對超支現象和結構矛盾的探析：對R省境內某四個行業中央基層預算單位的調查

●龔 勛

為了規范和加強中央基層預算單位的預算管理，維護國有資產的安全和完整，掌握機構人員經費及國有資產配置狀況，為部門預算的審查審核工作打下基礎，財政部駐湖北專員辦于近期對R省境內某四個行業的中央基層預算單位人員經費和資產狀況開展了調查，筆者結合調查掌握的情況，針對發現的問題提出相關政策建議。

一、案例背景

（一）機構人員情況

截至2010年末，R省境內某四個行業（分別以 A、B、C、D 代替這四個行業）的中央基層預算單位共有96家省、市州、縣（市區）級機構，其中：省級機構4個，市州級機構25個，縣（市區）級機構67個。調查統計顯示，2010年末共有人員9396人，其中：在職人員（編制內）6148人，離退休人員1593人，其他人員1655人。

（二）人員經費情況

調查統計顯示，2010 年，A、B、C、D 四個行業的中央基層預算單位人員經費總額49256.01萬元，人均5.24萬元。經過橫向比較，4個省級機構中：A行業人員經費總額8999.73萬元，人均11.24萬元；B行業人員經費總額3083.41萬元，人均10.9萬元；C行業人員經費總額764.03萬元，人均9.43萬元；D行業人員經費總額669.63萬元，人均9.05萬元。

縱向比較，省級以下機構中：A行業在R省轄內市州中心機構13個、縣 （市區）分支機構67個，人員經費總額31449.09萬元，人均4.3萬元，中心機構與分支機構人均比為1：2.6；B行業市州分支機構12個，人員經費總額4562萬元，人均5.49萬元，與省級機構人均比為1:2。

（三）房屋車輛情況

截至2011年9月底，R省境內A、B、C、D四個行業中央基層預算單位共有房屋面積130.88萬平方米，房屋賬面價值（估值）185326.43萬元，其中：自用 120.1萬平方米，閑置2.86萬平方米，出租3.79萬平方米，其他4.13萬平方米；共配備車輛759輛，車輛賬面價值30766.44萬元。

從調查情況來看，中央基層預算單位各級機構房屋存量較大，車輛配備較為齊全，其中A行業房產規模龐大，占房產總量95%。但是A行業大部分房產為縣（市區）分支機構辦公用房，普遍存在建成年代久遠，房屋結構嚴重老化的情況。

二、存在問題

（一）人員經費超預算列支現象嚴重

調查發現，中央基層預算單位各級機構普遍地存在人員經費超預算列支現象，超預算列支形式多樣，一是通過向上級機構借款或劃撥周轉金解決；二是部分支出欠賬或暫停報銷（待次年開始再還賬或報銷）；三是通過臨時動用國庫資金，挪用下年度預算指標用于本年度人員經費；四是通過擠占公用經費、行政事業經費和項目經費超預算列支人員經費；五是直接向當地財政借款或通過往來科目超預算掛賬，年底通過向財政借款將掛賬超支部分沖平。據統計，A行業在H市分支機構2010年人員經費實際支出55539.58萬元，而決算報表數為40449萬元，相差15090.58萬元；C行業2010年通過擠占公用經費方式超預算列支人員經費284.09萬元；D行業2010年通過撥付周轉金方式超預算列支人員經費212.03萬元。上述行為，有的嚴重違反了中央財經紀律，使得部門預算管理流于形式，影響到中央基層預算單位各級機構的正常運轉和持續發展。而究其原因，主要是三方面因素造成和助長了這種現象。

1、人員經費預算與工資計劃“兩張皮”問題突出。這四個行業自2005年全面推行部門預算以來，其預算主體身份一直未予明確，中央基層預算單位為參公管理事業單位，其工資標準按照事業單位標準制定，A行業實行獨立的財務預算管理體制，其工資標準按照人事部門標準制定，而人員經費預算是按照部門預算體制參照行政單位標準下達的，造成人事部門下達的工資計劃高于財務部門下達的人員經費預算。在實際執行中，普遍按下達工資計劃數發放工資，從而形成“兩張皮”扯皮局面，這是造成人員經費超預算的最主要原因。據統計，2010年，A行業在H市分支機構工資實際支出高出人員經費預算37%，C行業高出 63%，D行業高出 48%，B行業據了解人員經費預算與工資計劃差額問題在總會層面解決，故在省局層面人員經費預算與工資計劃基本吻合。

2、預算分配不合理加劇了超預算列支現象。中央基層預算單位部門預算指標采取逐級下達管理體制，上級機構只下達本級機構預算指標總數，本級機構在預算指標總數范圍內決定本級機關和下屬機構的預算分配。調查發現，在實際預算指標分配過程中，省級機構通過扣減市州級機構預算指標來充實本級機關預算指標，加劇了市州級機構超預算列支現象。在對2011年度A行業H市分支機構決算審核中發現，2011年度A行業H市分支機構人員經費預算指標總額為42162.17萬元，工資計劃總額為45929.95萬元，占比為92%；預算指標經分支機構分解后，分支機構人員經費預算指標為10065.06萬元，工資計劃為7475.78萬元，占比為135%；而市州中心分支機構人員經費預算指標總額為32097.11萬元，工資計劃總額為38454.17萬元，占比為83%，形成分支機構人員經費預算超過工資計劃，市州中心分支機構人員經費預算少于工資計劃的局面。

3、A行業經營特性決定其超預算列支的隱蔽性和危害性。A行業經營特性使其區別于一般行政機關，實行獨立的財務預算管理制度，這種特點使得其具備多渠道超預算列支條件。調查過程中，湖北專員辦現場抽查了A行業四家中心分支機構，共發現超預算列支2608.01萬元，其中：擠占公用經費174.28萬元，擠占項目支出878.72萬元，向當地財政借款或通過往來科目超預算掛賬1555.01萬元。由于公用經費和項目支出被擠占，直接造成基層分支機構業務經費不足，辦公樓長期得不到維修、辦公設施老化、正常業務活動被壓縮，已經影響到基層分支機構的正常運轉。

另外，與擠占公用經費和項目支出相比，通過往來科目超預算掛賬則更具有隱蔽性和危害性。根據A行業會計核算規定，往來科目屬于業務科目，不能用于列支經費。檢查發現，基層分支機構正是利用這一渠道超預算列支，年底通過向地方財政臨時借款將掛賬超支部分沖平，下一年度歸還財政借款后繼續掛賬，導致往來科目掛賬在A行業年度會計報表中不被反映，具有較強的隱蔽性。而實際上，A行業的業務性質，使得這種掛賬部分逐年累積并會影響到金融穩定。

（二）房產基礎管理薄弱，收益流失風險較大

盡管中央基層預算單位建立了系統的資產管理體系，但實地調查發現，還存在賬證不符、賬實不符及證實不符等情況，一是部分單位房屋未辦理相關權證；二是存在權證記載內容與賬表事項不吻合情況；三是部分房產未在賬表中反映；四是A行業系統對已房改未及時下賬、劃撥給B行業的房屋產權未移交；五是對已交付使用的工程未及時轉入固定資產，反映出這些機構房產管理方面基礎薄弱。同時，在房產出租使用管理方面也存在違規問題，導致房產收益流失風險較大。

1、空閑房產未并入大賬，形成賬外資產。C行業2003年購置辦公樓以來，僅將該樓9—12層作為辦公樓并入大賬，而未將該樓1-8層、地下車庫及副樓并入大賬。自2004年起該機構委托某物業管理公司對辦公樓1-8層和原舊辦公樓出租管理，并以某物業管理公司名義開設兩個賬戶，分別對兩處房租收入進行收支核算，主要用于辦公樓裝修、購置設備、辦公費用及發放職工福利。2011年，C行業在“小金庫”自查中對上述問題進行了自查自糾，將未并入大賬的辦公樓房產、通過租金收入購置的辦公樓電梯及中央空調并入固定資產賬管理，將委托物業公司代收的歷年房租收入401.17萬元作為待收款記入“其他收入”，資金仍存放在該局以物業管理公司名義在其他銀行開設的兩個賬戶中。

2、擅自出租房產，房租收入未并賬。調查發現，A行業房產存量較多，部分機構將空閑房產出租，房租收入未并入機構大賬，而是單獨設賬保管，形成賬外資金。如A行業某分支機構在R省事業單位登記管理局登記舉辦的事業單位，管理該分支機構6處房產用于酒店經營和對外出租，相關收入由培訓中心自收自支。截至2011年末，某分支機構賬面資產合計3167.90萬元，未并入大賬。還有的機構委托物業公司管理空閑房產，物業公司將房產出租，獲得房租存放于物業公司，由物業公司向單位及個人提供服務或發放福利，造成國有資產收益流失。

3、房租收入直接通過往來科目用于行政費用或發放職工補貼。根據部門預算管理規定，預算單位應嚴格實行收支兩條線，預算內外一切收入均應納入預算總賬管理，中央基層預算單位部分機構未嚴格執行收支兩條線規定，將租金收入、地方政府補助、獎勵等預算外收入直接通過往來科目收支，用于行政費用或發放職工補貼，未在年度決算報表中反映。

（三）房產有效利用程度不高，結構性矛盾突出

調查發現，中央基層預算單位系統房產存量較大，但使用效益低下。房產閑置、低價出租、無償出借等現象較為普遍，資源整合、共享共用水平較低，資產使用效益不高。

1、閑置房屋的有效利用程度不高，資產的運行管理成本增加。A行業各級機構經過20多年的建設與發展，辦公用房已經達到一定的規模。但因無錢修繕形成的閑置資產由于處置程序復雜，增加了資產的管理費用。A行業固定資產管理辦法規定固定資產的處置方式有報廢、提前報廢、轉讓與置換四種，但除正常報廢外，提前報廢、轉讓、置換三種方式的審批手續繁瑣，需報總部機構審批，周期也長，影響了基層機構處置資產，往往將資產閑置直至達到使用年限后再報廢，從而導致資產的運行和管理成本增加。

2、房屋建設、維修資金與實際需求的缺口越來越大，導致房屋不夠用和部分房屋閑置的矛盾。A行業R省轄內基層機構的房屋大部分是上世紀八十年代建設的房屋，多年來沒有進行全面維修，破損嚴重，影響正常辦公使用。而總部機構下撥的房屋建設和維修資金呈逐年下降趨勢，加上人員經費擠占項目支出和公用經費，從而導致基層機構辦公用房建設及維修改造仍處于頭痛醫頭、腳痛醫腳的治標階段，無法從根本上解決辦公用房的實際問題，使資產狀況逐步惡化，因此也形成了一方面辦公用房不夠用，另一方面又因無錢修繕的房屋閑置的矛盾。

3、辦公用房建設步伐滯后，嚴重不能滿足A行業辦公的需要。A行業R省轄內各類營業辦公用房47.96萬平方米，其中20年以上的共有8.16萬平方米，10年以上20年以內的共有26.45萬平方米，二者合計34.61萬平方米，占全部此類房屋的72.16%，特別是基層機構房屋都不同程度地存在房屋整體老化、建筑結構落后、附屬設施陳舊、大樓院落失修等問題，不能滿足A行業業務發展的需要。

（四）預算管理及財務制度方面

1、預算管理方面存在薄弱環節。一是存在預提虛列項目資金行為。調查發現，A行業部分機構利用開立的基建賬戶，將安排在本年度使用的項目資金從基本賬戶轉入基建賬戶，有的將轉出資金挪作其他用途，還有的將基建賬戶作為“蓄水池”，轉出項目資金累積其中，用于以后年度調劑使用，而在本年度決算報表中，轉出資金均作為年度項目支出列賬，導致預算單位決算信息失真，項目支出預算管理失控。二是車改后交通費用不降反升。調查發現，A行業部分機構實行車改后，公務用車數量并未減少，僅借“車改”之名發放職工交通補貼，造成車改后交通費用不降反升，與車改初衷背道相馳。

2、賬戶設置滯后，不能滿足 A行業職能轉變的需要。調查反映，A行業部分科目設置不能適應新的業務特點，難以滿足財務核算的需要。財務預算科目設置的不合理一定程度上影響了A行業業務的開展和財務核算的真實性。

一是部分傳統業務的支出核算科目不明確。近年來，隨著A行業職能的調整，調查研究工作力度加大，業務調研逐漸成為A行業工作的重點，相關調研經費也逐年增長。實行部門預算后，該項費用缺少相應的科目設置，日常產生的調研經費只能在“公用經費支出－勞務費”中列支。隨著A行業職能變化和業務的開展，各項宣傳工作已延伸至社會，需定期在報刊上刊登有關金融法律法規、新出臺的有關金融政策、辦法以及金融形勢運行公告等，而由此產生大量的宣傳費用，也無相關對應科目列支。

二是履行新的職能發生的支出沒科目核算。《反洗錢法》頒布實施后，A行業反洗錢工作職能進一步明確，反洗錢工作也日顯重要。而反洗錢工作開展過程中產生的相關費用沒有相應的核算科目列支，目前只能暫時計入其他的科目，不能直觀反映反洗錢工作的成本。新增的其他類別的管理職能，其相關支出也沒有相應的核算科目列支。

綜觀上述，當前中央基層預算單位預算執行及資產管理方面存在諸多問題，阻礙了其部門預算管理制度的順利實施，影響到各級機構的正常運轉。究其原因，一方面是由于中央基層預算單位管理體制正處于改革過渡階段，各項管理制度還不配套、不協調；另一方面也暴露出中央垂直管理單位由于管理幅度大、管理級次多等原因，難以對其基層單位預算執行及資產實施有效監管的現狀。因此，為了加強中央基層預算單位預算管理，維護國有資產的安全和完整，保障各級機構的正常運轉，需從多個層面出臺措施予以規范。

三、若干建議

針對中央基層預算單位預算執行及資產管理方面存在的問題，提出建議如下。

（一）穩妥解決超預算列支人員經費問題

當前，超預算列支人員經費已經成為中央基層預算單位普遍現象，直接導致部門預算管理流于形式。為了妥善解決這一問題，保證預算管理剛性約束，建議分別從地方、中央及制度三個層面予以穩妥解決。

從地方層面，對中央基層預算單位各級機構，要進一步強化財經法規觀念，增強大局意識，使其充分認識到執行財經紀律的嚴肅性，加強和規范部門預算管理。優化配置，厲行節約，保證預算指標剛性約束；同時，對已擠占公用經費、行政經費、往來科目掛賬及向地方財政借款的，應在年度決算報表中真實反映；另外，對經費不足造成的現實困難，應通過正規渠道向上級機構及財政部門及時反映解決，不得以此為借口違反財經紀律。

從中央層面，建議財政部會同中央基層預算單位下文明令禁止超預算列支人員經費行為，對以前年度超預算列支形成的掛賬部分予以凍結，對人員經費預算與工資計劃之間的差額應在總機構層面予以解決，保證下級機構人員經費預算與工資計劃相適應，在此基礎上，逐步穩妥解決中央基層預算單位超預算列支形成的掛賬問題。

從制度設計層面，首先應建立中央基層預算單位工資計劃在人事部門和財政部門之間的會簽制度，要求工資計劃在人員經費預算框架內下達；同時對中央基層單位各級機構工資發放進行清理規范，明確各級機構津補貼發放標準及范圍，嚴格據此測算下達工資計劃，并在人員經費預算中予以保證；另外，根據國家行政事業單位改革的總體部署，明確中央基層單位各級機構單位性質及人員身份歸屬，依照國家統一標準核定其各項預算指標，并對預算執行情況進行嚴格監管，從根本上杜絕“兩張皮”現象。

（二）加強房產基礎管理，保證國有資產收益安全完整

對于房產基礎管理薄弱問題，中央基層預算單位各級機構應高度重視，認真開展房產盤查，保證賬簿、房產及權證三者一一對應。對缺乏權證的，應盡快申辦權證；對登記遺漏的，應盤盈登記入賬；對房改房、已劃撥出去及不復存在的，應按規定及時報批下賬；對已交付使用的在建工程，應及時轉入固定資產。同時嚴格執行《行政單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第35號），維護國有資產的安全和完整。

同時，對于出租房產形成的賬外資金，中央基層預算單位各級機構應充分認識到其問題的嚴重性，立即開展自查自糾，堅決將賬外資金并入大賬，決不能心存僥幸心理。專員辦在對中央基層預算單位進行財政監管過程中，應對賬外資金問題進行重點檢查，一經發現將從重處理，構成“小金庫”的，將資金沒收入庫，并嚴肅追究相關責任人責任。

另外，中央基層預算單位各級機構應根據中央預算單位財務管理規定，嚴格實行收支兩條線管理，將出租房產形成的預算外收入并入大賬集中管控，在報經上級機構和財政部門同意后規范使用，并在年度決算報表中如實反映，禁止坐收坐支預算外收入行為。

（三）加大存量房產資源整合力度，提高資產使用效益

鑒于中央基層預算單位存量房產規模較大，但結構性矛盾突出問題，應加大存量房產資源整合力度，提供資產共享共用水平，做到物盡其用，充分發揮國有資產的使用效益。

1、劃清A行業與B行業之間的房產產權。由于歷史原因，A行業與B行業派出機構房產劃轉不到位，導致房屋劃給B行業辦公使用，但產權仍歸A行業所有，給雙方資產管理工作造成諸多困難，影響到國有資產的安全完整。建議財政部出面，協調A行業總機構與B行業總機構解決辦公用房產權劃轉問題，并出臺政策免除A行業、B行業派出機構房產權屬變更的相關費用，盡快解決歷史遺留問題，理順產權關系，有利于加強國有資產管理。

2、統籌管理空閑房產出租收入。針對中央基層預算單位房屋不夠用和部分房屋閑置的結構性矛盾問題，建議在國家政策范圍內，允許各級機構在報經上級機構和財政部門同意后，對空閑房產予以出租或轉讓，將出租取得的租金收入、轉讓固定資產的轉讓收入和財產損毀后取得保險公司的賠款等收入，由中央基層預算單位省級機構統籌管理，報經專員辦審批后，允許基層機構在一定范圍內使用，比如用于固定資產更新、維修等，節余在全省范圍統籌調劑，并定期接受專員辦的檢查監督。這樣，基層機構將會有效地提高固定資產的使用價值，充分利用固定資產，同時也減少了固定資產更新、維修的費用需求。

3、建立資產置換模式，提高閑置資產置換效益。固定資產閑置，不利于資產的優化配置，還會增加管理成本，為有效規避資產閑置而產生的市場風險，應建立統一的資產置換模式。在財政部門監管下，采取市場化拍賣與競買相結合的操作方式，保證閑置資產既能置出好價格，又能置入自己所需要的資產，在盤活資產的同時，又提高了固定資產處置效益，實現了資產的保值增值。

（四）加強預算管理，完善財務制度

1、加強預算指標控制及賬戶管理。各級機構應嚴格預算指標控制，按規定據實申報立項。對于撥付的經費指標，一律按規定的核算內容據實列支，不得預提虛列。同時應加強基層預算單位賬戶管理，重點對改革過渡賬戶、工會賬戶及基建賬戶進行監控，對改革過渡賬戶原則上“只出不進”，不得收支預算外資金；對工會賬戶應關注其資金流向合規性，工會經費不得直接用于向職工發放津補貼；對已完工的基建賬戶應及時申報注銷，對仍在使用的基建賬戶要加強管理、嚴格控制，不得從中收支與基建項目無關的資金。

2、加強車輛使用管理。各級機構要加強車輛使用管理，禁止公車私用及濫用行為，按業務工作量及定編數合理核定車輛運行費用指標，并落實車輛運行維護責任制，保障車輛在使用期限內安全高效運行。同時加大對車改的監管力度，一方面嚴把審核關，將降低交通費用作為車改的硬性指標予以明確；另一方面對已實施車改的要注重監督檢查，嚴禁假借車改增發津補貼行為，保證車改政策落到實處。

3、修改完善財務管理制度。根據業務職能發展需要，修訂完善現行財務管理制度，建議將離、退休人員費用劃塊單列，單獨核算，與在職職工經費互不占用；并結合A行業職能轉換后的工作任務、工作性質和特點，增設調研信息費、宣傳費等新的會計科目，用于單獨核算相關業務費用支出。

（五）探索開展專員辦對中央基層預算單位綜合財政監管

針對調查發現的諸多問題，為了加強對中央基層預算單位預算執行和國有資產的監管，改變當前中央部門監管模式“鞭長莫及”的困境，應充分發揮專員辦就地監管優勢，探索建立專員辦就地對中央基層預算單位預算、資產、財務、會計等事項的綜合財政監管模式，實現對其財政管理的科學化、精細化。

1、建立預算執行全過程監管機制。建立預算編制、執行和決算等信息報備制度，明確專員辦對基層預算單位預算編制監督職責，對基層預算單位預算編制進行程序性監督，糾正目前預算編制依據存在的問題。及時掌握基層預算單位預算執行的進度，反映執行中存在的問題，督促基層預算單位嚴格預算執行。

2、調整充實專員辦資產監管權限。建立資產管理信息的報備制度，實時掌握基層預算單位國有資產的使用狀態，重點關注國有資產出租、出借和處置情況，及時監繳各項資產出租、出借和處置收入，確保國有資產及收益的安全。重新劃分國有資產出租、出借、處置等事項的審批權限。根據中央基層預算單位存量房產龐大，空閑房產眾多的特點，建議將一定限額內的房產使用、出租、出借和處置交由專員辦審批。

3、實現資產監管、預算監管與財務、會計監管相結合。按照“事前管制度、事中管執行”的思路，建立中央基層預算單位的資產、預算、財務、會計等內部管理控制制度備案機制，對其制度建設、內控制度執行等情況進行日常監督，并重構專員辦對基層預算單位監管業務工作流程，努力實現不同財政管理事項運行的緊密銜接、互為補充，推進各財政管理事項的有機結合。

4、建立非現場監管和現場檢查相結合的監管模式。改變目前專員辦以檢查為主的傳統監管方式，充分運用現代管理方法和信息技術，創新監管方式，通過及時采集、匯總、分析各類監管信息，實現對中央基層預算單位財政管理事項的動態監測，建立對中央基層預算單位非現場監管方式，對非現場監管發現的苗頭性問題，采取約談方式要求主動采取措施，防患于未然。根據財政部工作重點和非現場監管掌握的情況，不定期選取部分機構進行現場檢查，全面反映其預算、資產、財務的管理情況，突出監管的重點。