對我國官員財產(chǎn)申報制度有關(guān)問題的探討

●李東升 胡云飛 陳金玲

官員財產(chǎn)申報制度是國家公職人員在擔(dān)任國家公職期間，包括任職之初、任職期間以及離職的一定期限內(nèi)，必須依法申報屬于自己以及與其共同生活的親屬的財產(chǎn)。我國官員財產(chǎn)申報制度于上個世紀80年代就開始討論官員如何進行財產(chǎn)申報；1994年，全國人大常委會已將《財產(chǎn)申報法》正式列入立法規(guī)劃，但由于種種原因而擱淺；1995年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒布了《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》，首次要求黨政領(lǐng)導(dǎo)干部申報收入接受監(jiān)督的制度；2001年，中紀委和中組部聯(lián)合發(fā)布了 《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定(試行)》。但以上措施的效果都不好，官員財產(chǎn)申報沒有落到實處，最終變成了形式主義。為什么推行官員財產(chǎn)申報制度如此艱難？建立官員財產(chǎn)申報制度意義何在？如何有條不紊地推進國家公務(wù)員財產(chǎn)申報？筆者就此談?wù)勔恍┛捶ā?/p>

一、建立官員財產(chǎn)申報制度的必要性

建立官員財產(chǎn)申報制度是政務(wù)信息公開的重要內(nèi)容，是取信于民、凝聚人心之舉，是反腐之措施，有助于推動民主和法制進程。

（一）有助于民主進程建設(shè)

社會主義民主建設(shè)不僅在于人民的參政議政建設(shè)，而且在于發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。隨著我國民主進程的加快，廣大的人民群眾對政府的監(jiān)督不僅是對政府公共資源配置的監(jiān)督以及政務(wù)信息的監(jiān)督，而且擴展到對公務(wù)員收入的監(jiān)督以及個人財產(chǎn)的監(jiān)督。可以說，官員的財產(chǎn)申報、公開是我國社會主義民主進程的一個組成部分。

（二）有效預(yù)防官員的腐敗

實施官員財產(chǎn)申報制度是對官員的一種警示作用，時時刻刻提醒他們不踏紅線、不越紅線，從而抵抗住誘惑，自覺過好權(quán)力關(guān)、人情關(guān)、金錢關(guān)，進而有利于增加官員的防腐意識。

（三）有利于紀檢監(jiān)察部門偵查案件

官員如實地對自己的財產(chǎn)申報、公開，紀檢監(jiān)察部門可以隨時隨地掌握每個官員的財產(chǎn)狀況、信息，對于超過實際收入的，可能要到紀檢監(jiān)察部門“說情況”。假如不能自圓其說，露了馬腳，則會直接被紀檢監(jiān)察部門掌握線索，從而有利于紀檢監(jiān)察部門偵辦案件，提高反腐倡廉效益。

（四）有利于保護合法收入官員的合法財產(chǎn)

真的假不了，假的真不了。通過建立官員財產(chǎn)申報制度，官員如實反映、申報自己的合法財產(chǎn)，人民群眾自會清楚了解其財產(chǎn)來源和財產(chǎn)數(shù)量。這樣，官員自身的合法財產(chǎn)得到了保護，形象也得到了提升和維護。

二、建立官員財產(chǎn)申報制度的難點

建立完善官員財產(chǎn)申報制度的難點有兩個方面，一是客觀因素，另一個是主觀因素。客觀因素是目前我國還沒有對官員財產(chǎn)申報制度進行立法，對官員財產(chǎn)申報主體、申報范圍沒有進行明確的界定；主觀原因是部分官員阻礙官員財產(chǎn)申報制度的推行，致使官員財產(chǎn)申報制度雷聲大雨點小，有的是曇花一現(xiàn)，有的是人走政息。

（一）缺少法律依據(jù)

我國提倡官員財產(chǎn)申報制度已經(jīng)有20年了，在每年的“兩會”上，部分人大代表、政協(xié)委員都提出了建議和提案，同時，民間的呼聲也很高，但推行起來困難重重，核心的問題是目前我國還沒有一個比較完整、健全的公務(wù)人員財產(chǎn)申報、監(jiān)督法律法規(guī)，缺乏法律的強制執(zhí)行力和支撐后盾。部分廉政“規(guī)定”雖然提及到對副科級以上的官員實行財產(chǎn)申報制度，但也是斷章取義，沒有操作性和實際意義。由于缺少法律、法規(guī)的支撐和保障，推行官員財產(chǎn)申報制度沒有剛性。新疆阿勒泰、寧夏銀川等多個地區(qū)進行了官員財產(chǎn)申報公示實踐，曾掀起輿論波瀾，一度被媒體稱為“制度破冰”或“地方探索樣本”，但由于缺少法律剛性保障，結(jié)果官員財產(chǎn)申報制度推行異常艱難，官員不支持、不配合，最終導(dǎo)致效果不理想。

（二）申報主體、申報財產(chǎn)范圍界定不統(tǒng)一

就目前各地推行的官員財產(chǎn)申報制度來看，申報的主體和范圍各不相同、不統(tǒng)一、不規(guī)范。比如，有的地方要求新提拔的干部對自己的財產(chǎn)進行申報、公示；有的要求副科級、副處級的官員申報自己的財產(chǎn)，而對正、副廳級及正、副部級官員則沒有作明確要求。從申報的范圍來看，有的地方要求對官員不動產(chǎn)（房屋）進行申報；有的要求對官員的存款、現(xiàn)金、金銀首飾、有價證券、土地、房產(chǎn)等進行登記申報。由于申報的主體與范圍不統(tǒng)一、不規(guī)范，試點地區(qū)在推行財產(chǎn)申報、登記中觀望、沉默，有的舍大取小，有的遮遮掩掩。同時，面對我國當(dāng)前龐大的公職人員群體，如何界定其家庭成員的范圍也是極為困難和復(fù)雜的問題。

（三）對官員的財產(chǎn)申報不能如實對外公布

官員作為公民個人而言，自然有隱私權(quán)，應(yīng)當(dāng)受到保護。但要談官員的隱私權(quán)，就離不開公眾的知政權(quán)，就是公民依法享有知道國家活動、了解國家事務(wù)的權(quán)利。任何人出任公職，都必須部分地放棄其作為普通公民所應(yīng)享受的某些權(quán)利，尤其是與其任職、廉潔密切相關(guān)的隱私，就不能再受到隱私權(quán)的保護。由于過度保護官員的隱私，發(fā)揮不了身邊群眾的監(jiān)督，結(jié)果有的官員在申報財產(chǎn)時出現(xiàn)虛報、瞞報的現(xiàn)象。

（四）財產(chǎn)申報核查困難

官員財產(chǎn)申報制度要求官員自覺申報收入狀況及財產(chǎn)擁有情況，然而對受理機構(gòu)而言，核查官員財產(chǎn)申報的真實性卻困難重重。一是官員以其他親屬名義轉(zhuǎn)移了資產(chǎn)。從我國查處的官員來看，大多數(shù)官員邊腐敗邊轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，而留其名下的資產(chǎn)卻寥寥無幾。如早期查處的浙江省杭州市原副市長許邁永，人稱“許三多”(錢多、房多、女人多)，其涉案金額超過2億元，在杭州有多套高檔住宅，但以自己名義存款、購置房屋的卻甚少。二是資產(chǎn)轉(zhuǎn)移境外較為容易。在我國，資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移較為容易，海外開戶的防治手段也并不完備，少數(shù)官員把非法所得轉(zhuǎn)移到國外，有的甚至成為“裸官”。由于沒有東窗事發(fā)，這部分官員僥幸逃脫法律的制裁。據(jù)媒體報道，我國官員（含大中型企業(yè)法人代表）轉(zhuǎn)移到境外資金達到2.5萬億元。

（五）少數(shù)官員自危

由于受長期封建思想的影響，“當(dāng)官發(fā)財、當(dāng)官榮耀、當(dāng)官享受”的觀念在我國已經(jīng)根深蒂固。受不良思想侵蝕，官員腐敗案件時有發(fā)生。實行官員財產(chǎn)申報制度，對部分官員來說無疑是一場 “革命”，必會遭到阻撓、抵制，這也是實行官員財產(chǎn)申報制度的難點之一。

（六）違法申報的威懾作用不大

目前，我國對違反財產(chǎn)申報的責(zé)任還不明確，懲罰不到位，起不了威懾作用。如現(xiàn)行《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》中對申報主體不申報或者不如實申報收入的，由所在黨組織、行政部門或者紀檢監(jiān)察機關(guān)責(zé)令其申報更正，并視情節(jié)輕重給予批評教育或黨紀政紀處分，并不涉及到刑事責(zé)任。《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》中對領(lǐng)導(dǎo)干部無正當(dāng)理由不報告或者不按時報告的，應(yīng)責(zé)令其限期報告，并根據(jù)情節(jié)給予批評教育或者黨紀政紀處分；對瞞報、偽報的，要從嚴處理。這些規(guī)定對虛報、瞞報的處罰比較模糊、不清晰、不具體，威懾作用不大。再看新疆、浙江等地的實踐過程，也尚未出現(xiàn)官員因財產(chǎn)申報的不充分、不真實而被處分甚至被免職的情況。這樣一來，容易使官員產(chǎn)生僥幸心理，很容易使得部分官員產(chǎn)生不申報或者不如實申報的做法。

三、建立官員財產(chǎn)申報制度的對策

建立官員財產(chǎn)申報制度是反腐倡廉的一條重要措施，是大勢所趨、人心所向；但由于觸及到部分官員利益，尤其是掌握財、權(quán)、物分配權(quán)力的官員將會竭力抵觸。為此，建立官員財產(chǎn)申報制度，要借鑒國外的經(jīng)驗，從機制上突破，對官員財產(chǎn)申報、公示進行立法，建立官員財產(chǎn)申報、登記復(fù)查制度，并加大對官員財產(chǎn)虛報、瞞報的懲處力度，構(gòu)筑具有中國特色的官員財產(chǎn)申報、復(fù)核、監(jiān)督體系。

（一）對官員的財產(chǎn)申報進行立法

官員財產(chǎn)申報制度能否順利推進、能否持久開展下去，對官員財產(chǎn)的申報、登記、公示的立法是關(guān)鍵，使執(zhí)法部門有法可依、有章可循。可借鑒國外的先進經(jīng)驗，建立完善“國家公職人員財產(chǎn)申報、復(fù)核法”，由國家公職人員定期向執(zhí)法機構(gòu)如期申報個人的收入、支出、財產(chǎn)變更情況等，建立官員財產(chǎn)申報、登記、復(fù)查臺賬，并由執(zhí)法機關(guān)經(jīng)常性地對官員的財產(chǎn)變動進行對比、分析。要明確官員財產(chǎn)申報的主體、范圍。根據(jù)國外的經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際，筆者認為，官員申報、登記的財產(chǎn)申報的主體是：上至中央，下到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處、村等，即國家公職人員及掌握國家、集體資產(chǎn)配置的非國家公職人員等都是財產(chǎn)申報、登記的對象。財產(chǎn)申報、登記，實行由上朝下、上下整體聯(lián)動的方式。財產(chǎn)申報的范圍是：工資收入、支出、現(xiàn)有不動產(chǎn)（房屋、車、土地）、家庭存款、有價證券、金銀首飾、收藏品（字畫、文物、收藏幣等）、債權(quán)債務(wù)等等。總的來講，所立的“官員財產(chǎn)申報法”既有科學(xué)性，也具有操作性，并覆蓋所有公職人員以及掌握國家、集體財產(chǎn)分配的非國家公職人員。

（二）組建獨立的財產(chǎn)申報、登記、復(fù)查執(zhí)法機構(gòu)

官員財產(chǎn)申報是個復(fù)雜、龐大的工程，需要人去登記、復(fù)查，因此，要組建獨立的“財產(chǎn)申報、登記、復(fù)查執(zhí)法機構(gòu)”。要借鑒發(fā)達國家的做法，成立“廉政督察部（局）”。新成立的廉政督察執(zhí)法機構(gòu)直接受上一級黨委領(lǐng)導(dǎo)；人員垂直管理、經(jīng)費足額預(yù)算，工作獨立開展、不受當(dāng)?shù)丶s束。地方黨政機關(guān)（包括公、檢、法、司、紀委監(jiān)察等）、現(xiàn)行一條邊管理的部門以及國有企業(yè)，按照法律、法規(guī)定期向“廉政督察部門”申報個人財產(chǎn)。廉政督察執(zhí)法機構(gòu)的主要負責(zé)人和班子成員要定期異地交流，以便于工作開展，提高工作效率，確保官員財產(chǎn)申報登記質(zhì)量。

（三）完善相關(guān)配套制度

官員財產(chǎn)申報制度的有效實施，除了具備完善的法律法規(guī)制度，權(quán)威的受理機關(guān)，明確的申報主體及范圍外，完善的相關(guān)配套制度也是必不可少的。只有實行完善的金融實名制、規(guī)范的現(xiàn)金交易、不動產(chǎn)所有權(quán)實名制及有效的社會監(jiān)督機制才能保障官員財產(chǎn)申報制度的順利進行。針對我國目前主要采用現(xiàn)金交易的狀況，逐步探索規(guī)范的現(xiàn)金交易方式，有效規(guī)避不合法的交易狀況。繼續(xù)加大對不動產(chǎn)所有權(quán)實名制的實施力度，從而有效查處部分官員將個人財產(chǎn)進行轉(zhuǎn)移以逃避財產(chǎn)申報的情形。

（四）建立完善社會監(jiān)督機制

隨著信息網(wǎng)絡(luò)的拓寬，人們獵取信息四通八達，這也為我們捕捉廉政信息暢通了渠道。廉政督察執(zhí)法部門要利用目前電話、互聯(lián)網(wǎng)等各種媒體，廣泛收集梳理民間的來信來訪，對群眾反映的問題要進行調(diào)查、取證，對群眾來信來訪要寧可信其有、不可信其無。目前民間舉報準(zhǔn)確率高，其反腐效率高于某些執(zhí)法職能部門。我國許多大案要案，都是民間反腐人士堅持不懈舉報才被破獲，涉案貪官才被查出來的，如國家發(fā)展和改革委原副主任、黨組成員劉鐵男，重慶市北碚區(qū)的原區(qū)委書記雷政富。如果不是民間舉報，這些污吏很有可能還活躍在政壇上。同時要建立舉報獎勵制度，對群眾的舉報，經(jīng)查證屬實的，要給予舉報人一定的獎勵，并為其保密。

（五）要加大官員違規(guī)違紀申報財產(chǎn)的懲罰力度

官員如實申報自己的財產(chǎn)是確保國家公職人員實施財產(chǎn)申報制度意義之所在，如果官員不如實申報自己的財產(chǎn)，加之我們的監(jiān)督、復(fù)核機制跟不上、懲罰力度不配套，那么官員財產(chǎn)申報制度就會形同虛設(shè)。因此，建立對官員虛報、瞞報財產(chǎn)懲罰勢在必行。可以借鑒美國的經(jīng)驗，也就是在財產(chǎn)申報制度上，對審查和對申報中違法情況的處理，分為要求申報人采取糾正措施、民事罰款、刑事懲罰三種責(zé)任。目前，我國官員財產(chǎn)申報制度正屬于摸索階段，對官員不按時申報個人、家庭財產(chǎn)的，可以批評、教育、并督促其申報；對申報明顯不實的，第一次批評、教育，第二次限期整改，第三次停職、撤職。對弄虛作假、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的按照干部管理權(quán)限移交當(dāng)?shù)鼗蛏弦患墮z察院立案偵查。通過建立完善官員財產(chǎn)申報懲處機制，促進我國官員財產(chǎn)申報制度走向規(guī)范化、常態(tài)化、法制化。

（六）要逐步提高公務(wù)員的工資、福利待遇

目前，我國公務(wù)員工資低、福利少已經(jīng)是個不爭的事實，工資存在地方性差異和上下級差異，這種現(xiàn)象在基層表現(xiàn)得非常明顯。廣大的干部職工感覺到財政收入逐年大幅度增長，而工資沒有做到“水漲船高”，大多數(shù)公職人員享受改革發(fā)展的“紅利”不多。一些基層公職人員工作近30年，工資加津貼每月還拿不到2000元，生活確實艱難。因此，各級黨委、政府要在關(guān)心干部職工的生活上，要在兌現(xiàn)和改善干部工資、福利待遇上有所作為，這不僅是調(diào)動干部職工工作積極性的需要，也是廣大公職人員樂意接收財產(chǎn)申報，誠信申報個人財產(chǎn)、廉潔清正的保障措施。

（七）強化對官員財產(chǎn)申報制度的領(lǐng)導(dǎo)

建立官員財產(chǎn)申報制度是預(yù)防官員腐敗的一項措施，也是確保官員廉政奉公、執(zhí)政為民的有效保障。目前，全世界有90多個國家建立了官員個人、家庭財產(chǎn)申報制度。為了使官員財產(chǎn)申報制度協(xié)調(diào)健康推進，堅持對官員財產(chǎn)申報制度的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。各級黨委、政府要把官員財產(chǎn)申報制度納入黨建工作的一項重要內(nèi)容，列入工作的重要議事日程，黨委“一把手”要親自安排、親自過問、親自督辦、親自研究解決官員財產(chǎn)申報中遇到的困難和問題，并自覺申報個人、家庭的財產(chǎn)，自覺接受社會監(jiān)督。要建立官員財產(chǎn)申報責(zé)任制，把目標(biāo)責(zé)任納入各級黨委、政府考核內(nèi)容；要建立官員財產(chǎn)申報自上而下的機制，實現(xiàn)官員財產(chǎn)申報整體聯(lián)動、協(xié)調(diào)并進、健康發(fā)展。