權力機構預算監督低效的原因分析

●謝玲玲

（本欄目責任編輯：周菲）

自《預算法》、《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》）實施和部門預算推行以來，國家不斷強化政府預算改革，尤其是強化各級人大對政府預算的監督能力，推動了人大預算監督逐漸從程序性向實質性轉變。但在社會集體呼喚民主政治制度、國家堅定推進公共財政制度改革的大背景下，目前人大對政府預算的監督效果仍然不夠理想，直接表現為審計報告中政府預算執行的違法和低效現象的普遍存在。

一、權力機構預算監督低效的表現

在我國，政府預算主要受到來自人大及其常委會、政府、審計部門、社會公眾和媒體等幾大主體的監督。其中，人大作為國家最高權力機關，對政府預算進行的監督具有與其他監督主體大為不同的優越性，而最能夠與這種優越性相契合的外在表現只能是預算監督的權威性和獨立性。實際上，目前人大預算監督低效也正是因為這兩個最關鍵的問題。具體而言，人大預算監督權威性和獨立性的不足可以細分為以下幾個方面：

（一）缺乏法律保障

首先，雖然《憲法》、《預算法》和《監督法》賦予了各級人大及其常委會監督本級政府預算編制、審批、執行、調整和決算的權力，但規定過于籠統和原則性，缺乏與具體監督方式和程序的對接，這使得人大及其常委會在組織預算監督過程中難以形成實質性的規范。其次，法律授權人大的預算監督權主要包括審批權和質詢權，并不涉及修正權，這使得人大對預算草案提出的建議和意見無法得到有效的反饋和應用，從而降低了人大的預算監督積極性。再次，《預算法》對于預算調整中是否需要報人大審批的規定含糊不清，導致政府以不同理解為由，隨意調劑財政資金，加大了人大的預算監督成本。另外，《預算法》規定人大有權監督政府預算，卻沒有在法律條文中詳細列出政府在預算編制、執行、調整等過程中的哪些行為應承擔怎樣的法律責任，更未提及人大如何啟動問責機制對政府的違法和低效預算行為進行相應懲處，這使得人大監督政府預算的權威性大大降低。

（二）缺乏預算信息

充分獲取信息是有效監督的第一步，但人大目前的預算監督以被動等待審批為主、主動審議為輔。政府作為預算的主體，相對于人大而言，具有絕對的信息優勢，而出于追求部門利益最大化的目的，政府往往試圖隱瞞關鍵和敏感的預算內容，阻礙預算信息公開，加大了人大實質性監督的難度。一方面，目前人大對政府預算編制環節的介入較少，很難在預算初審之前對政府預算的目標、方案和程序等進行全面了解，政府亦不會主動將部門預算信息報告于人大，更不會在作出具體預算安排時尋求人大及其常委會的意見；另一方面，政府預算執行、調整環節和決算環節的監督力量主要是審計部門，審計監督實際上是一種對政府預算的內部約束，審計部門獨立于人大，隸屬于政府，審計資源自然不能為人大所重用。除了審計結果報告于人大之外，人大難以對預算執行過程進行全面動態監控。

（三）缺乏專業人員

人大不是常設機構，人大閉會期間由人大常委會組織人大財經委和預算工委對政府預算進行審查。但人大財經委和預算工委并不是專職的審查機構，既不具有專業的財政、金融、統計知識，又承擔著其他諸如立法、規劃等繁雜工作。無論是人大常委會和人大專門委員會對預算案的初審，還是人大對預算案的終審，都廣泛存在審查人員看不懂預算案的情況。而審查人員一旦看不懂預算案，就無力也無心去挖掘預算中的“貓膩”，久而久之，就會導致人大對預算案的審議流于形式，形同虛設。另外，人大財經委和預算工委的工作人員大多是黨政官員，撇開質詢不說，他們自己監察自己部門的預算安排，多多少少會有私心。更重要的是，在人大預算審查人員如此稀缺的情況下，明明有一支專業的審計隊伍，卻偏偏隸屬于政府，打著“內部約束”的旗號，履行行政型審計監督的職能，留下人大孤寂無奈地“望穿秋水”。

（四）缺乏充足時間

《預算法》規定財政部門要在人代會舉行的一個月前將預算草案提交給人大專門委員會進行初審，但審查預算是一項非常復雜的技術工作，僅靠一個月的時間對預算草案進行全面細致的測度實屬不易。等到人代會召開時，十五天的會期真正用來審議預算案的時間其實只有一天，所以初審通過后的預算案在終審環節一般都只是走個形式。再加上現在的終審環節采取的是一次性審議方式，代表們只能選擇通過或者不通過，不通過的后果有多么復雜不言而喻，所以，在時間緊張的情況下，整體通過就成為一成不變的約定。

二、權力機構預算監督低效的原因

以上幾個方面確實能夠幫助我們認識人大預算監督乏力的現狀，但無法從根源上解釋權力機構預算監督低效的原因。實際上，權力機構對政府預算的監督不僅僅是一個技術問題，更是一個政治問題。只有從憲政的角度探尋權力機構預算監督的依據和淵源，才能從根本上找到強化權力機構預算監督的路徑。

（一）權力機構預算監督的緣由方面的解釋

為了準確把握權力機構預算監督的緣由，我們先弄清楚以下兩個問題：第一，為什么要對政府預算進行監督？第二，為什么要由人大對政府預算進行監督？

1、對政府預算進行監督的原因。根據委托代理理論，人民和政府的關系是一種委托人和代理人的關系，人民把自己的部分收入交給政府，并委托政府來安排公共支出，以滿足公共需求。而要確定這種委托代理關系，代理人和委托人之間需要設定一份契約式的承諾，預算也就應運而生。但委托代理理論同時強調，委托方和代理方往往存在著目標差異性和信息不對稱。很顯然，預算作為一種計劃性的制度安排，要想達到理想的實施效果，不僅要具有原則性，還必須具有與原則性相匹配的靈活性。因此，政府在具體的預算實踐中被賦予了一定的“相機抉擇”的權力。然而，政府作為“有限理性人”，勢必會考慮部門利益，在雙方信息嚴重不對稱的情況下，政府占有絕對的信息優勢，很有可能會為追求部門利益最大化甚至是個人利益最大化而損害公共利益。因此，人民必須對政府的預算行為進行監督，以確保政府預算編制、執行、調整、決算等各環節的合法性和效率。

2、要由人大對政府預算進行監督的原因。首先，人大是經過民主選舉產生的最能夠代表人民行使權力的機構。預算作為一項涉及全體人民利益的大事，理應由全體人民批準決定，所以人大必須在監督政府預算中履行主要職責。其次，預算作為政府一年內的財政收支計劃，其實質是對政府財政行為的一種權力制約。而這種權力制約要想發揮實質性的作用，必須經立法機關批準之后上升為一份具有法律效力的文件，人大作為國家立法機關自然應當擔此大任。另外，從權力制衡的角度分析，人大就是為監督“一府兩院”而設，立法只不過是實施監督的一種途徑。那么預算作為“庶政之母”的財政問題中最重要的部分，又怎么可能脫離人大的監督？

從以上分析可以看出，為防止政府在代理公共管理過程中損害委托人利益，作為委托人的人民必須對政府預算進行監督，而出于監督能力和效率角度的考慮，人民再一次選擇了代理人，也就是授權人大來代表人民履行預算監督職能。人民不會允許政府拿著自己的錢胡亂作為。而由人民選舉產生的人大，作為人民最忠實的代表，理應盡職盡責，嚴格監督政府預算。政府在人大這一最高國家權力機關的監督之下，也就只好老老實實安排和執行預算。這種論斷看似合理，但仔細想想就不難發現，如果把整個過程置于現在的中國社會，每一個環節都不暢通。

首先，中國人民似乎并不關心公共政治，也就不知道政府拿了自己多少錢、打算做什么、會有什么結果。人民又缺乏自組織意識，即使發現政府的“背叛”，也無法創造“四兩撥千斤”的奇跡。其次，人民代表肩負著為人民履職的責任，監督的卻是自己的部門，難免有人做不到盡職盡責。最后，在中國，人大雖是最高權力機關，但政府才是實實在在的掌權人，所以在人大無力問責政府的情況下，政府無視人大預算監督也就不難理解。

如果說之前羅列的缺依據、缺信息、缺人、缺時間是問題的外在表現，那么上述的一系列不暢通就是中間推手，所有這些問題的幕后根基究竟是什么？答案是，中國沒有“充分制衡”的政治體系。換句話說，也就是中國缺少政治領域的分權制衡。

政治是一種斗爭的藝術，也是一種妥協的藝術，在一個協商性的政治里，要想保證任何一方都不會為所欲為，必須依靠權力制衡這個政治機器。眾所周知，美國的三權分立是其“制衡機器”中最突出的一個路徑：總統有提案權，但必須經過國會批準；總統可以否決國會的議案，但參議院可以啟動彈劾總統；國會有立法權，但法院可以宣布法律違憲；法院可以獨立判案，但最高法官由總統提名；總統可以提名法官，但必須經過國會批準……在這種 “你拉我，我扯他，他拽你”的復雜格局里，任何一個權力機構都不敢任意妄為。就因為我國沒有這種政治掣肘模式，也就無法催生平衡、規范的制度安排，才最終導致了權力機構預算監督的疲軟和乏力。

（二）技術層面制度安排的缺失

中國的政治格局不是獨立的分權，而是高度的集權。面對具體工作時，各個機構之間不是制衡關系，而是單向的銜接關系。就政府預算而言，政府整理預算信息，報財政部門編制預算，財政部門向人大提交預算案，人大審批、詢問，人大通過預算案，財政部撥款，政府執行預算，審計部門審計決算，審計署向人大提交審計報告，人大審議。至此，整個預算和預算監督過程也就“圓滿”結束。很顯然，這個過程純粹是單向的，根本無法實現權力制衡。正是這種“制衡機器”的缺失，導致了人大預算監督低效的一系列問題，具體闡述如下：

首先，預算編制環節的制衡缺失。在政府制定部門預算草案時，沒有人大預算工委和人民參與的聽證會。財政部門匯總編制預算時，沒有對預算的具體內容和細節一一測度，也沒有在此環節問責政府的權責。預算編制過程中，人大在等待審議，沒有預算審查組全過程跟蹤預算編制，即使有跟蹤，也難以提出實質性的建議和意見，即使有意見，也未必被采納。另外，當政府和財政部門在忙于編制預算、人大等待審議預算案的時候，審計部門卻忙于審計上一年度的決算。那么預算編制環節也就少了審計部門這支專業的制衡力量。

其次，預算審議環節的制衡缺失。人大會舉行前一個月，由人大常委會和預算專門委員會對預算案進行預審，預審的參與主體只有政府和人大兩方，沒有財政部門，沒有審計部門，也沒有社會中的財經專家，更沒有普通民眾。即使人大在初審中嚴格審查，發現預算的不合法、不合理之處，最多也就是提出詢問，人大沒有修正權，也沒有在此環節問責提交預算草案的部門和財政部門的職責和權力。實際上，預算案提交時，基本已經代表了黨政雙方的意志，那么在一次性終審的環節，人大根本不敢整體否決，只能整體通過。

再次，預算執行和決算環節的制衡缺失。預算執行、調整和決算的過程中，政府面對的壓力只是來自審計部門的事后監督，當然人大偶爾也會對重大問題進行專題調研，但人大沒有審計這支專業的隊伍，調研基本浮于表面。政府作出預算調整決定時，沒有召開聽證會，超收收入的內部調劑也無需報人大審批。審計部門的審計結果要生成報告，并提交人大審議之后才能被公布和應用，而此時一切生米都已煮成熟飯，根本無法發揮監督對約束政府行為、引導政府行為的作用。再加上沒有嚴厲的懲處措施做保障，整個審計和審議結果的權威性都大大降低。

總之，頂層權力配置的不合理導致了各機構的獨立性不足，尤其是人大預算監督的獨立性不足。具體而言，一是法律賦予人大預算監督的權威性不足，二是人大獨立進行預算監督的能力不足。人大的這兩種獨立性不足又反過來加劇了權力制衡的不充分，不充分的權力制衡也就無法推動制度改進和立法調整。立法和制度的止步不前，最終又限制了人大的預算監督能力。

三、強化權力機構預算監督的措施

要想從根本上強化人大預算監督，必須首先進行充分制衡的權力配置，以提高人大預算監督獨立性為突破口，逐步整合監督資源，強化政府預算問責機制。

（一）完善立法

目前的《預算法》因其過于籠統和法條缺失，已經不能適應預算和預算監督工作的要求。在修改《預算法》及其實施條例時，應著重考慮突出新法內容的完整性和具體性。

所謂完整性，是指新法不僅應規定人大監督政府預算的權力，還應規定人大問責政府低效預算行為的權力，以及政府公開預算信息的責任和人大公開預算監督信息的責任，并對《預算法》和《監督法》的實施細則進行對應調整，明確規定人大監督政府預算的程序、方式方法、監督事項等，將實體法與程序法相結合，突出法的完整性，尋求原則性和靈活性的平衡與統一。

所謂具體性，是指新法應痛改舊法中規定過于籠統和原則性的弊病，《預算法》及其實施條例應對每一個預算環節的政府行為活動的合法性和合理性進行分條界定，明確界定政府預算的違法和低效行為，并對相應法律責任的認定和承擔作出詳述。而《監督法》及其實施條例則應對人大預算監督的組織機構、監督內容、實施程序、監督資源的調配、監督信息的公開、監督結果的處理，以及人大啟動問責政府的程序等進行明確規定。除此之外，《預算法》和《監督法》還應涵蓋預算監督立法調整的程序，為預算監督制度安排的調整提供法律依據。

（二）健全機制

當前人大預算監督中的缺專業人員、缺充足時間、缺預算信息等低效表現，在很大層面上是來自于機制的不健全。具體而言，機制的不健全又包括預算監督組織機構的不健全、預算監督制度的不健全和預算信息公開制度的不健全。

健全人大預算監督的組織機構，首先要明確人大預算監督的具體職責，然后設置相應的組織機構來履行職責，同時加強對其履職能力的培養和考核。一方面，應合理劃分現有預算監督機構的職責，由人大預算專門委員會負責對政府預算編制和調整的初步審議，向人大及其常委會反饋審議意見，以及就專項重大問題開展調查研究。由人大預算工委負責對政府預算編制和執行的跟蹤審查，定期向人大常委會和預算專門委員會報告預算監督信息，并承擔預算監督組織機構的日常事務性工作。由人大財經委負責研究擬定和調整預算監督制度，保證對預算專門委員會和預算工委的預算監督工作的規范和約束。另一方面，應聘請財政、金融、法律、審計等領域的專業人士組成預算監督專家顧問組，定期對匯總的預算監督信息進行分析，并負責組織對人大預算監督工作人員的技能培訓。

健全預算監督制度，首先應自下而上廣泛收集各級人大預算監督工作中的低效和不規范問題，由全國人大財經委研究擬訂一套兼具原則性和靈活性的預算監督制度，具體內容至少應涵蓋預算監督機構的設置和調整、預算監督職責的劃分、預算監督的實施程序、預算監督信息的反饋程序、預算審查人員的培訓、預算監督績效考核辦法等。各級地方人大財經委應根據當地政府預算和預算監督工作的特殊情況，遵循合法性和合理性原則，研究擬訂更加細化的預算監督制度，明確各組織機構的職責，明確預算審查的時間、內容、方法，明確預算信息的獲取、反饋、整合、分析程序，制定嚴格的內部績效考核辦法。

健全預算信息公開制度，應以推進政府信息公開為突破口。一方面，應通過立法和制度制定明確政府信息公開的內容、范圍、方式、時間，以及政府信息公開的法律責任。以政府信息公開的整體推進，推動預算信息公開，從而降低預算審查人員的工作難度，提高預算監督的效率和透明度。另一方面，應在依賴制度規范的同時，擴大公民參與。擴大公民參與的主要路徑不外乎民意信息反饋和聽證會制度。首先，應鼓勵和重視公民參與政府信息的討論，設置專門平臺廣泛收集民眾關于政府已公布信息和具體政府活動的意見和建議，并對民眾疑問給予積極而真實的回復，引導民眾了解政府活動，進而參與公共政治的討論。其次，應落實重要項目聽證會制度，尤其是對與民生相關的重要事項的安排和調整，必須召開民主聽證會，在政府、人大常委會、民眾、媒體等多方主體的監督下進行。

（三）整合資源

當前，很多學者在倡導一種“大監督”模式改革，即用大的平臺、大的組織統一領導監督力量，而實現“大監督”的第一步自然是整合資源。在對政府預算的監督過程中，需要整合的資源包括信息資源和人力資源兩方面。

信息資源主要是指預算信息和預算監督信息。由于目前的預算監督主體多元，各主體獲取的信息零散分布，缺乏有效的整合，不利于人大預算審查的全面化和高效化。因此，應確定預算監督力量的最高領導，由該領導主體負責整合信息、分析信息、反饋信息，促進預算監督的順利、高效開展。毋庸置疑，此最高領導者非人大莫屬。因此，應由人大設置專門的信息整合通道，利用統一的數字化平臺，匯總人大、審計部門、民眾、媒體等監督主體的已有信息、意見和建議，由人大專門委員會在預算監督專家顧問組的指導下對這些信息進行分析，適時向人大常委會報告，并適時通過統一的數字化平臺向社會公開。另外，人大應定期開展人大代表聯系群眾的活動，通過走訪、座談、調研等面對面的聯系方式，強化人大代表的社會責任，同時豐富人大對信息資源的掌握。

人力資源主要是指預算審查的專業人員，尤其是審計人員。審計部門是當前預算監督中一支重要的監督力量，然而審計部門隸屬于政府的現狀，非常不利于人大預算監督工作的高效開展。要徹底改變這種行政型審計模式，轉為立法型審計模式，將審計部門劃歸人大直接管理，必須通過立法調整。考慮到我國并不具備規范易行的立法調整程序，立法調整的周期短則幾年，長則十幾年，短期內不可能通過調整立法為人大爭取審計資源。因此，當前應先自上而下擬定一份統一的制度，明確賦予人大在預算審查過程中合理調用審計人員的權力，并規定審計部門應定期向人大常委會反饋審計信息，保證人大與審計部門之間實時有效的溝通和對話，從而提高預算監督的效率和透明度。當然，推動行政型審計模式向立法型審計模式的轉變仍是不容置疑的努力方向。

四、結語

權力機構是政府預算監督中地位最高、責任最大的監督主體，但我國現有的政治體系缺乏充分而有效的分權制衡，縱橫交錯、含糊不清的權力配置導致了技術層面制度安排的缺失，進而挫傷了人大預算監督應有的權威性和獨立性，導致權力機構預算監督的低效。要強化權力機構的預算監督，應以提高人大預算監督權威性和獨立性為突破口，完善立法，健全機制，整合資源，全方位推進由人大領導的“多主體、大平臺”預算監督模式改革。