論歐盟反補貼調(diào)查中補貼與損害之間因果關(guān)系的認定——以歐盟對中國銅版紙反補貼案為例

□ 歐福永

作為世界上使用反傾銷和反補貼（雙反）手段第二多的WTO成員，歐盟2010年以來先后對我國的銅版紙、數(shù)據(jù)卡、有機涂層鋼板、自行車、光伏產(chǎn)品（晶體硅光伏組件及關(guān)鍵零部件）和太陽能玻璃進行雙反調(diào)查，給我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成了巨大損失。根據(jù)歐盟第597/2009號反補貼條例的規(guī)定，歐盟對外國的受補貼產(chǎn)品采取反補貼措施要滿足的其中一個條件是補貼進口產(chǎn)品與歐盟產(chǎn)業(yè)損害之間有因果關(guān)系。

一、歐盟反補貼條例的規(guī)定

對補貼進口產(chǎn)品引起歐盟產(chǎn)業(yè)損害的分析主要是審查補貼進口產(chǎn)品的數(shù)量和價格因素。歐盟反補貼條例第8（5）條和第8（6）條對補貼與損害之間因果關(guān)系的認定做了規(guī)定：“5.第2款提及的所有相關(guān)證據(jù)必須能證明受補貼進口產(chǎn)品正在造成損害，具體來說，這需要證明第2款中列舉的數(shù)量和/或價格水平對共同體產(chǎn)業(yè)造成了第4款列舉的影響，該影響程度大得足以將之稱為實質(zhì)性的影響。6.還應(yīng)審查除補貼進口產(chǎn)品以外的，同時正在損害共同體產(chǎn)業(yè)的任何已知因素，以確保根據(jù)第5款這些其他因素造成的損害不得歸因于補貼進口產(chǎn)品。這方面的可能的有關(guān)因素特別包括：未接受補貼的所涉產(chǎn)品的進口數(shù)量和價格，需求的減少或消費模式的變化，外國和共同體生產(chǎn)者的限制性貿(mào)易做法及它們之間的競爭、技術(shù)發(fā)展以及共同體產(chǎn)業(yè)的出口實績和生產(chǎn)率。”

二、歐盟對中國銅版紙反補貼案中因果關(guān)系的認定

2010年4月，應(yīng)歐盟紙張生產(chǎn)商協(xié)會的申請，歐盟委員會對原產(chǎn)于中國的銅版紙進行反補貼調(diào)查。2011年5月，歐盟作出反補貼終裁，對從中國進口的銅版紙開征反補貼稅。

（一）補貼進口的影響

調(diào)查期間原產(chǎn)于中國的35%的進口產(chǎn)品的價格對歐盟市場的價格水平造成了巨大影響。調(diào)查顯示，來自中國的補貼進口整個考慮期間急劇上漲（+183%）。從2006年到2007年來自中國的補貼進口首次翻一番，而2007年的價格較之往年低了2%。2008年來自中國的進口保持穩(wěn)定，而平均價格卻下跌超過了1%。中國的進口量（+71%）和市場份額（+120%）在調(diào)查期間再次急劇增長，而其下跌的價格（-5%）削低了四家代表性歐盟生產(chǎn)商的價格7.6%，從而對歐盟市場施加了價格壓力并阻礙了歐盟生產(chǎn)者將價格提到可盈利的水平。

考慮期間的歐盟消費下降了14%。歐盟生產(chǎn)商面臨著銷售量的顯著下降（19%）。然而，銷售的下降較之需求的降低更為明顯并導(dǎo)致了其市場份額5個百分點的損失。與此同時中國進口產(chǎn)品的市場份額上漲了3個百分點。這表明歐盟產(chǎn)業(yè)的市場份額已經(jīng)大部分地被來自中國的補貼進口所占據(jù)。因此，應(yīng)當(dāng)認定，歐盟市場上來自中國的低價格的補貼進口施加的持續(xù)性的壓力并沒有允許歐盟產(chǎn)業(yè)調(diào)整銷售價格以適應(yīng)上升的原材料成本，尤其是在2008年紙漿價格達到了頂峰的時候。這導(dǎo)致了歐盟產(chǎn)業(yè)市場份額的減少和利潤率的損失。

就價格而言，中國進口削低了代表性歐盟生產(chǎn)商的價格達7.6%，這在高價格透明度的市場上被認為影響重大。除了在中國出口沒有增長的2007年該價格有著例外的上漲外，歐盟代表性生產(chǎn)商的價格在考慮期間是穩(wěn)定的。2009年歐盟生產(chǎn)商是以損失長遠的市場份額和源于那些穩(wěn)定價格的合作的利潤率以及下降的原材料成本為代價來保持他們的價格穩(wěn)定。

（二）其他因素的影響

1.歐盟市場消費的發(fā)展和經(jīng)濟危機。歐盟銅版紙消費在2007年首先增長，而隨后在2008年和調(diào)查期間下降。在考慮期間，歐盟產(chǎn)業(yè)損失了市場份額。一家中國的合作生產(chǎn)商和中國政府聲稱歐盟產(chǎn)業(yè)的銷售量、市場份額和生產(chǎn)的下降是因為經(jīng)濟危機所導(dǎo)致的消費下降和電子媒體的擴張，因而不應(yīng)該歸因于中國進口；在2007年到調(diào)查期之間歐盟消費的消極變化就銷售量和產(chǎn)量而言對歐盟產(chǎn)業(yè)的處境產(chǎn)生了不利影響。鑒于調(diào)查并沒有發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟危機與歐盟產(chǎn)業(yè)所遭受的實質(zhì)損害間有著很強的因果關(guān)系，故該觀點被駁回。相應(yīng)的，歐盟產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟形勢的惡化被認為主要是由來自中國的補貼進口的大量涌入和中國出口商實行的價格削低而非減縮的消費所導(dǎo)致。盡管需求的縮減會促成損害，但其不能打破所遭受的實質(zhì)損害與補貼進口的增長之間的因果關(guān)系。

2.原材料的價格。四家代表性歐盟生產(chǎn)商的平均生產(chǎn)成本2006—2008年間稍稍上漲（2%），在調(diào)查期間下降了5%。調(diào)查顯示，四家代表性歐盟生產(chǎn)商生產(chǎn)銅版紙的生產(chǎn)成本大體上與紙產(chǎn)業(yè)中的一種主要原材料紙漿的價格變化趨勢一致。在2006—2008年間紙漿的平均價格上漲了8%，而之后從2008年末到調(diào)查期的最后一個月之間紙漿價格急劇下降。2009年紙漿價格較之往年平均低了19%。如果沒有補貼對歐盟產(chǎn)業(yè)造成損害，預(yù)計價格會規(guī)律性的調(diào)整以反映生產(chǎn)成本各種因素的發(fā)展變化。然而直到2008年這都沒有發(fā)生。歐盟產(chǎn)業(yè)確實是為了與來自中國的低價補貼進口抗衡而即便是在2008年紙漿價格上漲的情況下都被迫保持低的銷售價格，這導(dǎo)致了這段時期其利潤率的顯著下跌。調(diào)查期間，由于紙漿價格不正常的下降，而此時銅版紙的價格保持穩(wěn)定，故情勢有所緩和。然而即便是在這樣例外的時期，仍舊相當(dāng)?shù)偷睦嫠讲]有使歐盟生產(chǎn)商從持久的補貼中恢復(fù)過來。盡管原材料成本下降，產(chǎn)品價格仍不能上升到可以取得這種資金密集型產(chǎn)業(yè)所必需的固定的利潤幅度的層面上。

相應(yīng)的，削低了四家代表性歐盟生產(chǎn)商的價格的來自中國的補貼進口產(chǎn)品抑制了歐盟市場的價格，并妨礙了他們?yōu)閺浹a其成本或獲得合理收益而提高他們的市場價格。考慮到調(diào)查期間原材料價格顯著下降，故可以認定它們對同期歐盟產(chǎn)業(yè)遭受的實質(zhì)損害沒有影響。

3.代表性歐盟生產(chǎn)商的出口實績。為確保其他因素造成的可能的損害不歸因于補貼進口，出口實績亦作為除補貼進口之外的已知的因素之一加以審查，因其同時會損害歐盟產(chǎn)業(yè)。分析顯示，考慮期間四家代表性歐盟生產(chǎn)商向無關(guān)聯(lián)當(dāng)事人的外銷占據(jù)了其銷售的重要部分（約26%）。雖然在考慮期間出口銷售額也下降了16%，出口銷售額的損失遠沒有歐盟市場銷售額（19%）的損失明顯。因此出口數(shù)額的下降并不能解釋四家代表性歐盟生產(chǎn)商所遭受的損害程度，不會打破來自中國的補貼進口產(chǎn)品與歐盟產(chǎn)業(yè)所遭受的損害間確立的因果關(guān)系。

4.來自第三國的進口產(chǎn)品。向歐盟市場出口銅版紙的主要第三國是瑞士、印度尼西亞和韓國。從進口數(shù)量的發(fā)展趨勢來看，來自中國的進口產(chǎn)品的增長較之來自任何其他第三國都更為明顯。比如來自瑞士的進口，它們總是以比來自中國的進口產(chǎn)品高很多的價格來銷售。除了在2008年的進口臨時提高4%，而在隨后的調(diào)查期間又跌至接近2006年的水平，瑞士產(chǎn)品的市場份額保持相對穩(wěn)定。就來自印度尼西亞的進口而言，印尼的產(chǎn)品也是以較高的價格進入歐盟市場。考慮期間從韓國進口的產(chǎn)品數(shù)量較少，其市場份額保持穩(wěn)定。雖然韓國進口產(chǎn)品的價格與中國的相當(dāng)，整個考慮期間韓國的價格并沒有顯示持續(xù)上漲的趨勢，而中國的進口產(chǎn)品則相反。來自其他國家的進口產(chǎn)品較之來自中國的進口產(chǎn)品有著明顯更高的價格，并且進口量較低。據(jù)此，來自那些第三國的進口不會加劇歐盟產(chǎn)業(yè)遭受的實質(zhì)損害。

5.結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩。一家中國的合作出口商辯稱，歐盟產(chǎn)業(yè)遭受的損失是由歐盟產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩引起的。因此，產(chǎn)能的下降和歐盟產(chǎn)業(yè)的合并并不是中國進口的結(jié)果，而應(yīng)當(dāng)被看做解決產(chǎn)能過剩的措施。然而，調(diào)查顯示，調(diào)查期間尤其是2008年歐盟產(chǎn)業(yè)發(fā)生的損失，即便經(jīng)歷了生產(chǎn)商的重組，歐盟產(chǎn)業(yè)仍然不能夠?qū)⑵鋬r格提高到成本價之上。該情形主要是由補貼進口削低歐盟產(chǎn)業(yè)價格從而對其施加的價格壓力所導(dǎo)致。因此，該主張被駁回。

三、結(jié)論

上述分析表明，在整個考慮期間原產(chǎn)于中國的低價補貼進口產(chǎn)品的數(shù)量和市場份額存在著大幅上漲。而且，這些進口產(chǎn)品的補貼價格低于歐盟市場上歐盟產(chǎn)業(yè)對相似產(chǎn)品類型收取的價格。原產(chǎn)于中國的低價補貼進口的數(shù)量和市場份額的上漲與2006年到調(diào)查期之間歐盟市場上總的需求的下降相一致，也與同期歐盟生產(chǎn)者的市場份額的消極進展吻合。與此同時，歐盟產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與財務(wù)狀況的主要指標(biāo)呈現(xiàn)了消極發(fā)展態(tài)勢。對可能對歐盟產(chǎn)業(yè)造成損害的其他已知的因素的考察顯示，這些因素還沒有到可以打破來自中國的補貼進口與歐盟產(chǎn)業(yè)遭受損失之間的因果關(guān)系的程度。基于以上分析，在適當(dāng)?shù)貙⑺幸阎蛩貙W盟產(chǎn)業(yè)狀況的影響與補貼進口的損害影響區(qū)別開來后，可以得知，來自中國的補貼進口已經(jīng)對歐盟產(chǎn)業(yè)造成了反補貼條例第8（5）條意義上的實質(zhì)性損害。

[1]顏詣.歐盟反補貼調(diào)查中損害的認定研究[D].湖南師范大學(xué)，2011.

[2]COUNCIL IMPLEMENTING REGULATION （EU）No 452/2001 of 6 may 2009 imposing a definitive anti-subsidy duty on imports of coated fine paper originating in the People’s Republic of China.

[3]COUNCIL IMPLEMENTING REGULATION （EU）No 452/2001 of 6 may 2009 imposing a definitive anti-subsidy duty on imports of coated fine paper originating in the People’s Republic of China，paras 435-444.