通過深度改革加強財政存量資金監管——訪中央財經大學財經研究院院長王雍君教授

●本刊記者周 菲

據審計署發布的《國務院關于2012年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，2012年通過對18個省財政審計發現，18個省本級設立的財政專戶多達478個、存款余額相當于其國庫庫款的44%。另據有關資料顯示，截至今年5月份，政府在央行的存款高達3.2萬億元。一方面，目前我國財政收支矛盾十分突出，另一方面，又有大量財政資金閑置。這種嚴重不合理的現象引起了決策層的高度重視，也讓盤活財政存量資金問題成為公眾關注的焦點。我國財政存量資金現狀如何？什么原因造成大量財政資金沉淀？應如何加強財政存量資金監管？本刊特邀中央財經大學財經研究院院長王雍君教授為我們一一解讀。

財政存量資金規模巨大

財政存量資金不僅量相當大，而且由來已久，表明當前的財政管理效率令人擔憂。

記者：財政存量資金具體是指哪些財政資金？

王雍君教授（以下簡稱“王教授”）：財政存量資金就是各級政府和預算單位存放在銀行賬戶上暫時還未支出的資金，也就是財政存款。如果實際存款余額超出合理的安全儲備水平，就表示財政存量資金過多。

記者：據您了解，目前我國財政存量資金達到了怎樣的規模？

王教授：我們很難弄清楚財政存量資金的真實規模，但根據有關信息來源，可以判斷財政存量資金的規模非常大。根據審計署發布的《國務院關于2012年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》測算，當前中國財政存量資金規模大約相當于2012年財政收入的40%，比例相當高。另外，中國人民銀行統計資料顯示，政府在中央銀行國庫單一賬戶上的存量資金月平均都超過2萬億。由于很多存量資金以各種形式存放在各種商業銀行賬戶上，所以實際規模比我們現在能找到的確切統計資料還要大很多。財政存量資金不僅量相當大，而且由來已久，表明當前的財政管理效率令人擔憂。

財稅管理中存在種種不協調

造成大量財政資金沉淀，最根本的原因是我國的預算管理問題。

當前強調盤活財政存量資金，從一個側面表明財稅管理中存在著種種不協調。

記者：您認為造成大量財政資金沉淀的原因是什么？

王教授：大量財政資金沉淀，其成因非常復雜。主要有以下幾點：

第一，預算準備和編制的基礎工作不到位。一方面，在預算編制階段，有很多資金沒有規定具體的支出用途。另一方面，目前預算編制方法主要采用基數法，根據上一年實際支出來決定下一年安排多少支出，這樣容易造成花錢目標不斷高攀。舉例來說，如果一個學校上一年每一個班人數很多，教育支出基數就比較高。下一年學生畢業以后，學生人數減少，但是按照基數法以及教育支出考核辦法，要保證預算在去年的基礎上還有所增長。這樣就存在資金到賬以后沒有具體用途的問題。

第二，預算批復、預算撥款延遲。我國轉移支付量非常大，中央政府對地方政府的轉移支付占地方政府全部支出的40%以上。目前上一級政府的轉移支付資金往往到下半年甚至年底才撥付，時間上延遲導致大量財政資金沉淀。

第三，公共投資項目管理的漏洞。通常是項目已經撥款，但執行進度沒有跟上來，或者項目沒有開工，使得財政資金沉淀。

第四，過渡賬戶中存在大量資金。財政部門在商業銀行開設很多銀行賬戶，如收入過渡賬戶，資金沒有按照規定和央行及時結算，存放在銀行賬戶中。還有支出過渡賬戶，也由于各種原因存放很多資金。

除了以上幾點，還有其他一些原因。其中，造成大量財政資金沉淀，最根本的原因是我國的預算管理問題。

記者：大量財政資金閑置不是一個新的問題，在以前的審計報告中也有提到。當前，決策層又開始強調盤活財政存量資金，是在怎樣的社會經濟背景下提出來的？

王教授：當前強調盤活財政存量資金，從一個側面表明財稅管理中存在著種種不協調。

首先，2008年以來，財政收入增長速度明顯放緩，今年上半年全國財政收入和中央財政收入增幅均低于全年預算增幅，情況不容樂觀，很多地方都出現財政緊張的局面；其次，地方政府由于財政收入指標考核，大量征稅，甚至征收過頭稅，并且大量舉債，債務風險越來越高；再次，許多基本公共服務的財政資金嚴重不足。在發生以上情況的同時，又有很多錢在國庫賬面上花不出去。一方面需要花錢，另一方面大量財政資金閑置。種種不協調，顯示財政管理水平很低，亟需盤活財政存量資金。

從根本上強化財政存量資金監管

如果對財政資金的使用沒有詳細合理的計劃和有效的監督，只是盲目亂花錢，還不如不花。

在改革過程中，除了一些具體操作上的細節，其他所有的困難都源自于不敢碰觸既得利益，公共利益讓位于狹隘的部門利益。

只要中國有足夠的改革意志，改革的技術難度沒有那么大。

記者：盤活財政存量資金，您認為應從哪些方面著手？

王教授：“盤活”這個詞，我認為不太恰當，準確地說應該是加強財政存量資金監管。因為“盤活”的前提是我們對財政資金的用途做了前期精心的籌劃，但是，要在一個年度以內，甚至幾個月的時間里，對政府某個需要花錢的領域按輕重緩急進行精心籌劃是非常困難的。預算要在人大批準之前確定支出用途，這個過程本身要經過許多慎重的思考?，F在每年3月全國人大審查預算，有的部門拿到資金已經到了下半年，花掉這些錢就只有幾個月的時間。我認為，如果對財政資金的使用沒有詳細合理的計劃和有效的監督，只是盲目亂花錢，還不如不花。每一筆公共支出都要根據國家的戰略、政府的政策，考慮很多具體情況，精心籌劃每一筆支出是不是有必要開支，同時還要遵循嚴格的法定程序，這在幾個月之內比較困難。我覺得比較好的方法是將財政資金存放到某個基金池中，在池中統一進行籌劃，籌劃的時間不是幾個月，而是一到三年。采納中期滾動預算有助于解決這個問題。

記者：結合當前的財稅體制改革，您認為從宏觀層面應如何加強對財政存量資金的監管？

王教授：第一，深度改革預算程序和預算管理。如果不能從根本上對現行的預算管理系統進行深度改革，財政資金存量問題會越來越嚴重。

第二，改革政府間財政關系。這涉及到稅收的劃分、政府間支出責任的劃分、政府間轉移支付。其中關鍵是要改革政府間轉移支付，轉移支付要公開透明，提前下達，增強預見性。上一級政府對下一級政府的轉移支付，應該有比較詳細的預算，遵循嚴格的程序。在時間上，轉移支付資金應該提前告知下級政府，按月按季度撥付，不能集中撥付。這樣下級政府在每個預算年度安排預算時，就可以將上級政府的轉移支付考慮進去，統籌安排預算。

第三，推進國庫體制改革。我國在2003年已經確定了國庫體制改革堅持國庫單一賬戶、集中支付的改革方向，但是，現在這一改革被嚴重破壞。商業銀行使出渾身解數爭奪財政存款，各級政府和財政部門在銀行開設很多財政專戶，分散在各個商業銀行，這個過程中充滿不透明，牽涉到很多利益關系。財政存量資金得不到實時監督，嚴重損害了國家、納稅人的利益。如果這一問題不從根本上解決，就會為腐敗和尋租創造大量機會，造成財政存量資金問題越來越嚴重，使國庫體制改革背離正確的方向。

第四，政府應該發布現金流量表。實際上，現在大部分國家都發布政府現金流量表，值得我國借鑒。政府應該每個月、每個季度、半年或者一個年度發布一次現金流量表，以幫助我們了解政府有多少財政資金閑置。

記者：您提出的這些建議在操作中是否會面臨一些困難？

王教授：困難肯定是客觀存在的，在改革過程中，除了一些具體操作上的細節，其他所有的困難都源自于不敢碰觸既得利益，公共利益讓位于狹隘的部門利益，這也是中國改革面臨的最大困難。其本質是部門利益高于國家利益還是國家利益高于部門利益的問題。只要公共利益壓倒部門利益，改革就沒有困難。只要中國有足夠的改革意志，改革的技術難度沒有那么大。