)的貸款，金融部門對村級集體融資貸款顧慮較大，有意無意地抬高了貸款門檻甚至拒之門外。

四是指導幫扶不夠。突出表現(xiàn)在三個方面。一是組織領導缺位。當前，由于許多地方對發(fā)展村級集體經(jīng)濟認識淡薄，引導扶持不夠，組織領導不力，缺乏一個強力部門和專門機構(gòu)來推動，致使許多地方村級集體經(jīng)濟長期處于自生自滅狀態(tài)。二是業(yè)務指導缺失。許多涉農(nóng)部門把主要精力放在了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，重視對農(nóng)民增收致富的指導，忽視了對村級集體經(jīng)濟發(fā)展的指導，許多村想發(fā)展集體經(jīng)濟卻苦于不知如何發(fā)展。三是部門幫扶“重輸血輕造血”。一些地方把對村的幫扶大多放在“筑路修橋”、“訪貧問暖”上，在扶持村級產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面嚴重不夠。

三、發(fā)展壯大吉林省村級集體經(jīng)濟的主要措施

長期以來，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟一直是個“老”、“大”、“難”問題。所謂“老”，就是村級集體經(jīng)濟發(fā)展滯后，不是現(xiàn)在才有，而是伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展一直存在并困擾著我們。所謂“大”，就是村集體經(jīng)濟發(fā)展滯后不是一個村、一個縣、一個省的問題，而是全國普遍存在的問題。所謂“難”，就是推動村級集體經(jīng)濟發(fā)展這個課題，一直困擾了我們幾十年，雖幾經(jīng)探索，但仍未完全破題，可以說是困難重重，任重道遠。但是，隨著吉林省農(nóng)村經(jīng)濟社會各項事業(yè)的快速發(fā)展，村級集體經(jīng)濟發(fā)展的組織基礎、產(chǎn)業(yè)基礎和物質(zhì)基礎正不斷夯實，當前發(fā)展壯大新型村級集體經(jīng)濟正處于一個各方面條件有利、可以大有作為的最佳機遇期，應抓住機遇、借勢發(fā)力，從以下幾個方面強力推進。

一要破除思想障礙。發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，既不能走“回頭路”，也不能搞“一窩蜂”，必須用新思維、新辦法、新路徑，走新型村級集體經(jīng)濟發(fā)展之路。這種新型村級集體經(jīng)濟，應該是以市場為導向，以財政扶持為引導，以村級資源、資產(chǎn)、資金等生產(chǎn)要素為紐帶，以合作經(jīng)營、股份經(jīng)營為主要形式，以產(chǎn)業(yè)服務、資源開發(fā)、資產(chǎn)管理、資本經(jīng)營為主要發(fā)展路徑的經(jīng)濟形式。大力推動思想解放，切實破除思想障礙，走新型集體經(jīng)濟發(fā)展之路。切實加強輿論引導，重視對發(fā)展壯大新型村級集體經(jīng)濟有關(guān)問題的調(diào)查研究。培育先進典型，加大媒體宣傳力度，樹立強村富民、共同富裕的正確導向，營造全社會共同支持新型村級集體經(jīng)濟發(fā)展的良好氛圍。

二要拓寬發(fā)展路徑。發(fā)展壯大新型村級集體經(jīng)濟，必須要立足本地資源，拓展發(fā)展路徑，走多種發(fā)展方式并存、多種經(jīng)營方式并舉、多種產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展的新路子。主要應引導村級集體采取以下路徑發(fā)展村集體經(jīng)濟。一是合作經(jīng)營。主要是村級集體通過組織和帶領農(nóng)民建立專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會等互助性合作經(jīng)濟組織，在自愿結(jié)合、民主管理、風險共擔、利益共享的原則下，開展經(jīng)營活動，實現(xiàn)互利共贏。二是股份合作經(jīng)營。主要是村級集體以可支配的資源、資產(chǎn)、資金等要素為依托，組織引領農(nóng)民創(chuàng)辦專業(yè)合作社或其他經(jīng)濟組織并在其中占有一定股份，廣泛吸收農(nóng)民參與，在合作制的基礎上，將勞動與資本有機結(jié)合起來，采取股份合作制的經(jīng)營方式，發(fā)展村級集體經(jīng)濟。三是股份經(jīng)營。主要是村級集體以可支配的資產(chǎn)、資源、資金等要素為依托，領辦創(chuàng)辦或參股股份制企業(yè)及其他新型經(jīng)濟組織，吸引農(nóng)民自愿入股，在引領農(nóng)民共同發(fā)展致富中實現(xiàn)集體經(jīng)濟發(fā)展壯大。四是租賃經(jīng)營。主要是村級集體以自有可支配的土地、房舍和生產(chǎn)設施等有效資產(chǎn)對外出租的方式，為村集體獲得穩(wěn)定收入。五是獨立經(jīng)營。主要是村級集體以可支配的資源、資產(chǎn)、資金等生產(chǎn)要素，獨立創(chuàng)辦企業(yè)、公司或其他經(jīng)濟組織，采取獨立經(jīng)營、自我管理，收益全部歸村級集體的經(jīng)營方式發(fā)展村級集體經(jīng)濟。

三要強化人才支撐。重點在打造村級集體經(jīng)濟帶頭人隊伍、強化農(nóng)村專業(yè)人才培訓、開展智力幫扶上加大投入。通過創(chuàng)新選拔方式，完善選人機制，把各行業(yè)成功人士、優(yōu)秀人才、外出創(chuàng)業(yè)能人選拔到村集體領導崗位上來。通過實施村級集體經(jīng)濟專業(yè)人才培訓計劃，對集體經(jīng)濟組織、村“兩委”、農(nóng)民專業(yè)合作社、股份制公司成員或骨干，組織開展“定向、定崗”培訓。通過制定激勵政策，引導和鼓勵各級各類人才支持村級集體經(jīng)濟發(fā)展，從省內(nèi)涉農(nóng)高校、科研院所選派科技特派員，從黨政機關(guān)、企事業(yè)單位選派干部和經(jīng)營管理人員，在崗或駐村開展長期幫扶。

四要強化政策扶持。一是開展村級集體土地整理。鼓勵有條件的村大力開展土地開發(fā)整理、宅基地整理和零星自然村遷并。允許村級集體通過土地整理、復墾、開發(fā)增加的耕地，由村集體按照規(guī)定用途使用。二是支持村級集體依法經(jīng)營集體土地資源。在穩(wěn)定土地承包關(guān)系和確保社會穩(wěn)定前提下，允許村集體對預留地違規(guī)發(fā)包、逾期未收回等不合理的發(fā)包合同，依法進行糾正和規(guī)范。三是實行村級發(fā)展留用地政策。各級政府要科學編制土地利用總體規(guī)劃，為村級集體經(jīng)濟發(fā)展預留用地空間，并對年度農(nóng)村建設用地計劃指標實行單列，優(yōu)先予以保障。在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)實施征地，有條件的地方可結(jié)合本地實際，探索采取留地安置方式。四是加大金融支持力度。加快完善村級集體經(jīng)濟組織信用評價體系，市州、縣（市、區(qū)）政府要積極組織信用評級機構(gòu)開展村級集體經(jīng)濟組織信用評價工作。探索設立扶持村級集體經(jīng)濟創(chuàng)業(yè)貸款項目和黨員創(chuàng)業(yè)貸款項目。鼓勵有條件的村組建資金互助合作社。五是減輕村級組織負擔。進一步明晰縣鄉(xiāng)兩級政府與村級自治組織的事權(quán)和責任，嚴禁向村轉(zhuǎn)嫁應由政府承擔的事項。六是穩(wěn)步化解村級債務。積極穩(wěn)妥開展鄉(xiāng)村公益性債務化解工作，對村級非公益性債務要通過清欠還債、核銷減債、拍賣還債、劃轉(zhuǎn)沖債、減息止債等多種途徑進行有效化解。建立完善新債責任追究制度，堅決制止盲目舉債，堅決控制新增債務。

五要強化資金支持。

重點是創(chuàng)新財政投入機制，逐步構(gòu)建起一個“強村有支持、弱村有保障、村村全覆蓋”的發(fā)展村級集體經(jīng)濟資金扶持體系。一是專項扶持。省財政應設立發(fā)展新型村級集體經(jīng)濟專項扶持資金，作為扶持村集體領辦創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社、企業(yè)、公司以及各類新型經(jīng)濟組織的啟動資金。二是獎勵扶持。應出臺政策規(guī)定，對村集體新辦企業(yè)三年內(nèi)上繳的稅收，由縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在所分享的稅收增量中安排一定資金，對村集體給予獎勵扶持。三是擔保扶持。把村集體領辦創(chuàng)辦的各類經(jīng)濟實體納入市州、縣（市、區(qū)）人民政府設立的擔保機構(gòu)業(yè)務范圍，引導信貸資本支持村級集體經(jīng)濟發(fā)展。四是“解困”扶持。完善幫扶工作機制，加強幫扶資金和物資的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，把幫扶工作重點向培育村級集體生產(chǎn)性、發(fā)展性項目傾斜。積極創(chuàng)新和完善財政扶貧開發(fā)機制，探索建立扶貧開發(fā)與村級集體經(jīng)濟發(fā)展結(jié)合的有效載體。

［注 釋］

①文中數(shù)據(jù)來源于吉林省農(nóng)業(yè)委員會2005年至2012年農(nóng)村經(jīng)濟統(tǒng)計年報。