財權管控機制研究：基于河南省焦作市的實證分析

●申相臣 古明文 申 鑫

中國財權集中與分散狀態始終處在動態均衡之中。1998年中國公共財政框架開始搭建，而在此之前，1994年推行分稅制改革，1996年制定《預算外資金管理實施辦法》；在此之后，2001年啟動財政國庫管理制度改革，2002年頒布《政府采購法》。十多年來，中國公共財政框架中財權變革一直走的是由分散到集中、由分割到統一的漸進道路。在推進財政權力集中與統一的同時，“防止年底突擊花錢、消除采購集中腐敗、制止政府過度消費”的聲音也不絕于耳。財政作為黨和政府履行職能的物質基礎、體制保障、政策工具和監管手段，財權作為提供基礎公共產品和保障基本公共服務的“公權”之一，必須辯證地處理集權與分權關系問題，既防止過分集權又避免過于分權，在集分之間找到最佳結合點，建立健全既分工制約又合作協調的財權管控機制。本文試以河南省焦作市的財政為樣本進行剖析研究。

一、制約協調理論探究與辯證思考

制約協調既立足于分權制衡，又優于分權制衡。黨的十七大對于建立符合中國國情的權力架構進行明確表述，即“要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。中國特色的權力架構區別于西方“立法權、行政權、司法權”三權分立分權制衡的權力架構，其根本特點在于權力的相互制約與相互協調。

十六大所提出的 “按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革。”這與源于英國政府撒切爾時代，英美等現代公共政府行政管理決策權、執行權、監督權“行政三分”體系異曲同工，屬于較為理想的行政權力運作形式。如果對比黨的十七大與十六大報告中的相關表述，可以看到中國以“制約協調”為特點的權力架構正在逐步深化和完善。其一，權力機制建設不再局限于政府機構層面，而是著眼于整個權力體系層面；其二，從“相協調”到“既相互制約又相互協調”，統籌兼顧到權力的 “分工”、“制衡”、“互動”、“促進”。

行政權在中國權力架構中強勢存在，舉足輕重。回顧1982年以來20多年間政府的歷次改革，其根本在于轉變政府職能，適應市場經濟發展，變管理管制型政府為公共服務型政府。其中，如何既防止強權政府濫用權力，又提高政府管理績效，探究行政體制內權力制約協調關系，是政治改革的核心內容之一。距離現在最近的一次政府機構改革，即2008年政府大部制改革，其大部門體系設計理念即采取決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的運行機制。

按照公共屬性和權力特征，財權作為整個政府行政權力中的重要組成部分，建立健全既相互制約又相互協調的權力架構是至關重要的。這是因為，中央與地方之間的財權關系、地方政府組成部門之間的財權關系、財政部門內部財權關系，絕不僅僅是簡單的相互制約關系，更重要的是相互協調的關系。即如“分灶吃飯”的1994年分稅制改革，在財權調整的近20年時間里，支出責任劃分、收入劃分和財政轉移支付制度三個基本要素，明確了上下級政府間制約和協調的財權關系。試想，如果僅通過提高財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重這“兩個比重”的手段，強化中央財政財權關系，而沒有上級轉移支付、縣級財力保障等后續財權改革和財力機制建設，并作為中央與地方財權關系的協調和保障，那么整個財權變革所造成的財權上收、事權下放的后果將難以想象。

中國公共財政框架經過近20年的建設完善，政府財政也通過了非稅收入統管、國庫集中支付、政府采購監管等手段進行變革，但這只是將財權集中統一起來，而更為重要的是需要通過制度設計，在財政內部和財權結構中建立決策、執行、監督的制約協調機制，形成權力間既相互監督又相互配合、既防止權力私用濫用又發揮能動效率的穩固架構。公共財政的公益性、非盈利性和法制性，客觀上要求和決定了公共財政權力除了要受立法監督和行政監督外，還必須在財政部門內部實現合理分權和有機協調。

二、財權管控實踐探索和實證分析

財權管控體系建設，不僅涉及政府財政權力的公平與效率問題，更關系到財政資金和財政隊伍“兩個安全”問題。從河南省焦作市地方政府財政改革實踐的探索歷程中，能夠清晰地觀察到財權變化軌跡和權力制約協調運作情況。

（一）財權管控的集中統一階段 (1996年-2006年)

從強化職能、統一財權出發推進財政集權改革，這一期間主要包括以下財權變革：

其一，進行非稅收入管理改革。將政府部門憑借政府權力取得的資金，納入財政部門統收管理。

其二，推進綜合預算和部門預算改革。一方面將所有預算外收入納入預算統一管理，不允許游離于預算管理之外資金的存在；另一方面按照部門單位分別編制預算，一個部門一本預算。

其三，推進國庫集中支付制度改革。賬戶統設、資金統管，所有財政資金集中于“一個口子”進行支出。

其四，推進政府采購管理改革。變過去各個部門“分散采購”為政府財政“集中采購”。

其五，推進會計集中核算制度。將預算單位賬務乃至會計人員，都集中于財政部門統一管理。

通過以上的財權上收管理，財政資金的征收權、預算權、資金權、核算權、管理權等集中于財政部門。其產生的直接效果是：在焦作市會計委派制度改革中，僅2000年當年就清查沉淀資金2億元，占當年財政收入的三分之一。2003年以來政府采購規模連續8年居于全省第一，平均節支率達到12%。詳見圖1。

圖1

（二）財權管控的制約協調階段(2007年至今)

從轉變職能、規范財權出發推進財政分權改革，這一期間主要包括以下財權變革：

其一，推進預算編制、執行、監督、評價“四權”分離和制約協調。設置預算編制局、預算執行局、財政監督局和績效評價中心分工協作，并在管理架構、程序運轉、業務操作等方面實行全面分權運作，實現財政資金科學分配、快速撥付、程序監督和高效評價。

其二，推進公共預算、復式預算相互銜接和制約協調。原分散于業務科室的預算編制權集中于預算編制機構。預算編制局負責政府公共預算編制權，綜合科、社保科、企業科、債務科等有關科室負責政府基金預算、社會保障、國有資本、政府債務等復式預算的編制權。政府公共預算和復式預算同安排、同部署、同編制，各種預算數據指標之間相互支撐、相互印證、相互校驗，實現財政內部科室(機構)之間以及整個預算編制過程之中的有效制衡和協調。

其三，推進直接支付、授權支付、政府采購之間相輔相成和制約協調。國庫支付中心、政府會計管理中心、政府采購辦等機構既統一行使預算執行權，又分工擔負政府預算資金的申報錄入、審核批復、資金控制、賬務財務、采購監管等職責。各機構和相關業務既分工協作又相互制約，實現信息流、資金流、現金流、票據流等無礙流動和有效流轉。

其四，推進全員、全過程、全方位“大監督”機制的制約協調。一方面，建立高規格的預算監督委員會，實行統一領導下雙重管理體制的派駐監督檢查員制度；另一方面，財政監督檢查局、監察室、監督檢查員既分工又合作，各司其職并形成合力。上級補助資金分配、項目資金申報審批、財政項目評審等流程環節必須加簽監督部門意見，將預算監督融入到預算編制、預算執行、預算績效等關鍵領域和重點環節。

其五，推進評審、復審、績效管理之間的制約協調。評審中心、復審機構、財政績效管理科分工負責財政項目資金的預決算評審，對評審機構出具的評審報告再評審，對中介機構出具的評價報告再評價，建立政府財政項目和資金的再評審、再評價管理機制。評審評價結果作為預算執行的前置程序和預算編制的重要依據。

通過以上財權重組和流程再造，財政資金的預算編制權、執行權、監督權、評價權不僅在財政部門四大模塊之間相互制約協調，而且在其每一模塊的內部也相互制約協調。詳見圖2。

圖2

（三）財權管控的外部制約協調

財權管控體系是個開放的系統，不局限于體系內部集權與分權的相互制約協調，同時需要構建財政體系與外部之間相互緊密制約協調的管控機制。主要包括以下方面：

其一，推進財權信息公開。以社會服務大廳、網絡信息平臺、新聞媒體宣傳、公共場所屏幕等為具體媒介形式，將預算編制、集中支付、授權支付、項目評審、績效評價等權力流程和財政信息，包括所有公務人員的工資福利支出和辦公公用經費支出、民生項目支出等相關信息全部公開。

其二，推進信息技術管控。基于金財工程建設“財經沙盤”新型綜合管理與決策支持系統，對于預算編制、政府采購、單位財務、會計管理等重點崗位、重點人員、重點環節進行用權風險提示，在項目和資金審批等關鍵環節和關鍵時刻及時預警，并接受來自干部職工和社會公眾的監督。

其三，接受人大監督。人大開展民生項目評價，組織部門預算初審，對財政預決算、部門預算的編制和執行以及其他財政工作進行程序性監督，推進工作，提高質量，履行職責。

其四，財政與公眾互動。在預算環節引入公眾參與程序，在民生和政府性投資項目建設中，主動邀請相關領域專家學者、行風評議代表、財政監督員及社會公眾等，組織專家論證或社會聽證，充分磋商，互動交流，集中民智，影響決策。

其五，財政與部門聯動。財政部門和紀檢監察、審計等形成聯動合作機制，協同推進財政預決算公開、公務費用量化指標控制和預警管理等一系列預算管控和審查監督舉措。

三、財權管控體系建設的認識和思考

建立以“制約協調”為核心、科學合理的財權結構和運行機制，不僅是權力合理配置問題，更是政府財政績效管理問題。而財權管控體系應該涵蓋理論建設、機制構造、制度設計、操作執行等整體性綜合內容。

（一）互動協調問題

近代思想家在強調“分權”時更加注重“制衡”，但是“三權分立”中分權制衡可能會造成部門之間掣肘，影響部門間合力的形成和效率的發揮。那么，決策、執行、監督的“制約協調”理念，就更為科學合理和獨具特色。決策、執行、監督權之間相對獨立，其獨立性保證了制約關系；但其并非絕對均衡，即決策權往往優先于執行權和監督權，這就需要在權力架構之上憑借決策權的優勢地位實現協調關系。

在具體實踐中，財權架構體系內，預算編制權具有相對優勢，并通過預算編制、預算執行、預算監督、績效評價呈現權力遞減形式而表現出來，這對于“四權”相互制約、相互協調產生不利影響。立足于消除這種影響，一是進行合議解決。即建立重大決策委員會、預算編制委員會等集體領導小組和協作制約辦事機構，按照“內方外圓”大辦制工作機制調整執行個體，以實現科學民主依法決策和執行有力監督到位；二是設置預算前置程序。從約束預算權力入手，對于預算資金安排、財政資金評審等重點崗位權力，在所有政府來文處理意見反饋等關鍵環節，必須簽署財政預算監督委員會意見，從而形成制度化、程序化的制衡機制。

（二）制度建設問題

決策、執行、監督的“制約協調”的財權管控體系由創新探索到鞏固完善，最終要歸于法制制度建設。用制度管權、用制度約束人和事，只有把權力的決定和行使納入法制化、程序化的軌道，才能真正保證其分工明確、各司其職、各負其責、相輔相成。廣義上在行政體制內部，狹義上在財政體制內部，通過內部決策權、執行權和監督權的合理劃分，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政(財政)管理體制，實現權力的相互制約和相互協調，都需要把各項權力以法律和規章的形式確定下來。

一些地方政府在制度建設方面進行了創新探索，河南省焦作市先后出臺了《關于完善公共財政體系推進和諧焦作建設的意見》、《焦作市市級預算監督暫行辦法》、《焦作市市級預算管理暫行辦法》等50余項重要法規制度辦法，不僅賦予焦作財政率先改革、創新實踐的權力，更從制度層面上規范和固化了財權運行機制，為制約協調的財權架構和運行機制奠定良好的法制基礎。但需要看到，良好有效的“制約協調”財權結構和運行機制并不僅限于業務制度。結合財政權力規范化要求，制定符合地方特點的“財權風險防控制度”、“財政內控制度”等一系列統一的制度體系，以明確政府財政權力范圍、管理活動規則和工作流程程序，勢在必行。

（三）系統管控問題

財權管控體系建設，既要專業分工，又要制約協調，本質上是系統管理問題。建立宏觀層面權力運行機制和微觀層面權力防控機制，實現權力行使安全和簡化高效，進而促進項目安全、資金安全和干部成長安全，勢必要進行系統設計和構造。其一，科學分權和合理集權，就要按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，將政府交給財政部門的權力按照職能分離制度的要求，進行科學的內部權力分工，交由不同的機構、人員執掌，形成既分工負責又相互協調的內部權力結構和運行機制。其二，權力監督和內部控制，就要重新審視內設機構和組織分工，優化權力結構。借鑒企業管理的內控機制，完全可以在財政管理活動中采用內部控制管理理論，完善公共財政體系權力機制建設。即如重大、復雜、敏感的財權事項要實行集體決策，財政專項資金要實行評審、復審和績效評價分離，政府采購要實行管采的機構、職能、財務、人員分離等等。